我國財政支出的省際差距比較

我國財政支出的省際差距比較

關鍵詞：省際財政能力；財政支出；轉移支付　　一、我國省際財政能力的差距和支出結構比較　�。ㄒ唬┦‰H財政能力的差距。為反映省際財政能力的差距，應考察各省人均財政支出數額及相關指標。如表1所示，變異系數和最大最小倍數分別在1997年和1998年達到最大值，此后有所降低，這表明省際財政能力的差距在一定程度上有所減小，但各省之間仍存在較大差距�！　。ǘ�）省際財政支出結構比較。為了比較各省之間財政支出結構的差異，根據2001年各省人均財政支出的排名，分別選取上海（第1位）、北京（第2位）、福建（第15位）、江蘇（第16位）、安徽（第30位）、河南（第31位）六個�。ㄖ陛犑校┎⒈容^其財政支出各項目數額及占支出總額的比重。我們選取了1995、1997、1998、1999、2000、2001年的數據作為樣本。所選�。ㄖ陛犑校┑呢斦�支出總額及結構存在較大差別，特征如下：　　在基本建設支出方面，自1998年起，上海、北京的絕對額一直高于其余四省，且該項支出對于安徽、河南的倍數呈擴大趨勢。從計算的六年基本建設支出占財政支出總額的平均比重看，從高到低依次為上海（20.3%）、北京（12.20%）、福建（9.91%）、安徽（9.80%）、江蘇（7.60%）、河南（5.87%），上海市的比重是河南省的3.46倍�！　≡谕跐摳母镔Y金方面，從計算的六年企業挖潛改造資金占財政支出總額的平均比重看，從高到低依次為上海（11.04%）、安徽（5.27%）、河南（4.314%）、福建（3.39%），上海市的比重是福建省的3.36倍�！　≡谌�項費用方面，從計算的六年科技三項費用占財政支出總額的平均比重看，從高到低依次為福建（1.27%）、江蘇（1.18%）、北京（0.89%）、河南（0.86%）、安徽（0.56%）、上海（0.16%）。財政支出用于企業挖潛改造和科技三項費用絕對額的不同體現出各地區產業結構的不同，如安徽省是農業大省。也表明各地區企業自主創新能力的不同以及積極財政政策支出重點的不同�！　≡谥г�生產支出和各項農業事業費方面，上海、北京支援農村生產支出和各項農業事業費絕對額及其占財政支出總額的比重均較小，這表明各地區產業結構對財政支出的。但自1998年起，上海、北京支援農村生產支出的絕對額高于安徽、河南，農林水利氣象等部門事業費卻大大低于其余四省，在許多年份，安徽、河南的農林水利氣象等部門事業費為上海、北京的2-3倍以上，這在一定程度上表明安徽、河南的該項支出較多地用于財政供養人口。　　在文教、、衛生事業費方面，在文教、科學、衛生事業費的各組成部分中，差異最大的是科學事業費，從科學事業費的絕對額看，上海、北京數年的科學事業費總額均高于其余四省，通常為福建、江蘇的近1倍，為安徽、河南的3—5倍。從計算的六年中文教、科學、衛生事業費占財政支出總額的平均比重看，從高到低依次為江蘇（31.095%）、福建（27.66%）、河南（25.90%）、北京（24.79%）、安徽（24.70%）、上海（22.82%）�！　≡谛姓�管理費方面，上海、北京行政管理費絕對額及其占財政支出總額的比重均較小，江蘇、安徽、河南的行政管理費的絕對額在許多年份是上海、北京的近2倍。從計算的六年中行政管理費占財政支出總額的平均比重看，從高到低依次為河南（19.08%）、安徽（16.48%）、江蘇（16.20%）、福建（15.38%）、北京（12.02%）、上海（9.46%）�！　≡诔鞘芯S護費方面，從絕對額看，上海、北京絕大多數年份的城市維護費均高于福建、安徽、河南，福建歷年均較低；2000年、2001年，上海、北京的城市維護費大幅增加，而安徽、河南則停滯不前，2000年、2001年，上海、北京的城市維護費已達到福建、安徽的2倍以上�！　≡谥г�轄區內不發達地區的資金方面，各地區存在較大差異。在計算的六年中，上海均為零；北京最大額為300萬元，占當年財政支出總額的比重為0.011（1998年）；安徽、河南絕對額一般是福建、江蘇的2倍以上。從該項支出占財政支出的比重看，福建（2000年除外）、江蘇的比重均在1%以下，而安徽、河南通常在1%以上，且1997年以來比重一直較高，這表明經濟不發達省區的轄區內部也存在較大的地區差距，實施積極財政政策以來，財政資金較多的用于支援轄區內經濟不發達地區的發展�！　∩鲜鎏卣骺筛爬�為以下幾點：第一，產業結構及企業自主創新能力對財政支出結構有重要影響；第二，人均財政支出較高的�。ㄖ陛犑校┗�本建設支出比重較高；第三，人均財政支出較高或較低的省（直轄市）文教、科學、衛生事業費的比重均較低，人均財政支出較高的�。ㄖ陛犑校┛茖W事業費的增長速度較快；第四，人均財政支出較高的�。ㄖ陛犑校┬姓�管理費的比重較低；第五，人均財政支出較高的�。ㄖ陛犑校┏鞘芯S護費絕對額較高；第六，人均財政支出較高的�。ㄖ陛犑校┲г�經濟不發達地區的發展資金的絕對額及比重較低。　　二、影響省際財政能力的差距和支出結構不同的因素　　（一）經濟發展水平因素。就經濟發展水平對財政支出總量的影響而言，經濟發展水平影響財政收入總量，從而影響財政支出的總量，而公共投資和服務的不足又可能成為影響經濟發展的瓶頸。如上海、北京的人均GDP較高，在1998年實施積極財政政策之前，其人均財政支出占人均CDP的比重在10%以上，其余四省則在10%以下�！　〗洕�發展水平的高低決定了人均財政支出的高低。實踐證明，人均財政支出較高地區的財政支出用于基本建設支出和城市維護費的總額和比重均較高；人均財政支出較高地區科學事業費的增長速度較快。人均財政支出較低地區行政管理費的比重較高，而人均財政支出較高地區的公、檢、法、司支出和外事支出較高，這表明人均財政支出較低的地區財政支出中相當大的部分用于財政供養人口，而用于經濟可持續發展的資金則較少。人均財政支出較低的省用于支援本地區中經濟不發達地區的發展資金和社會保障補助支出較高，這表明人均財政支出較低的地區財政支出面對更大的本地區內轉移支付的壓力，用于經濟社會可持續發展的資金較少，可能使經濟欠發達地區陷入經濟——財政惡性循環的陷阱�！　。ǘ�）積極財政政策因素。1998年以來，中央在實施積極財政政策時，強調促進中西部地區經濟發展，縮小地區財政能力的差距。因此，中央財政在國債資金的投向方面對中西部地區有所傾斜。同時，中西部地區的國債注重投資于西部地區道路建設、基礎設施、教育補助項目、生態建設以及中西部地區設施建設，這有利于增強中西部地區的自我發展能力，跳出經濟財政惡性循環的陷阱。因此，省際財政支出的變異系數和最大最小倍數自1998年來有所縮小，積極財政政策發揮著重要作用，這在一定程度上表明，到為止，省際財政能力差距的縮小具有很強的政策性和不確定性，省際財政支出的差距仍相當大，經濟不發達地區經濟的自我發展能力及提供均等化的公共服務的能力是否增強仍需長期考察�！　。ㄈ�）財政體制因素。1994年稅制改革的主要目標在于提高“兩個比重”，對政府職能及政府間財政支出的界定和劃分基本未變。此外，為降低改革成本，轉移支付制度（主要是稅收返還）保護了地方的既得利益，因此，1994年分稅制改革具有過渡性特征。分稅制在運行過程中形成兩個方向上的矛盾：一是縱向的財權、事權關系不對稱，市場中基層政府的事權呈擴大趨勢，從而在某種程度上形成事權分布的正金字塔趨勢，與財權關系上的倒金字塔趨勢形成矛盾；二是橫向的財力不均衡，轉移支付固化成為矛盾的焦點（呂煒，2003）。以2000年為例，該年中央補助地方支出總額為4665.31億元，其中中央對地方稅收返還補助為2267.54億元，中央對地方定額補助為125.06億元，二者合計占中央補助地方支出總額的比重為51.28%，這是對分稅制前地方既得利益的保護；中央對地方轉移支付110.98億元，占中央補助地方支出總額的比重為2.38%，這是中央財政均衡各地區財政能力的努力；調整收入分配政策轉移支付721.47億元，中央對地方專項補助等1440.26億元，二者合計占中央補助地方支出總額的比重為46.34%，這是中央財政在財政收入約束下的應急和專項支出，存在不規范性。對地方既得利益的保護和中央財政應急專項支出的高比重表明，我國轉移支付制度具有過渡性特征，中央撥出專項資金以解決縣、鄉財政機關事業單位職工工資的發放和拖欠說明了這一問題。此外，稅收返還的方式具有強化地方保護主義傾向的效應。中央對地方的稅收返還以1993年為基數，基數內全額返還，增量部分與各地增值稅和消費稅的增長率掛鉤，以1：0.3為系數對各地進行返還。因此，為提高本地增值稅和消費稅的增長率，各地區傾向于保護本地，限制外地區商品進入本地，這阻礙了市場公平競爭�！　。ㄋ模╊A算管理與監督因素。經濟水平是財政支出的基礎性因素，如果經濟欠發達，則可能陷入經濟——財政惡性循環的陷阱。在這一前提下，預算管理與監督也是影響財政能力差距和財政支出結構的重要因素�！　∥覈�的預算管理強化了財政支出總量剛性和財政支出結構的固化。，我國許多地區仍采用基數法編制預算，本年支出在上年支出的基礎上調整確定。政府部門本身總是有追求預算支出最大化的傾向，由于缺乏競爭和信息不對稱，公眾對政府的監督能力較弱，下級政府一般可以說服上級政府接受不斷擴張的支出規模，因此，財政支出總量往往有增無減，支出項目也往往只增不減。因此，基數法強化了財政支出總量與結構之間優化互動的關系：在基數法下，本年財政支出受到上年財政支出的制約，在財政支出存量既定的前提下，只有財政支出的增量才可能用于促進經濟可持續發展的項目，從而促進財政支出結構的優化。我國的財政資金分散為預算內資金、預算外資金、制度外資金，因此，財政資金的管理分散，上級政府和公眾對財政資金監督不力。為保證一些經濟、社會發展所必需的支出，如農業方面的支出、文教科衛方面的支出，上級政府通過立法確定其為“法定支出”，即這些支出項目必須隨著財政支出的增長而增長，其實質在于對地方財政支出結構的強制性規定，這是中央政府在財政資金管理分散、監督不力情況下的必然做法。因此，目前我國財政支出呈現出支出強制性規定和支出資金管理分散的組合。“法定支出”雖然有利于保證支出結構具有一定的合理性，但也使經濟不發達地區的財政支出以“養人”和完成“法定支出”為目標，從而削弱了地方調整財政支出結構的自主能力，使經濟不發達地區的財政支出結構更趨于固化，這又可能使經濟不發達地區陷入支出管制——支出結構固化的陷阱。　　三、縮小省際財政能力差距、優化財政支出結構的對策　　積極財政政策畢竟帶有一定的相機抉擇性，對縮小地區財政能力差距和優化財政支出結構而言，發展區域經濟是基礎，經濟的發展從需求面影響財政支出；同時，經濟發展帶來財政收入增加，從而使財政支出總量增加，財政支出的增量用于促進經濟社會可持續發展的項目，從而促進財政支出結構的優化，這又有利于經濟、社會的進一步發展。當然，發展經濟離不開政府提供必要的公共產品。完善財政體制則是縮小地區財政能力差距和優化財政支出結構的制度性措施�！　。ㄒ唬┙缍ǜ骷壵�府職能和支出范圍。就財政體制本身而言，分稅制有待于在政府職能和支出方面進一步完善。我國地方政府在基本建設、文教科衛、支援生產和農業、城市建設、企業挖潛改造、撫恤和社會救濟方面發揮主要作用。根據政府間職能劃分的技術、利益、行動原則，我國省級以下政府是、公共事業、轄區內設施、醫療保健，公共福利、環境保護、治安司法行政等公共產品或準公共產品的提供者。隨著我國市場化進程的推進，政府在經濟建設方面的支出將相應減少，這將促進地方政府支出結構的優化�！　。ǘ�）增加地方政府的收入和支出權限。地方政府收入的增加首先在于經濟的發展，在此前提下，財政體制也需要調整和規范：首先，財政向省級政府轉移，健全省級以下的分稅制，改變目前財權的倒金字塔結構。地方政府之間存在稅收競爭和支出競爭的傾向。前幾年，地方政府在缺少稅收立法權的情況下，利用行政手段制定了名目繁多的減免稅規定，目前地方政府對某些稅收的先征后返以及對土地批租的優惠可看作是稅收競爭的另一種表現形式。此外，地方政府對國債資金的獲取展開競爭，改善本地基礎設施建設以吸引投資，這可看作是地方政府支出競爭的表現形式。1994年的分稅制改革只對中央和省級之間的財權進行了縱向劃分，而未賦予地方政府合理的稅收立法權，而“法定支出”則強化了對地方政府的支出管制。因此，應通過立法賦予省級政府一定的稅收立法權，并逐步縮小“法定支出”的范圍。這相當于針對地方政府的無序競爭制定規則，使其走向有序競爭，并通過地方政府之間的競爭形成財權和支出的橫向均衡。這種橫向均衡也將規范和約束中央政府和地方政府之間權力的縱向均衡�！　。ㄈ�）規范轉移支付制度。首先，應擴大過渡期轉移支付的規模，可考慮與中央財政收入的增長率掛鉤，按一定比例增長。其次，應加強對專項撥款的評估。對除用于突發事件之外的專項撥款進行審查、評估，標準可涉及公共工程的技術原則、公共品的受益原則、政府間的分工原則。對確實具有專項性質的，予以保留；對旨在增加地方政府財力的，應將其規范為轉移支付資金。再次，政府及社會公眾應通過各種方式加強對專項撥款運用的監督�！　。ㄋ模┘訌婎A算管理和監督。首先，實行標準周期預算制度，即預算編制、執行與調整、決算三個階段同時并存于同一預算年度中，這項制度可延長預算編制時間，避免預算先期執行。其次，從技術角度講，建立的預算收支科目體系，便于立法機關和社會公眾審議、監督，同時應建立預算收支科目評估體系，科學設計收支科目的評估主體、指標和程序；　　采用科學的預算編制方法，零基預算、績效預算是值得借鑒的方法，并成立專職預算編制機構。但法定支出與零基預算也存在矛盾。因此，應逐步減少法定支出。再次，財政資金應逐步實現集中、法制化管理，并加強社會公眾的監督，逐步將預算外資金、制度外資金統一納入預算管理。其中尤其重要的是實行國庫單一賬戶制度，將政府所有的財政性資金集中在國庫指定的代理銀行開設賬戶，同時，所有的財政支出均通過這一賬戶進行撥付。

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