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基層司法官斷檔與司法考試制度改革（上）
關鍵詞： 司法考試制度/基層司法官/斷檔/出路 內容提要： 2002年司法考試制度確立和實施以來，逐漸出現基層司法官斷檔等題目。要解決這些題目，國家司法考試應當區分兩個層次，一方面滿足現實需要，另一方面選拔“法制精英”。在考試模式上，區分為甲、乙類考試，甲類考試由中心組織，乙類考試為各省自主組織。在報名條件上和考試范圍上，兩類考試應各有側重�！ ∷痉ǹ荚囍贫仁菄宜痉ㄖ贫鹊闹匾M成部分，是世界上大多數具有良好法治秩序國家培養和選拔職業法律職員通行的一項重要制度。2002年我國舉行的首次司法考試標志著國家同一司法考試制度在我國的確立。毫無疑問，國家司法考試制度對規范我國法律職業職員的任職資格、進步我國以法官和檢察官為代表的司法官以及律師的綜合素質、業務能力和整體水平、推動我國的法律職業化進程等方面具有重大意義。但是，從目前司法考試的實際效果看，也有諸多亟待完善之處�！ ∫�、題目的提出 根據***有關部分的資料顯示，2002年至2004年三次司法考試中，全國累計近66萬人次參加司法考試，66400多人考試合格取得法律職業資格，均勻通過率（通過人數與實際參加考試人數之比，以下同）在10％左右。[1] 從通過職員的情況看，呈現以下幾個特點： �。ㄒ唬┰诼殬I分布上，司法考試通過職員中司法機關所占的比例較低 根據我國有關法律規定，需要取得法律職業資格方能執業或任命的主要包括法官、檢察官和律師。據此，在理想狀態下，通過的66400人中，假如有三分之一進進法官隊伍，三分之一進進檢察官隊伍，其他三分之一從事律師職業，這樣基本上能滿足三個職業的人才需求。這也是有關專家學者一直以為現有法律專業人才夠用的基本條件。然而，空洞的假設并不能掩蓋現實題目的存在�！耙苑ㄔ�、***通過率最高的2004年計算，法院通過3200人，***通過2400人，總計5600人”。[2] 依此推算，三年來，法、檢系統通過司法考試的總人數約有16000人。也就是說，全國通過司法考試的職員中，司法機關職員只占24％左右�！ 。ǘ┰诘赜蚍植忌�，東、西部地區差異較大，西部地區通過司法考試的人數比較少 2002年首屆司法考試中，全國均勻通過率7％。云南全省共通過440人，通過率為4％；貴州共通過128人；青海共通過23人，通過率僅為0.15％；西躲共通過7人。而北京通過2137人，通過率達到12.2％；上海通過1127人，通過率為11％。[3] 這一點在司法機關內部也表現得也非常明顯。如檢察系統2002至2004的三次司法考試通過的近5600人中，北京、上海、山東等東部11�。ㄊ校┕餐ㄟ^3300多人，約占檢察系統通過總人數的近60％。云南、貴州、陜西、青海等西部12�。▍^、市）共通過約900人，也就是說，三年來西部地區12個省（區、市）的通過人數僅占通過總人數的16％左右。 �。ㄈ┰诎葱姓䥇^劃設置的層級分布上，基層通過司法考試的人數比較少 據統計，全國檢察系統3000多個基層院三年參加考試通過3700人，均勻每個基層院每年通過僅為約0.4人。事實上，有1600多個基層院三年來無一人通過司法考試，超過基層院總數的一半以上。在經濟欠發達的西部地區這個題目更為突出，西部十二省區有基層院1100多個，770多個院三年來無一人通過司法考試，將近占到西部基層院總數的70％。 以上題目的存在，已經使得基層司法機關特別是西部地區基層司法機關司法官缺額嚴重，并逐漸顯露出司法官斷檔題目�！ 《⑽覈痉ǹ荚囍贫却嬖诘念}目及成因 司法考試制度最重要的目的是將社會上（主要是法學教育培養出來的“社會產品”）的法制精英選拔到法律職業家隊伍中來。[4] 司法考試制度的確立，符合現代司法官治理的規律要求，順應了我國當前司法改革的需要，標志著中國法治建設和司法官治理制度進進了一個新的歷史發展階段，具有里程碑意義。因此，司法同一考試被學界以為“是中國近年來司法改革方面真的是有非常重要價值的改革”，[5]“是我國自80年代以來所進行的司法改革的最重要成果之一”，[6] 也被學界和社會公眾賦予了太多的期看。從總體和長遠來看，司法考試的設計目標是實現司法“精英化”，保證國家司法的權威、公正和高效，同時，在法律從業職員中形成共同的法律信仰、理念、思維、知識和技能，加快我國法律職業共同體的形成。從積極角度看，司法考試對司法隊伍的影響主要體現在以下幾個方面。首先，司法考試促進了司法官隊伍素質的提升和司法官隊伍的職業化。其次，司法考試促進了司法職員整體素質的進步。司法考試為面向社會選拔司法官和面向社會錄用司法職員奠定了制度基礎，有利于規范司法職員的錄用制度，堵住了司法職員選任上的漏洞，從而進步司法職員隊伍的整體素質。第三，司法考試有利于促進法官、檢察官和律師對法律職業的認同感及對相互工作的更多理解，減少職業偏見和隔閡。同時，由于是同一的選拔平臺，也使得法律職業間的相互調任或活動成為可能。[7] 但是，在現階段，司法考試也給司法官隊伍建設帶來了不可忽視的消極影響。一方面，由于司法考試通過率低，造成了基層特別是西部地區司法官緊缺、面臨斷檔等現實題目。另一方面，由于司法考試同一了法律職業資格，促使了司法官與律師間的逆向活動。特別是在很多欠發達地區，盡管通過司法考試的人數本來就少得可憐，但通常的情況都是，考生一通過考試就義無反顧地奔向大城市或立即辭職做律師�！ 哪壳扒闆r看，造成基層司法官斷檔題目的一個主要原因，就是司法機關特別是基層司法機關現有職員通過司法考試的人數比較少，其數字遠遠少于每年司法機關因退休、調出、辭職等原因退出司法官隊伍的人數。據湖北省某中級法院對全市11個基層法院法官隊伍狀況進行調查的結果表明，2002年以來，全市法院法官退休63人，離崗退養69人，調離或辭職23人，這些法官90％以上是直接從事審判工作的，而這三年來全市法院通過司法考試的人數僅有24人。司法機關特別是基層現有司法職員為什么很難通過司法考試呢？對此，可以從實施國家同一司法考試制度的社會現實背景進行考察： �。ㄒ唬┧痉犖檎w的專業素質比較低 我國的司法官隊伍可以說是世界上最龐大的，但就總體而言，我國司法官隊伍的整體學歷層次、文化水平、專業化程度都比較低，而且相當一部分司法職員的學歷是通過自學高考、函授、法律夜大、電教、黨校學習等成人教育途徑取得，其知識的局限性和素質的結構性缺陷就是一個不容回避的客觀事實。2002年10月，國家法官學院書記楊永波和四川法官學院專職副院長周憶在北京大學、全國法院系統法學遠程（網絡）專升本學歷教育工作研討會的發言中就曾提到過這個題目。[8] 據了解，檢察機關的情況也與之相仿。此外，我國對司法官的法律專業素質要求也只是近十多年的事。在建國后的40多年時間里，我國對待法官、檢察官與國家行政職員沒有本質區別，同屬國家干部，都按照黨政干部的模式進行治理和選任，考察任用時既沒有學歷、專業、法律工作經歷等方面的特殊要求，也不用經過同一的專業考試，而往往更看重的是政治素質和資歷級別。如《人民法院組織法》直到1983年9月修改時才增加了“人民法院的審判職員必須具有法律專業知識”這一款，但仍然沒有要求通過同一的專業考試。檢察職員更是到1995年《檢察官法》頒布實施后才明確規定檢察官任職的法律專業知識、法律工作經歷等要求。近些年固然司法機關招錄職員都要求具備法律專業知識，并要“凡進必考”。但所謂積重難返，這種長期以來歷史沉淀形成的司法職員特別是基層司法職員法律專業素質較低的現實，很難一下適應司法同一考試這個現代意義的法律職業選拔考試制度。所以，司法機關現有職員司法考試通過人數少的狀況也就輕易理解了。
（二）不同層級司法職員的文化素質存在差異 我國的現有司法機關主要分為四級：中心、�。ㄗ灾螀^、直轄市）、地級市（自治州）、縣。一般來講，假如拋開地區差異等其他非正常因素，一個法學院畢業生在分配工作上，無論是從收進、日后發展機遇還是充分發揮個人人生價值的角度，其選擇往司法機關工作的意愿都是隨司法機關的層級而逐漸降低的，即他會首選往中心層次的司法機關（如最高法院），其次才是省、地級市、縣。從另一方面來說，司法機關選擇法學畢業生的范圍是隨層級而減少的。比如說，對最高法院，假設有10個職位可以招人，可能會有上千人報名競爭，而對于省高級法院來講，可能就只有幾百個人來報名了，中級法院和縣級法院就更少人報名了，所以他們選擇畢業生的余地也就越來越小。另外，根據現行檢、法系統“凡進必考”制度，而“考試的功能從來都是將一些一般說來更聰明的因此更能通過考試的人從社會中篩選出來，由于一般說來，聰明人總是要比一般人更會應對考試。”[9] 那么相應地，上一級司法機關招到的法學畢業生素質總體上要比下級法院要好。按照這樣一個思路，上一級司法機關的職員素質整體上都應比下一級要強一些。事實也確是如此。但現行司法考試并沒有照顧到這一點，而用一個標準同一要求從中心到基層四級司法機關的職員，很明顯，結果肯定是越到基層考試合格率就越低。 �。ㄈ┧痉ǹ荚囯y度較大 相比以前檢、法兩家單獨組織的初任法官、初任檢察官考試，現行司法考試的難度提升很多。比如，在考試內容上，現行司法考試所涉及的范圍很廣，基本上涵蓋了法學教育的主干學科，而以前的法官考試比司法考試的科目要少，主要結合審判業務，不包括國際法、國際私法；以前的檢察官考試的涉及面更窄，主要結合檢察業務，以刑事法律為主，對民事法律等考核相對較少。在考試形式上，司法考試是四張試卷，試題主要是選擇題和案例分析；以前的法官考試和檢察官考試是三張卷，試題形式既包括選擇、判定、改錯形式的客觀題，也包括簡答、材料分析、案例分析、文書寫作等主觀題。比較而言，后兩者主觀題比前者占的比重大，形式多，更注重對應試者實踐運用法律能力的考察。而且，司法考試是通過考試合格率來控制考試難度的，這三年的考試合格率基本控制在10％以內。[10] 這也就意味著，不管參加司法考試的職員素質整體上多么優秀，每年最多也只能通過10％。在這種情況下，檢、法機關現有職員一邊忙于工作，一邊溫習考試，他們在年齡、時間、精力等方面都處于劣勢，根本無法與全身心投進考試的在校大學生、待業職員等競爭，造成了檢法現有職員通過率低�！ 。ㄋ模┑貐^差異的客觀存在 中國事一個地域極為廣闊的大國，同時，中國也是一個多民族的國家�！爸袊斍暗幕緡槭牵焊鞯貐^政治經濟文化發展不平衡。盡管這一判定已成為須生常談，在很多言說者那兒已失往了思考的意蘊，但……仍然是今天我們在思考中國法治等題目時繞不過往的因此必須銘記的關于中國國情的兩個最基本的判定”[11] 之一。因此，分析司法考試制度也必須考慮這種地區差異。北京大學吳志攀教授也留意到這種地區差異對司法考試產生的影響，他以北京和青海兩個區域為例，就兩地的高校法學院畢業生人數、人口比例、案件數目、法官數目等進行了具體分析比較。最后的結論是：在未來北京地區的通過司法考試職員將大量過剩，而青海省參加和通過司法考試的職員將嚴重不足。[12] 事實上，這種狀況在東西部地區廣泛存在。假如在司法考試政策上不進行適當調整，東西部地區的差異會越來越大，一些發達地區司法專門人才過剩，造成人才積存和人才浪費；而另一些經濟不發達西部地區司法專門人才短缺，人才不足，人才斷檔。這種后果將不利于我國司法制度在全國均衡的發展�！ 】梢钥闯�，現行司法考試制度設計至少忽視兩個題目，一是在夸***律職業者（法官檢察官律師）之間同一考試的同時，忽略了法律職業內部的層級題目，在中國這樣一個泱泱大國，對所有法律職業者通用一個標準，就比如要求某一基層縣醫院與北京協和醫院的醫生專業技術水平一致，固然主觀愿看是好的，但在現實肯定是行不通的。二是制度設計過于理想化，忽略了（至少沒有充分估計到）中國司法隊伍的現狀及各個地區間的差異。固然現行司法考試對西部地區也有降分等政策傾斜，但效果并不理想，所以就出現了法律職業專門人才分布不平衡，基層特別是西部地區基層司法官嚴重不足并斷檔等題目�！ 纳厦娣治隹梢钥闯�，影響基層司法官斷檔的眾多因素中，很重要的一個因素就是現有司法職員通過率低，在現行司法考試模式不變的情況下，由于受地區間差異、現有司法職員特別是基層司法職員素質較低等影響，這種狀況將會長期存在。影響基層司法官斷檔的另外一個重要因素，就是已經通過考試的職員不愿進進基層特別是西部地區基層司法機關，司法考試這個“法律人才的蓄水池”并未起到蓄水解旱的作用。對于司法考試合格職員來說，通過了國家司法考試就意味著有更多的選擇，這些選擇在各個方面都要比往基層司法機關收益更多，而且收益的差距相當巨大。在現有司法官的收進、預期收益、職業地位沒有得到有效改善之前，這種巨大的收益差別將促使這些職員向收進相對較高、職業前途相對說來更為廣闊的大中城市、地區和行業活動。同時，基層司法機關現有的司法考試合格職員也很難留住。在市場化的今天，這種趨勢單靠意識形態和道德說教是無法改變的。但是，進步基層司法官的收進、職業榮譽感等涉及諸多體制題目，又是不可能在短期內實現的，這也就意味著，影響司法考試的這些因素都很難在短期內有所改變。因此說，假如不對調整現行的司法考試政策，基層司法官斷檔題目不僅不是短期的陣痛，而且將會越來越嚴重。所以，調整司法考試政策的一個重要條件，就是要使司法考試制度對應于中國的經濟發展、司法官隊伍整體素質以及司法體制等社會大背景�！ ∽⑨專骸 1]http： //www. legalinfo. gov. cn/sfks/2005-05/30/content_145407. htm. [2]http： //www. legaldaily. com. cn/bm/2005-06/01/content_147233. htm. [3]何凱：《實施國家司法考試制度對邊疆民族地區的影響》[J]，《中共云南省委黨校學報》2003年第3期�！ 4]丁相順博士在“司法考試、司法官遴選、司法官培訓制度”專家研討會上的發言，參見《司法改革報告——司法考試、司法官遴選、司法官培訓制度》[C]，法律出版社2002年版，第33頁�！ 5]賀衛方、魏甫華：《改造權力——法律職業階層在中國的興起》[A]，《司法改革報告——法律職業共同體研究》[C]，法律出版社2003年版，第422頁�！ 6]信春鷹：《國家司法考試需要相應的制度支持》[J]，《中國律師》2002年第4期�！ 7]孫謙：《中國檢察制度論綱》[M]，人民出版社2004年版，第323頁。 [8]http： //edu. chinalawinfo. com/news/tongxun_tf. asp#3. [9]蘇力：《法官遴選制度考察》[J]，《法學》2004年第3期�！ 10]http： //www. legalinfo. gov. cn/sfks/2005-05/30/content_145407. htm. [11]蘇力：《道路通向城市——轉型中國的法治》[M]，法律出版社2004年版，第36頁�！ 12]吳志攀：《司法考試與地區差異》[J]，《政治與法律》2004年第1期。
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