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專項驗收取消后如何推進碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)
摘 要：在專項驗收制度取消的背景下，如何推進港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)是海事管理機構(gòu)亟待解決的重要課題。本文從港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)的建設(shè)意義、法律來源、建設(shè)內(nèi)容入手，結(jié)合相關(guān)法規(guī)以及交通運輸部2013年第19號令，探討港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)工作從多種途徑開展的可能性。
關(guān)鍵詞：碼頭防污 應(yīng)急能力 專項驗收
一、港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)的意義
1、建設(shè)意義
隨著海洋經(jīng)濟、港口產(chǎn)業(yè)尤其是石化工業(yè)的迅速發(fā)展，沿海港口綜合運輸能力持續(xù)提高，船舶進出港艘次和危險品船舶貨運量增長迅速，船舶大型化趨勢日益明顯，發(fā)生船舶污染事故的風(fēng)險不斷增加。近年來國內(nèi)外頻繁發(fā)生的重大海洋污染事故和敏感脆弱的海洋生態(tài)環(huán)境使得港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)更為迫切。
2、法律依據(jù)
2010年3月正式實施的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》(以下簡稱《防污條例》)規(guī)定港口、碼頭、裝卸站以及從事船舶修造、打撈、拆解等作業(yè)活動的單位(以下統(tǒng)稱“港口碼頭”)應(yīng)當制定有關(guān)安全營運和防治污染的管理制度，按照國家有關(guān)防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動污染海洋環(huán)境的規(guī)范和標準，配備相應(yīng)的防治污染設(shè)備和器材。并定期檢查、維護配備的防治污染設(shè)備和器材，確保防治污染設(shè)備和器材符合防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動污染海洋環(huán)境的要求。
《船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》(以下簡稱“4號令”)在《防污條例》基礎(chǔ)上進一步提出了“防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動污染海洋環(huán)境的要求”的具體涵義，即港口、碼頭、裝卸站以及從事船舶修造、打撈、拆解等作業(yè)活動的單位應(yīng)當編寫報告，評價其具備的船舶污染防治能力是否與其裝卸貨物種類、吞吐能力或者船舶修造、打撈、拆解活動所必需的污染監(jiān)視監(jiān)測能力、船舶污染物接收處理能力以及船舶污染事故應(yīng)急處置能力相適應(yīng)。
3、建設(shè)內(nèi)容
從上述法律來源分析，港口碼頭的防污應(yīng)急能力包括應(yīng)急預(yù)案體系、應(yīng)急體制機制、應(yīng)急信息系統(tǒng)、應(yīng)急設(shè)備設(shè)施、應(yīng)急隊伍建設(shè)五方面。其中應(yīng)急設(shè)備設(shè)施主要應(yīng)從污染監(jiān)視監(jiān)測能力、船舶污染物接收處理能力以及船舶污染事故應(yīng)急處置能力進行建設(shè)。監(jiān)視監(jiān)測能力體現(xiàn)了港口碼頭的防污染預(yù)防預(yù)控能力，污染物接收能力體現(xiàn)了港口碼頭的污染物的消化處理能力，應(yīng)急處置能力則體現(xiàn)了港口碼頭對污染物的卸載、圍控、回收、清除等能力。三種能力相輔相成，缺一不可。
港口碼頭的防污應(yīng)急能力的建設(shè)目標確定主要依據(jù)現(xiàn)有的相關(guān)國家標準、交通行業(yè)標準《港口碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備配備要求》(JT/T451-2009)、《船舶修造和拆解單位防污染設(shè)施設(shè)備配備及操作要求》(JTT 787―2010)、交通運輸部海事局公布的《港口建設(shè)項目船舶污染環(huán)境風(fēng)險評價專項技術(shù)導(dǎo)則》以及經(jīng)海事管理機構(gòu)審查批復(fù)同意的《船舶污染風(fēng)險和防治能力評價報告》。
二、專項驗收制度取消后防污應(yīng)急能力建設(shè)面臨的困境
專項驗收制度是在《防污條例》第二章第十三條中明確提出的，旨在通過驗收這一重要抓手來推動港口碼頭企業(yè)加強防污應(yīng)急能力建設(shè)。交通運輸部2011年第4號令第三章具體對專項驗收程序、內(nèi)容、審批等進行具體規(guī)定。十八大以來，在中央簡政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變的改革背景下，“專項驗收”制度被列為交通運輸部取消的行政許可審批項目之一。2013年11月8日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于取消和下放一批行政審批項目的決定》(國發(fā)〔2013〕44號)，標志著專項驗收制度正式取消。
2013年12月7日，《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)規(guī)定》(國務(wù)院令第645號)刪去了《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第十三條第一款中“并通過海事管理機構(gòu)的專項驗收”。
2013年12月24日，交通運輸部2013年第19號令對原“4號令”進行修訂，刪除了原來第三章“專項驗收”的全部內(nèi)容，取而代之的是在第七條后新增“第八條、第九條”。第八條內(nèi)容為：“港口、碼頭、裝卸站以及從事船舶修造、打撈、拆解等作業(yè)活動的單位應(yīng)當按照交通運輸部的要求制定有關(guān)安全營運和防治污染的管理制度，按照國家有關(guān)防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動污染海洋環(huán)境的規(guī)范和標準，配備必須的防治污染設(shè)備和器材，確保防治污染設(shè)備和器材符合防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動污染海洋環(huán)境的要求”。
第九條內(nèi)容為：“港口、碼頭、裝卸站以及從事船舶修造、打撈、拆解等作業(yè)活動的單位應(yīng)當編寫報告，評價其具備的船舶污染防治能力是否與其裝卸貨物種類、吞吐能力或者船舶修造、打撈、拆解活動所必需的污染監(jiān)視監(jiān)測能力、船舶污染物接收處理能力以及船舶污染事故應(yīng)急處置能力相適應(yīng)。
交通運輸主管部門依法開展港口、碼頭、裝卸站的驗收工作時應(yīng)當對評價報告進行審查，確認其具備與其所從事的作業(yè)相應(yīng)的船舶污染防治能力。”
與“4號令”原文相比，新修訂的“4號令”的第八、第九條雖然刪除了“通過海事管理機構(gòu)專項驗收”的表述，但仍延續(xù)了修訂前關(guān)于港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)概括性要求的具體規(guī)定。由此可見，專項驗收制度的取消，并不意味著港口碼頭業(yè)主單位可以終止或免除港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)，港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)依然是港口碼頭業(yè)主必須履行的法定義務(wù)。
專項驗收制度取消后，港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)面臨的幾個問題：
專項驗收制度取消后，部分碼頭業(yè)主對碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)在一定程度上存在認識上的誤區(qū)，片面地理解為專項驗收制度的取消同時也免除了其應(yīng)急能力建設(shè)的義務(wù)，對碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)的緊迫性和重要性的認識有所松懈，主觀上存在“等、拖、推”的消極思想，港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)推進工作基本處于停滯狀態(tài)。
專項驗收制度取消后，如何落實碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)的問題尚未明確，具體的配套操作性文件尚未出臺，處于政策過渡期中的海事管理機構(gòu)對應(yīng)急能力建設(shè)推進力度底氣略顯不足，推進要求無依據(jù)，檢驗方式不明確，保障機制未形成。
雖然新修訂的“4號令”中提出：交通運輸主管部門依法開展港口、碼頭、裝卸站的驗收工作時應(yīng)當對評價報告進行審查，確認其具備與其所從事的作業(yè)相應(yīng)的船舶污染防治能力。籠統(tǒng)地規(guī)定了港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)情況的檢驗方式和時間，但上述規(guī)定僅要求在碼頭驗收時開展應(yīng)急能力的核查確認工作，對當中所指的“驗收”具體為哪種驗收，實施單位“交通運輸主管部門”具體為誰都未予以明確，而且對于大量的現(xiàn)有碼頭的核查工作如何落實也尚未明確規(guī)定。
三、新形勢下港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)的思路
根據(jù)目前港口碼頭企業(yè)在建設(shè)、運營階段所需要做的驗收、核查等行政審批的情況，按照“驗收”的種類和實施單位不同，港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)可能產(chǎn)生以下幾種模式：
1、海事部門采取多種方式推進
海事管理機構(gòu)在進行船舶進出港靠泊審批時，碼頭適靠是審批的重點之一。若海事部門作為應(yīng)急能力建設(shè)的主管部門，可依托船舶進出港審批權(quán)繼續(xù)推進港口碼頭防污應(yīng)急能力建設(shè)。對于潛在的污染風(fēng)險的船舶，如果港口碼頭明顯不具備與船舶污染風(fēng)險相適應(yīng)的防污應(yīng)急能力，海事管理機構(gòu)可以此為由拒絕船舶進港作業(yè)。對于不同建設(shè)階段或要求的港口碼頭可采用不同的方式：
新改擴建碼頭。根據(jù)《中華人民共和國水上水下活動通航安全管理規(guī)定》(部2011年5號令)，碼頭進行新改擴建工程均需開展“水上水下活動通航安全影響論證和通航安全評估”，該工作要求對船舶防污染內(nèi)容進行簡單評估。因此，可以在通航安全批復(fù)和碼頭運行前的通航安全核查中，將碼頭防污染能力建設(shè)相關(guān)要求一并納入核查。此外，對新建碼頭，各級海事管理機構(gòu)可將防污應(yīng)急能力建設(shè)完成情況作為出具碼頭驗收意見、口岸開放意見的重要依據(jù)。港口碼頭驗收的牽頭部門是地方港口主管部門，港口碼頭的開放驗收主管部門是地方口岸管理部門，海事管理部門作為兩個驗收都必須參加的成員單位，可利用出具會簽意見的契機，提出防污應(yīng)急能力建設(shè)的實施意見。但應(yīng)注意提前介入，盡早部署、統(tǒng)籌安排，避免出現(xiàn)嚴重影響港口碼頭生產(chǎn)建設(shè)的情況。
對于需要實施口岸對外開放的港口碼頭，可以將“按照國家有關(guān)防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動污染海洋環(huán)境的規(guī)范和標準”，“與其所必需的能力相適應(yīng)”作為對外開放的審批條件。在這里，“驗收”可以理解為對外開放審批前的驗收。
對于不需要對外開放的現(xiàn)有碼頭，雖然沒有了“專項驗收”這個抓手，依然可以采用多種手段督促其“按照國家有關(guān)防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動污染海洋環(huán)境的規(guī)范和標準”，“與其所必需的能力相適應(yīng)”。其實對于此類碼頭，即使在“專項驗收”取消前，也同樣面臨這個問題，因為對于未通過“專項驗收”的現(xiàn)有碼頭，沒有明確罰則。
2、納入環(huán)評和環(huán)保驗收工作，海事主管機關(guān)參與環(huán)評審查和環(huán)保驗收
目前“環(huán)評導(dǎo)則”正在進行修訂，“大連7・16”事故后，在環(huán)評審查中越來越重視污染風(fēng)險部分的內(nèi)容，納入環(huán)評和環(huán)保驗收工作，對于新建碼頭具有較強的約束力。但這種模式僅適用于新建碼頭工程，不適用于現(xiàn)有碼頭，會產(chǎn)生不同階段的碼頭多部門管理的情況;海事主管機關(guān)參與環(huán)保驗收，還需要與環(huán)保部門進行協(xié)調(diào);而且海事主管機關(guān)只是參與驗收，與“交通運輸主管部門依法開展港口、碼頭、裝卸站的驗收工作”不是完全相符，與海事部門主管船舶污染應(yīng)急也不相適應(yīng)。所以，不建議采取此種模式。
3、納入港口管理部門的行政審批工作中
此種模式能夠同時解決新建碼頭和現(xiàn)有碼頭的實施問題。港口管理部門對現(xiàn)有碼頭的行政審批主要是“港口經(jīng)營許可證”三年一次的換證，在換證條件中需要加入防污染能力建設(shè)的相關(guān)要求。但這種模式涉及到港口管理部門和海事管理部門的合作，由港口管理部門推進港口碼頭應(yīng)急能力建設(shè)，而后期的應(yīng)急指揮、應(yīng)急處置等工作由海事部門負責(zé)，這種情況下，需要從交通運輸部的高度協(xié)調(diào)部海事局和水運局的工作，各地海事局也要協(xié)調(diào)與當?shù)馗劭诠芾聿块T的工作。此外，防污能力的建設(shè)和使用兩個階段的監(jiān)管分離，勢必會給區(qū)域應(yīng)急能力統(tǒng)籌整合帶來問題。所以，如果采用此種模式，需要從更高的層次進行科學(xué)統(tǒng)籌。
參考文獻：
[1]《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》.國務(wù)院令第561號.2009年9月9日
[2]《關(guān)于取消和下放一批行政審批項目的決定.國發(fā)〔2013〕44號).2013年11月8日
[3]《中華人民共和國船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》.交通運輸部令2013年第19號.2013年12月24日
[4]《交通運輸部關(guān)于取消和下放一批行政審批項目的公告》.2013年第77號.2013年12月23日
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