弱化所有權(quán)：新一輪農(nóng)地制度變遷的路向選擇

弱化所有權(quán)：新一輪農(nóng)地制度變遷的路向選擇

摘要：經(jīng)過二十多年的改革，承包權(quán)無論是在，還是在時間的長度上都已經(jīng)是一項獨立的權(quán)能，但是由于在地權(quán)結(jié)構(gòu)中，所有權(quán)依然處于強勢地位，地權(quán)制度的改革難以到位，還有可能使整個農(nóng)業(yè)改革跌入制度供給陷阱。文章認為，新一輪農(nóng)地制度變遷就是要弱化所有權(quán)，明確承包土地的財產(chǎn)性質(zhì)、生產(chǎn)要素性質(zhì)，淡化承包土地的功能，并改革與之相關(guān)的行政體制。

關(guān)鍵詞：所有權(quán)制度變遷路向選擇

當前，圍繞如何解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的，大家仁者見仁，智者見智，提出許多好的意見，如通過調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力城鄉(xiāng)二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)問題要從農(nóng)業(yè)以外來解決，如此等等，不一而足。我認為不能避開農(nóng)業(yè)來談農(nóng)業(yè)，也不能就農(nóng)業(yè)來論農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)問題首先還是要從農(nóng)業(yè)本身來找解決問題的方式，當前關(guān)鍵就是要解決農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心制度問題-----即弱化農(nóng)地所有權(quán)，所謂弱化農(nóng)地所有權(quán)就是承認農(nóng)村土地國家或者集體所有的前提下，減少農(nóng)地所有權(quán)的收益（讓利于民），減少農(nóng)權(quán)所有權(quán)主體對農(nóng)地的行政性干預(yù)，土地承包者在不違反和國家產(chǎn)業(yè)政策的前提下，可以享有永久的使用權(quán)。換言之就是弱化所有權(quán)主體對土地使用和不合理制度規(guī)定的各種處置權(quán)利的約束，合理規(guī)定所有權(quán)的經(jīng)濟實現(xiàn)形式，盡量使所有權(quán)主體不與農(nóng)民爭利。當然弱化所有權(quán)，并不是否認所有權(quán)，只是針對所有權(quán)主體權(quán)利越位和經(jīng)濟收益（制度化收益和非制度化收益）比重過大而進行的規(guī)范。

一、農(nóng)地集體所有權(quán)在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的位置是長期以來農(nóng)地所有權(quán)與承包權(quán)反復(fù)搏弈，逐步讓渡與妥協(xié)的結(jié)果

從表面上看，農(nóng)村土地制度經(jīng)過多年改革，農(nóng)民已經(jīng)擁有了完整的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)利和部分生產(chǎn)剩余處置權(quán)利，土地制度已經(jīng)基本適應(yīng)了市場經(jīng)濟的要求，適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展需要。其實，農(nóng)民的承包權(quán)仍然沒有走出所有權(quán)強約束范疇和國家憑借土地所有權(quán)而無償強加給農(nóng)民的各種社會功能，土地還是國家控制農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)剩余分配的一種重要手段，土地仍然不是一種完全意義上的生產(chǎn)要素。在表面上，土地承包權(quán)在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中有較大的獨立性，或者按有些專家的說法具有某些物權(quán)性質(zhì)，實質(zhì)上土地承包權(quán)仍然是所有權(quán)的附庸，所有權(quán)仍然左右承包權(quán)。土地所有權(quán)在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的這種強勢位置已經(jīng)成為農(nóng)村改革和發(fā)展的重要障礙。

（一）所有權(quán)與承包權(quán)在地權(quán)結(jié)構(gòu)中讓渡的搏弈軌跡

二十多年的農(nóng)村農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷過程，其實質(zhì)就是所有權(quán)與承包權(quán)在權(quán)利和義務(wù)上的搏弈過程，是所有權(quán)代理人與承包權(quán)主體的妥協(xié)過程和所有權(quán)讓出部分權(quán)利與農(nóng)民擁有部分權(quán)利的過程，即土地承包權(quán)的廣度拓展和長度延長的過程。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，最初是由農(nóng)民響應(yīng)制度不均衡尋找的獲利機會時自發(fā)產(chǎn)生的，也是說按照當時的法律和國家政策，這種自發(fā)的追求潛在獲利機會的行為是自發(fā)的，這一階段是1978年至
1982年，這幾年雖然名義上是包產(chǎn)到戶，但是由于即沒有政策，也沒有法律認可，農(nóng)民的土地使用權(quán)缺乏相應(yīng)專門的法律全面規(guī)范、界定和保護，農(nóng)民使用的土地性質(zhì)無從談起。

1982年十二大報告對這一自發(fā)制度安排予以確認：“這幾年在農(nóng)村建立的多種形式的生產(chǎn)責(zé)任制，進一步解放了生產(chǎn)力，必須長期堅持下去，只能在群眾實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步加以完善，絕不能違背群眾的意愿的輕意變動，決不能走回路�！睆�1982年起，農(nóng)民的承包土地就取得了政策上的認可，可以說是承包權(quán)已經(jīng)是合理的，但是仍然不合法，政策的初步認定，土地承包權(quán)已經(jīng)具有了一定的債權(quán)性質(zhì)。

1986年頒布的《土地管理法》第十二條也只是籠統(tǒng)地規(guī)定：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位能使用的國有土地，可以由集體和個人承包經(jīng)營，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)。承包經(jīng)營土地的集體或者個人，有保護和按照承包合同規(guī)定的用途合理利用土地的義務(wù)，土地承包經(jīng)營營權(quán)受法律保護。”但是承包土地的經(jīng)營權(quán)受到了法律的保護，因此從1986年起承包土地就在法律上得到了一定的認定， 1987年施行的《民法通則》做了同樣籠統(tǒng)的規(guī)定。雖然法律做了上述規(guī)定，但是也只有經(jīng)營權(quán)得到了法律的保障，其占有權(quán)、控制權(quán)和處分權(quán)卻無法得到有效的保障，也就是講其合法權(quán)也只是部分的、有限度的。農(nóng)戶的土地仍然能夠被不斷調(diào)整，法律所強調(diào)保護的就是土地的承包權(quán)的契約性質(zhì)，即保證債權(quán)，而不是農(nóng)戶的土地承包權(quán)的各種權(quán)利。

1993年頒布的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定“承包人在承包期內(nèi)死亡的，該承包人的繼承人可以繼續(xù)承包”，這也是強調(diào)的土地承包權(quán)性質(zhì)，而不是繼承承包土地權(quán)利。

1995年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》文件規(guī)定：“農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的延伸和發(fā)展，應(yīng)納入農(nóng)業(yè)承包合同管理的范圍。在堅持土地集體所有和不改變農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包在承包期內(nèi)，對承包標的依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股，其合法權(quán)益受法律保護……土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的形式、經(jīng)濟補償，應(yīng)由雙方協(xié)商，簽訂書面合同，并報發(fā)包方和農(nóng)業(yè)承包合同管理機關(guān)備案�！边@雖然是一個部門政策，但是在這個政策里明確規(guī)定了承包土地的部分處置權(quán)利，因此其債權(quán)性質(zhì)更趨完整，但是由于沒有上升到法律高度，其有效性、持續(xù)性和完整性仍得不到保障。

中共十五大和十五屆三中全會又再一次規(guī)定家庭承包責(zé)任的政策不變，又一次通過政策的形式予以確認，1998年修訂的《土地管理法》，雖然依照政策具體明確了“土地承包經(jīng)營期限為三十年”，并把土地調(diào)整限制在村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意的條件上，但是，該法只能從行政法的角度對農(nóng)村土地權(quán)利作出簡單規(guī)范。該政策仍然是對承包契約的規(guī)范和完善，不能滿足土地承包權(quán)物權(quán)性質(zhì)的要求。

土地承包權(quán)的性質(zhì)通過二十多年的演變，其內(nèi)容越來越完整，家庭承包權(quán)由最初的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，到現(xiàn)在的土地收益的分配權(quán)、土地在承包權(quán)利內(nèi)的部分處置權(quán)，初步具有了物權(quán)性質(zhì)；期限越來越長，家庭承包土地由最初的3 年一次調(diào)整到15一次，再到現(xiàn)在的30年，并且還提出了30年之后也沒有必要再調(diào)整。這引起都使承包權(quán)向物權(quán)化方向前進了一大步，但是仍然沒有跳出債權(quán)規(guī)范的范疇。這種債權(quán)性質(zhì)就意味著承包權(quán)弱勢地位和農(nóng)地集體所有權(quán)強勢地位的格局依然沒有突破。

（二）改革并沒有改變集體所有權(quán)在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的強勢地位

二十多年的改革，集體所有權(quán)雖然讓出了一部分權(quán)利，農(nóng)民也實實在在得到了土地的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，但是這些都不足以扭轉(zhuǎn)集體所有權(quán)在地權(quán)結(jié)構(gòu)中的強勢地位。

1、從承包權(quán)的性質(zhì)來看，土地承包權(quán)仍然是以政策規(guī)定為主，法律規(guī)范為輔，依然是以契約規(guī)范的債權(quán)性質(zhì)，沒有物權(quán)化，所有權(quán)依然處在強勢位置

雖然土地承包期逐步延長，土地調(diào)整的幅度和頻率在逐步減少，土地調(diào)整的難度在逐漸加大，土地承包權(quán)越來越多地成為農(nóng)戶進行土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包、入股等形式的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。而且在1995年又規(guī)定，在原來延長15年的基礎(chǔ)上，再延長30年，這里也還暗示了30年以后，還須重新鑒定契約，但是農(nóng)民與集體的關(guān)系仍然是契約的關(guān)系，這種以契約約束為主的關(guān)系，是一種典型的債權(quán)性質(zhì)。這就表明承包權(quán)在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中仍處于附屬地位，所有權(quán)處于強勢地位。因為所有權(quán)可以時時約束和干預(yù)所有權(quán)，而且這種干預(yù)還有法可依。

2、從農(nóng)民與土地、農(nóng)民與集體的關(guān)系來看：承包權(quán)利的約定仍然是以集體與農(nóng)戶的單邊行政契約為主，缺乏市場機制作用，雙邊談判地位不對等

一是單邊定價剛性。在農(nóng)民與集體經(jīng)濟鑒定承包合約時，承包款或者說統(tǒng)籌提留的高低由集體說了算，農(nóng)民不存在討價還價的，同時提留統(tǒng)籌具有剛性下限，只能隨著農(nóng)民人均純收入的提高而提高。這只是對土地的一種“間接定價”而已。因為契約所規(guī)定的承包農(nóng)戶所交費用并不反映市場供求關(guān)系，價格一不契約雙方討價還價的結(jié)果，不是一種搏弈均衡，而是一種強制均衡。而且這種所謂“定價”一定就是數(shù)年，并只能升不能降。可見這種單邊“定價”剛性有兩個方面的涵義，一是定價的長期剛性，定價的增長剛性。

二是單邊選擇剛性。契約形成過程就是一個契約雙方選擇的結(jié)構(gòu)，但是對土地承包契約來講，選擇是一種單邊的、不存在“退出威脅”的選擇。具體來講有三個方面：選擇的空間有限。農(nóng)民對土地的選擇只能局限在本村，不能跨村、跨鄉(xiāng)選擇。選擇的地塊有限。農(nóng)民不能說要什么地就會給什么地，地塊也要根據(jù)人數(shù)好壞配合或者說抽簽決定。選擇的數(shù)量有上限。由于人多地少，在鑒定承包合約時，只能按照當時人口，平均分配，既使想種地也難以得到土地。

三是契約剛性。契約剛性是對農(nóng)民與集體的承包合約而言，其實這也是缺少一種退出機制的表現(xiàn)。契約的內(nèi)容不能更解，而且要更解主動權(quán)掌握在村集體手中，應(yīng)由村集體先提出來，村集體因為具有信息優(yōu)勢，更了解合約對自己當然有好處。契約時間的剛性。合約一旦鑒定對農(nóng)民而言不能隨時調(diào)整，但是對集體而言，在1997年以前有隨時調(diào)整的權(quán)利和自由，但是在以后卻因政策剛性，村集體也失出調(diào)整的權(quán)利。沒有退出“游戲”的權(quán)利。承包契約目前雖然國家一直強調(diào)農(nóng)村土地使用權(quán)可以有償流動。但是對于承包土地（或者說承包權(quán)）是否可以流動至今沒有政策性文件予以指導(dǎo)。在沒有政策性文件指導(dǎo)的情況下，農(nóng)村基層政府和村集體根本不敢滿足部分務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民要求調(diào)整承包土地的要求。

上述特點表明，農(nóng)村家庭土地承包契約關(guān)系中，集體處于主導(dǎo)地位，農(nóng)民處在被動接受的地位，是一個不對等的契約；土地承包契約是一個契約代替了一系列的契約，若干個短期契約被一個不能討價還價的、不可再談判的較長契約替代；契約具有一定的行政分配和指定性，排斥市場機制作用，可見，農(nóng)村土地承包契約關(guān)系是一種以所有權(quán)主導(dǎo)的單邊統(tǒng)一規(guī)制契約關(guān)系。

3、從土地的靜態(tài)分割占有和動態(tài)配置來看。土地所有權(quán)依然由村組分割，承包權(quán)主體無法跨區(qū)域、跨所有制進行調(diào)整

土地的分割和占有處處是維護集體所有權(quán)的強勢地位。計劃經(jīng)濟時期，土地由生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)小隊所有，構(gòu)成兩級集體經(jīng)濟組織。這種土地制度安排既有的原因（合作經(jīng)營），也是為了確保國家對農(nóng)民、對土地和對生產(chǎn)成果的有效控制而設(shè)計的一種制度安排。七十年代末、八十年代初的土地制度變遷所實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制至今都沒有打破這一種制度安排。土地依然為村（即原來的生產(chǎn)大隊）或組（即原來的生活小隊）所有，土地只能在村組內(nèi)部進行調(diào)整，而不能在大范圍內(nèi)流動。
土地的配置處處可以看見集體的背景。一是從縱向流動來看（從集體到農(nóng)戶），逆向流動基本不存在。一方面，農(nóng)民要求退出契約，集體不允許。因為當前國家要求土地承包30年不變，而且30年以后也不變，因此，村集體經(jīng)濟組織就僵化的執(zhí)行國家的政策，不敢調(diào)整承包地，既使土地拋荒也不管，反饋流轉(zhuǎn)機制不存在，這就形成了逆向流動壁壘。另一方面，村集體也不能主動中斷契約。因為要執(zhí)行國家的政策，因此，既使農(nóng)民不種地，浪費土地資源也不能干預(yù)，也不能收回土地使用權(quán)�？梢娂�體與農(nóng)戶之間的流動在契約鑒定之后，基本上處于凝滯狀態(tài)。二是從橫向流動來看（從農(nóng)戶到農(nóng)戶）。一方面，由于土地比較效益低、土地經(jīng)營成本、保養(yǎng)成本高，就連當前有承包土地的農(nóng)戶都想中斷契約，要想承包土地有償流動只能是政府一廂情愿的事情。另一方面，從大部分以土地為生的農(nóng)民來看，土地還是農(nóng)民就業(yè)和生存的主要手段，土地不能流動，也不敢流動。因此，當前的土地的橫向流動也基本上處于凝滯和封閉狀態(tài)。

4、從所有權(quán)的分享：所有權(quán)主體多級代理，代理鏈條長，強化了所有權(quán)的強勢地位，削弱了承包權(quán)利

目前我國雖然法律上明義規(guī)定鄉(xiāng)村集體為所有權(quán)的代表，但是從實際運作程序來看，國家是土地的終極所有者，正因為國家作為終極所有者的地位，各級地方政府又作為中央政府的行政代理人，也就成了土地所有權(quán)主體的代理者，這就使土地的所有權(quán)主體也被分割為國家、省、地區(qū)（或者市）、縣、鄉(xiāng)、村六級，這種產(chǎn)權(quán)分割格局，使每一級都具有所有者的權(quán)利，所有權(quán)權(quán)利的重疊使用無疑強化了所有權(quán)的位置。

5、從土地的屬性來看：土地公有的意識形態(tài)色彩依然很濃，公有性質(zhì)濃就意味著集體所有權(quán)依然處于主導(dǎo)地位

土地與城市國有的產(chǎn)權(quán)一樣，仍然堅持國有、集體所有是一種公有性質(zhì)，是社會主義的標志，是堅持社會主義道路的體現(xiàn)。仍然以所有來區(qū)分資本主義和社會主義。正因為在這種意識形態(tài)的下，無論是對土地產(chǎn)權(quán)的界定，還是對土地產(chǎn)權(quán)各種權(quán)能的強度、長度的設(shè)計上都沒有走出傳統(tǒng)意識形態(tài)色彩。雖然在土地產(chǎn)權(quán)的設(shè)計上也考慮了經(jīng)濟因素，但是始終不能擺脫原有意識形態(tài)的束縛。這主要體現(xiàn)在對土地所有權(quán)仍然看得比較重，“名份”仍然看得比較重；鄉(xiāng)村兩級依然憑借所有權(quán)對農(nóng)民進行行政性管理。意識形態(tài)濃本身就意味著所有權(quán)的強勢位置。

6、從土地的社會功能來看：土地承包權(quán)承擔了農(nóng)民就業(yè)、社會保障和保證糧食穩(wěn)定供給的社會功能，這種社會功能一方面是國家行政權(quán)利的約束，另一方面更是土地集體所有者強作用的體現(xiàn)

當前我國農(nóng)村沒有完整的社會保障制度，農(nóng)民的就業(yè)和社會保障就賴于土地。而且國家通過規(guī)定定型保護耕地等方式來確保國家糧食供給安全。這本無可厚非。但是國家在賦與土地這些社會功能時，不是通過經(jīng)濟手段，如政策傾斜、財政補貼引導(dǎo)農(nóng)民自愿進行，而是借助土地所有權(quán)主體強制安排。這是農(nóng)民承包土地的約定前提，只要承包土地就必須無條件接受這個約束條件。這可以清楚的看到，這個前提條件是通過利用土地所有權(quán)的強勢地位實現(xiàn)的。因此，可以這么說，土地沉重的社會功能也是土地集體所有權(quán)強作用的體現(xiàn)。

二、農(nóng)地集體所有權(quán)在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的強勢地位對農(nóng)業(yè)改革和的

農(nóng)地制度是農(nóng)業(yè)的核心制度，其改革的程度影響農(nóng)業(yè)整體改革的程度。農(nóng)地集體所有權(quán)在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中處于強勢位置，一方面使農(nóng)地改革難以到位，另一方面使其他改革無法進行，既使其他配套制度出臺，也難以發(fā)揮有效的作用（即跌入農(nóng)業(yè)制度供給陷阱），從而影響農(nóng)業(yè)市場化進程。具體來講，有以下幾方面的影響：

1、承包權(quán)的長度和強度都難以到位。由于土地制度變遷具有較強的路徑依賴特征，就使集體土地所有權(quán)的強度難以有根本性的轉(zhuǎn)變，集體所有權(quán)的強勢地位還會延續(xù)下去，承包權(quán)的強度就難以拓展，土地擁有成本高昂的現(xiàn)狀還會延續(xù)下去，期望土地流動，搞活土地使用權(quán)的愿望也不可能實現(xiàn)。因為土地擁有成本太高了，土地的利潤就低，再加上小規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)保護制度不完善，土地經(jīng)營的比較效益只會越來越低，其吸引力勢必難以提高。

由于土地所有權(quán)處于強勢位置，既使國家一再聲明延長土地承包期，但是因為過去有國家強制要求農(nóng)民的土地“入社”的“公有化”行為和承包后鄉(xiāng)村兩級不斷干預(yù)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的事情，農(nóng)民對土地承包期延長的預(yù)期并不太高，這可從十五屆三中全確定再延長土地承包，農(nóng)民并沒有象七十年代末農(nóng)民獲得土地使用權(quán)而表現(xiàn)出巨大的熱情，相反卻是比較冷漠，認為可有可無或者說無關(guān)緊要。因此，如果土地制度變遷不能跳出原有的路徑，大膽再創(chuàng)新，在原有的制度變遷路徑下，土地承包權(quán)的強度拓展和長度的延伸都難以實現(xiàn)。

2、土地所有權(quán)主體利用承包權(quán)的債權(quán)性質(zhì)任意擴大尋租空間，縱容鄉(xiāng)村兩級對承包權(quán)的干預(yù)和計劃的延續(xù)。由于在土地的各個產(chǎn)權(quán)中，承包權(quán)還是處于債權(quán)性質(zhì)，所有權(quán)處于強勢位置，這就使鄉(xiāng)村這個名義上的所有權(quán)主體利用規(guī)范不到位和承包權(quán)的債權(quán)性質(zhì)，擴大尋租空間，不斷侵蝕農(nóng)民的利益。即在契約的制定、安排、拍板上，鄉(xiāng)村集體往往會利用所有權(quán)優(yōu)勢和權(quán)利來干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營，以使自己的目標函數(shù)極值最大化。而且這種干預(yù)還披著“合法”的外衣。所有者行使所有權(quán)。鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟的這種干預(yù)反過來又使農(nóng)民的市場主體地位受到了侵蝕。而這種干預(yù)又在一定程度上延續(xù)了計劃經(jīng)濟，阻礙了市場經(jīng)濟的完全確定和進一步完善。
所有權(quán)的多級代理還具有爭利爭權(quán)的內(nèi)在激勵。由于所有權(quán)的多級代理，各級代理都追求本級租金最大化，利用代理權(quán)利來達到政績最大化的機會。這就不可避免的出現(xiàn)了向下轉(zhuǎn)嫁負擔，控制土地的各種審批權(quán)，審批的執(zhí)行部門還利用審批的機會尋租。除此之外，各級代理人為了追求本級政績最大化還會把行政管理權(quán)利和代理權(quán)利合并使用，干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)。如現(xiàn)在許多地方強迫農(nóng)民調(diào)整結(jié)構(gòu)的事就時有發(fā)生。

3、農(nóng)地集體所有權(quán)的強勢地位使土地生產(chǎn)要素性質(zhì)難以體現(xiàn)，土地配置效率低下。一是土地承擔了過多的功能。由于土地承擔的社會性質(zhì)過多，土地所有權(quán)的又處于強勢地位，從而導(dǎo)致土地?zé)o法自由流動，而土地自由流動是土地能否成為生產(chǎn)要求的的重要標志。正因為土地不能流動，土地反過來又束縛在小塊的土地上，無法形成規(guī)模效益。這樣我國的農(nóng)業(yè)就不可能會走出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的范疇。二是土地受到了集體所有權(quán)過多的干預(yù)。如現(xiàn)存的糧食定購體制（糧食供給壓力大，強制性的種植計劃，低價格的農(nóng)產(chǎn)品收購），另外現(xiàn)在許多地方搞農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為了追求政績，大搞行政推動，使得農(nóng)民選擇權(quán)、生產(chǎn)決策權(quán)，農(nóng)產(chǎn)品收益權(quán)和處分權(quán)都不完整。這種不完整的權(quán)利當然就不會構(gòu)成完整的生產(chǎn)要素。三是流動是生產(chǎn)要素的主要特征，而土地占有的村組分割，就進一步固化、凝滯了土地均包經(jīng)營，土地均包經(jīng)營，無所謂要素配置。

4、農(nóng)業(yè)制度供給有跌入陷阱的危險，改革無法取得更大的成效。在一個制度體系中，某一個或幾個核心制度供給不及時、不完善的，不管安排多少有利于經(jīng)濟增長、城鄉(xiāng)居民增加收入的制度都沒有任何效果，其表現(xiàn)就是制度供給的邊際效率不變或者下降，制度結(jié)構(gòu)效率趨向于一種零和狀態(tài)。土地制度屬于核心制度，其改革的程度影響整體改革的效率和進程。當前由于土地集體所有權(quán)處于強勢地位，就表明在地權(quán)制度的設(shè)計和安排上，依然沿著計劃經(jīng)濟地權(quán)路徑還下走，如果不及時進行矯正，可以就會跌入制度供給陷阱。

5、障礙了土地的長期投入和農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。因為國家是土地所有者，農(nóng)民從實質(zhì)上來講只是土地的租賃者，土地的這種不穩(wěn)定性和長期投資收回的不可預(yù)期性，就使得土地的生產(chǎn)經(jīng)營者比較視，缺少長期投入的積極性。而土地的所有者（各級所有者）又沒有投入的能力。這就使得土地投入長期不足，這種狀態(tài)勢必影響土地的可持續(xù)發(fā)展。如果這種情形不能被扭轉(zhuǎn)，可能就會出現(xiàn)馬爾薩斯所言：土地邊際肥力遞減效應(yīng)發(fā)揮作用。

6、減緩了農(nóng)村和農(nóng)民的社會化進程。土地所有權(quán)的多級代理、占有的村組分割和土地所承擔的社會功能，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的社區(qū)化、農(nóng)民交流的社區(qū)化、就業(yè)的社區(qū)化、社會保障和人身安全的社區(qū)化，使得農(nóng)民不得不依附于土地、依附于社區(qū)。這種社區(qū)化的就業(yè)、交流和土地流動是與市場經(jīng)濟背道而馳的，與農(nóng)村化背道而馳，大大減緩了農(nóng)村和農(nóng)民社會化的進程。

三、農(nóng)地集體所有權(quán)強勢地位難以變更的根源

1、地權(quán)改革的目標不清楚和政府對地權(quán)改革的曖昧心態(tài)。在地權(quán)制度改革上，我國政府從一開始就沒有一種明確的模式，我們不認同西方的土地私有制度，也不愿回到過去的單一公有公營，而對我們現(xiàn)在的家庭承包經(jīng)營制也是走一步看一步，并沒長期規(guī)劃，對下一步家庭承包制如何走也沒有進行具體、細致的。在制度變遷方向拿不準的前提下，就采取了一種以靜制，以時間來換空間，依然沿襲過去曾經(jīng)取得過巨大制度安排。

2、誘導(dǎo)性制度的固有缺陷。七十年代末的農(nóng)業(yè)制度變遷是一種典型的需求誘致性制度變遷，農(nóng)民是改革主體。這種制度變遷方式除非是自下而上的暴力革命，否則其推動力受決策者的制約，力量有限，如果遇上比較明智的決策者在不影響主體制度的前提下可以在一定程度上滿足農(nóng)民的制度需求，進行制度的邊際調(diào)整。但是這種邊際調(diào)整一旦超過了決策者的容忍極限或者損害到主體制度，則不可能成功。我國的土地制度變遷是一種非暴力的需求誘致性制度變遷，其性質(zhì)就決定了制度變遷的結(jié)果，即土地制度變遷在解決農(nóng)民對土地的使用需求后，制度就在一定的程度上中止了變遷，這就使土地制度變遷進入了體制鎖定狀態(tài)。另一方面，由于農(nóng)民是制度變遷的主體，一旦基本的要求或者說變革的初衷得以滿足后，農(nóng)民就會從改革的主體地位上退下來，如果這時國家不主動進行強制性制度安排，制度也就會沿著原有的路徑前進，甚至?xí)�進入鎖定狀態(tài)。這種現(xiàn)象在土地制度變遷中比較明顯的體現(xiàn)出來了，農(nóng)民在土地使用權(quán)解決、生存解決后，創(chuàng)新的動力就趨減，也就是我國所經(jīng)常說的農(nóng)民有一種“小富即安”的惰性。而這時國家對土地制度的安排也沒有跳出原有的制度框架，而只是進行了一些小修小補的調(diào)整。因此，我國土地制度變遷的“路徑依賴”特征與制度變遷的性質(zhì)有很大的關(guān)系。

3、鄉(xiāng)村利益集團對土地制度的維護與堅持。按照新制度經(jīng)濟學(xué)的觀點，初始的制度選擇會強化現(xiàn)存制度的刺激和慣性，因為沿著原有制度變遷的路徑和既定方向前進，總比另辟蹊徑要來得方便一些。路徑依賴形成的深層次原因，首先是利益因素。一種制度形成之后，會形成某種與現(xiàn)存體制共存共榮的組織和利益集團，或者說他們對這種制度有著強烈的需求。他們總是努力去維持和強化現(xiàn)有制度，使安沒著既定軌道持續(xù)下去�！俺跏贾贫燃�合的報酬遞增特征為生產(chǎn)活動提供了負激勵，它在現(xiàn)有制約下創(chuàng)造了一些組織和強有力的利益集團，他們以自己的利益來影響實體。”這主要有兩個方面，一是初始制度安排，即鄉(xiāng)村兩級都是以土地所有權(quán)而存在的現(xiàn)實，使鄉(xiāng)村兩級成為初始制度安排的受效力集團，而且具體到鄉(xiāng)村每一個干部都從既存的土地制度安排中有所利益。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其延伸組織，甚至每一名干部都希望這種制度能夠沿襲下去，反對有損于自己的各種制度安排。二是國家本身也是這種制度存在的受益者，正因為有這種土地制度的安排，才會有農(nóng)村的穩(wěn)定，才會保證“以農(nóng)哺工”的政策盡可能的實現(xiàn)，才不會有較大的就業(yè)壓力和社會保障支出，等等。因此，國家也具有暫時穩(wěn)定土地制度的考慮，而這種“暫時穩(wěn)定”，就導(dǎo)致了“路徑依賴”和體制鎖定。

4、地權(quán)公有性質(zhì)的意識形態(tài)剛性。按照新制度經(jīng)濟學(xué)的觀點, 價值信念、風(fēng)俗習(xí)慣以及意識形態(tài)等統(tǒng)稱為非正式制度安排，也是造成路徑依賴的重要因素。正如諾斯所說：“非正規(guī)約束在制度的漸進的演進方式中起重要作用，因此是路徑依賴的來源。一種無效的制度安排之所以得以維持,原因在于:統(tǒng)治者的偏好和有限理性、意識形態(tài)剛性、官僚政治、利益集團沖突以及社會知識的局限。我國土地制度創(chuàng)新，這五個方面的因素都在起作用。一是政府對社會穩(wěn)定與政治穩(wěn)定的偏好，過多的賦與土地就業(yè)、生存和社會保障功能，因此，導(dǎo)致土地經(jīng)營制度、土地產(chǎn)權(quán)制度以社會和政治穩(wěn)定為主要目的，而不是以經(jīng)濟效率為主要目的，這就違背了市場經(jīng)濟，扭曲了土地的內(nèi)在經(jīng)濟規(guī)律。二是政府的有限理性及官僚科層。由于計劃經(jīng)濟在積累社會財富、搞建設(shè)、對農(nóng)民進行有效管理等方面的優(yōu)勢和過去的成效，加之對市場經(jīng)濟的疑惑和經(jīng)驗不足，官僚科層政治內(nèi)含的信息不對稱與行政指令偏好條件下，政府對土地所有權(quán)制度具有強烈的依賴性，而社會科學(xué)知識的局限又強化了這種“路徑依賴”與“體制鎖定”。三是傳統(tǒng)體制長期運行所造就的既得利益集團，為了分享壟斷權(quán)利與壟斷租金，必然維護已有的制度安排。這種既得利益集團的存在，加大了制度變遷的成本。所有這些對土地制度創(chuàng)新的有效性提出的懷疑，構(gòu)成了對土地制度創(chuàng)新的意識形態(tài)剛性。四是計劃經(jīng)濟和公有制的慣性影響。七十年代改革時，是公有制和計劃經(jīng)濟強調(diào)比較厲害的時期，在這個時候選擇和設(shè)計土地制度在很大程度上受到了初始制度的影響。而且這種選擇在以后制度的變遷時，會不時感受到公有制和計劃經(jīng)濟的慣性作用，從而阻礙土地制度創(chuàng)新，如在所有權(quán)的和承包權(quán)強度的搏弈上就一直強化所有權(quán)的地位。

5、政府對地權(quán)改革的曖昧態(tài)度。從政府的心態(tài)上來看，因為下一步地權(quán)改革，任務(wù)艱巨，壓力大，牽涉到的利益群體多。作為一個求穩(wěn)就是政績和追求本屆收益最大化的政府來說，求穩(wěn)不失為一條可行之路。因此就盡量把改革向后壓，成本向后轉(zhuǎn)移，矛盾向后積累。從而求得本屆政府穩(wěn)定最大化，而不是社會綜合效率最大化。因此，可以預(yù)見除非當前地權(quán)制度運行不下去，政府不會主動去調(diào)整。這是二十多年集體所有權(quán)長期處于強勢位置的根本原因。

雖然弱化所有權(quán)有過多的障礙，但是所有權(quán)弱化的趨勢是不可避免的。一是弱化農(nóng)地所有權(quán)是強化承包權(quán)，突出搞活使用權(quán)的要求。市場越發(fā)達，使用權(quán)的作用越突出，所有權(quán)相對淡化。二是弱化所有權(quán)，是強化承包權(quán)的要求，這就為承包權(quán)物權(quán)化和財產(chǎn)化提供了條件，而承包權(quán)的物權(quán)化才使土地有可能成為真正意義上的生產(chǎn)要素。三是弱化所有權(quán)也是減少土地行政和社會約束的內(nèi)在要求。四是弱化農(nóng)地所有權(quán)是徹底變革計劃經(jīng)濟體制，進一步推進農(nóng)業(yè)市場化進程的要求。五是弱化農(nóng)地所有權(quán)是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求。弱化所有權(quán)是解決土地投入長期不足，農(nóng)業(yè)持續(xù)的需要。

四、弱化農(nóng)地集體所有權(quán)的思考

弱化所有權(quán)不是取消所有權(quán)，而是弱化集體所有權(quán)在地權(quán)結(jié)構(gòu)中的強勢地位，弱化土地的各種社會功能，弱化所有權(quán)經(jīng)濟收益，突出承包權(quán)的財產(chǎn)性質(zhì)，突出使用權(quán)搞活，突出土地的生產(chǎn)要素性質(zhì)，這種改革方向也符合國家要求穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)的要求。

1、實施強制性制度變遷，突破土地公有的意識形態(tài)剛性。要弱化農(nóng)地集體所有權(quán)承擔很大的壓力，會遇到各種各樣的阻力，特別是現(xiàn)在仍然有很多人把土地是否公有看成是不是社會主義，是不是公有的標志，必須做好這些人的說服工作。另外土地制度作為農(nóng)業(yè)制度體系的核心制度，光依靠需求誘性制度變遷無法解決，必須由政府做為改革主體。因此，當前必須調(diào)整制度變遷方式，從誘導(dǎo)性制度向強制性制度變遷方式轉(zhuǎn)變，進行主動安排。

2、制定土地財產(chǎn)法，明確承包土地是農(nóng)民的個人財產(chǎn)，神圣不可侵范。個人財產(chǎn)權(quán)的法制化與延續(xù)性是西方國家繁榮昌盛的根本原因。在這樣一個不太重視產(chǎn)權(quán)，沒有維護產(chǎn)權(quán)習(xí)慣的國家中，只有確立土地財產(chǎn)權(quán)的依據(jù)，才能保證農(nóng)業(yè)資本的擴張和積累，才能獲得農(nóng)村社會發(fā)展的永久動力。因此，制定《土地財產(chǎn)法》，或在憲法中明確集體所有土地的農(nóng)民承包使用權(quán)和承包權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)勢在必然。農(nóng)民所擁有的集體所有的承包使用權(quán)是農(nóng)民以合同契約形式取得的一種財產(chǎn)權(quán)，在合同有效期內(nèi)為農(nóng)民所占有、經(jīng)營、使用，其產(chǎn)品為農(nóng)民所支配，在規(guī)定的使用期限內(nèi)可以繼承、再租賃、贈予、拍賣、抵押、入股。使農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)在長度、廣度、獨立性和確定性上保障，使承包權(quán)具有“準私有化”性質(zhì)，神圣不可侵范。
提高農(nóng)地收益分配制度化程度。當前農(nóng)民的負擔畸高，與土地生產(chǎn)經(jīng)營收益的制度化程度低有很大的關(guān)系。最初的土地制度安排只有統(tǒng)籌提留制度化，但是還有許多方面沒有制度，這就給各級政府尋租提供了空間。因此，在土地承包權(quán)物權(quán)化的同時，必須同時將土地的收益分配制度化，使土地承包權(quán)的物權(quán)化的好處真正落實

3、逐步推動家庭承包經(jīng)營制向家庭永包制過渡，規(guī)范土地經(jīng)營模式，減少土地定期調(diào)整的社會成本和土地所有權(quán)代理人的尋租機會。所謂農(nóng)村土地家庭永包制是在家庭承包經(jīng)營制的基礎(chǔ)上，無限期延長承包權(quán)的承包期限，即將土地永久的承包給農(nóng)戶，國家對農(nóng)戶提出一定的責(zé)任要求，簡單地講也就是以農(nóng)戶為基本單位將土地進行“永包”，同時農(nóng)戶負有一定的社會責(zé)任。家庭永包制是在家庭承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，進一步延長土地承包權(quán)的期限，擴展土地承包權(quán)的，強化承包權(quán)的財產(chǎn)權(quán)利和分配權(quán)的一種土地承包權(quán)的長期化經(jīng)營模式。家庭永包制符合物權(quán)法的產(chǎn)權(quán)二重分離的原則，有利于土地承包權(quán)真正實現(xiàn)物權(quán)化。土地終極所有權(quán)屬于鄉(xiāng)村集體，使用權(quán)永久承包給農(nóng)戶，強化了土地使用權(quán)，淡化土地所有權(quán)，符合地權(quán)多元化的發(fā)展趨勢。家庭永包制就在土地所有權(quán)與承包權(quán)之間產(chǎn)生了類似公司法規(guī)定的法人財產(chǎn)權(quán)，農(nóng)戶永包的土地就與公司的法人財產(chǎn)相當，既調(diào)動了農(nóng)戶的對土地保值增值的積極性，又便于所有權(quán)主體對承包權(quán)進行調(diào)控。同時家庭永包制創(chuàng)造了農(nóng)戶之間的市場機制，解決了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的障礙。如果說我國最初在農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是農(nóng)民“內(nèi)生”要求的結(jié)果。家庭永包制也是由于農(nóng)業(yè)市場化過程中存在土地所有權(quán)交易障礙（因為我國規(guī)定所有權(quán)為國家所有，不允許買賣）和農(nóng)民對承包土地的預(yù)期不足，而又農(nóng)業(yè)市場經(jīng)濟體制和土地生產(chǎn)要素性質(zhì)的關(guān)鍵問題，才內(nèi)生出了對家庭承包責(zé)任制長期化的要求�？梢�，家庭永包制是農(nóng)民對體制創(chuàng)新的“內(nèi)生”需求。是我們順應(yīng)市場經(jīng)濟的明智選擇。

4、所有權(quán)逐步由集體所有向國家所有轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟收益“虛擬化“。在承包權(quán)由定期變成永久后，所有權(quán)應(yīng)適應(yīng)這一變化，由集體所有變?yōu)閲�家所有，集體可以作為國家土地管理的代理人。因為如果在土地永久化后，土地還由國家所有，土地就無法進行社會化配置，跨區(qū)域流動還存在許多障礙。從實際上看，當前土地的終極所有權(quán)在國家所有，集體所有權(quán)的體現(xiàn)就是經(jīng)濟實現(xiàn)形式即收取提留和鑒定承包合約，集體沒有最終處置權(quán)，所以集體也只是名義上的所有者，或者說所有權(quán)的代理人，真正的所有者仍然是國家。當土地承包權(quán)長期化以后，集體也不需要鑒定合約了，其所有權(quán)主體地位更加名不符實了，不名正言順如回歸土地代理人的位置，又符合地權(quán)的發(fā)展趨勢，而且還有利于土地管理和土地生產(chǎn)要素在社會范圍內(nèi)發(fā)生作用，可以更加有利于保護農(nóng)民的承包權(quán)。當然所有權(quán)國有化只能逐步進行，不可以一步到位。在所有權(quán)國有化后，所有權(quán)的經(jīng)濟實現(xiàn)，盡可能的“虛擬化”，即少收所有權(quán)的收益，以抵銷農(nóng)業(yè)因恩格爾定律和邊際消費傾向遞減所引致的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的萎縮效應(yīng)。

5、建立土地保障的替代機制，逐步恢復(fù)土地生產(chǎn)要素性質(zhì)。要積極而穩(wěn)妥地推進農(nóng)村社會保障制度改革，逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠承包地轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鐣�和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農(nóng)民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保險。途徑是先通過建立“承包地 個人帳戶”的雙重社會保障制度，積累社會保障基金，在積累一定的資金后，承包地的保障功能逐步退出，即將“承包地 個人帳戶”的雙重保障體制向單純的“個人帳戶”式的社會保障制度轉(zhuǎn)化，還土地以正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)，盡可能的發(fā)揮土地的經(jīng)濟功能。

土地恢復(fù)生產(chǎn)要素性質(zhì)后，國家要求土地所承擔的保證糧食供給和國家經(jīng)濟安全的社會功能要通過財政的形式給予糧農(nóng)適當?shù)难a貼，不能再利用土地所有者的特權(quán)，強迫農(nóng)民無償承擔，或者通過產(chǎn)業(yè)政策加以引導(dǎo)。

6、改革農(nóng)村行政管理體制，強縣撤鄉(xiāng)并村。為了使行政管理制度與市場經(jīng)濟的要求相適應(yīng)，又必要對農(nóng)村行政管理制度進行大刀闊斧的改革，撤銷鄉(xiāng)級政府，加強縣級對農(nóng)村的管理，強化縣級政府對農(nóng)村經(jīng)濟管理職能和責(zé)任。將鄉(xiāng)級政府改為縣級政府的派出機構(gòu)，設(shè)立鄉(xiāng)公所，其編制、人員、經(jīng)費由縣政府統(tǒng)一掌握，政府要辦的事（如應(yīng)由縣級財政支出的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各種轉(zhuǎn)移支持）由縣財政統(tǒng)一納入預(yù)算。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其站所承擔的社會職能交給社會中介組織，或者把相關(guān)站所直接改為社會中介組織或者行業(yè)協(xié)會。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)年輕的、素質(zhì)比較高的充實到工商、稅務(wù)、公安的部門，以強化行政執(zhí)法。建立以縣為主的農(nóng)民協(xié)會、行業(yè)協(xié)會和專業(yè)協(xié)會，滿足農(nóng)民、農(nóng)業(yè)市場化的需要，提高農(nóng)民的組織化程度，提高農(nóng)民與政府、集團和壟斷行業(yè)的對話能力。村里要辦的事，由村民民主決策，報縣級有關(guān)部門備案或者爭取縣里的財政支持。

在撤鄉(xiāng)的同時，也要有組織、有步驟的并村。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤銷以后，村自治組織的職能也就簡化了，只是一種單純的協(xié)調(diào)和集體土地的管理職能，把一些相鄰條件相當?shù)男〈暹m當合并，這有助于減少村級事務(wù)的管理成本，減少土地承載的負擔，擴大農(nóng)村社會化進程。當然這種合并要求農(nóng)民自愿，政府只能適當引導(dǎo)。并村要求堅持權(quán)利和義務(wù)對等的原則處理好債權(quán)債務(wù)關(guān)系，處理好收益和成本關(guān)系。

：

1、 不對等契約與地權(quán)改革，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2001年第1期；

2、 農(nóng)業(yè)制度變遷路徑依賴的特征及創(chuàng)新選擇，《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》2001年第3期，

3、 1986年和1998年頒布的《土地管理法》；

4、 1987年施行的《民法通則》；

5、 1993年頒布的《農(nóng)業(yè)法》

6、 1995年頒布《農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》。

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