淺析國有資產流失的主要途徑及防范對策

淺析國有資產流失的主要途徑及防范對策

　　[摘要]在當前國有資產監督管理實踐中，最令人困惑與難解的問題就是國有資產的流失問題。近年來更出現了國有資產流失問題大討論熱潮。本文通過工作實踐經驗，提出當前國有資產流失的主要途徑和防范國有資產流失的主要對策。

　　[關鍵詞]國有資產；流失；防范對策

　　一、國有資產流失的主要途徑

　　(一)企業財務管理、經營管理中的流失

　　1．處置固定的資產不入賬。固定資產賬實不符，擅自處理更新改造拆換下來的固定資產，但收入不入賬。

　　2．應收賬款不入賬。有的企業不積極追收應收賬款，達到三年即做壞賬處理，而實際上已經收回。有的企業收回三年以上、已做壞賬處理的應收賬款時不入賬，形成體外循環，化公為私。

　　3．通過投資轉移資金。有的國有企業將資金投入民營或非關聯企業，最后借口對方企業經營失敗，讓對方出具虛假證明文件，確認為投資損失，無法收回，造成“合法”流失。

　　4．擔保中的流失。有的企業利用國有資產、國有企業信譽為民營企業擔保。賺了錢就歸民營企業，虧損了就由國有企業承擔債務。

　　5．國有企業購銷環節的流失。企業購銷人員在采購過程中，以次充好、缺斤少兩、索要回扣；在銷售過程中，為賺取傭金，低價銷售。

　　6．在工程承包過程中，干預招投標。對施工單位的偷工減料“睜一只眼、閉一只眼”，造成大量“渣工程”，給國家、人民生命財產帶來巨大損失。建設項目嚴重超預算，隨意增加工程項目和工程量，超支工程款。

　　7．私設“小金庫”�，F在相當多的企業存在“賬外資產”或“賬外收入”。這些資產和收入， 往往不進財務大賬，私設“小金庫”，以獎金、福利的名義私分國有資產。

　　8．偷漏國家稅款。有的企業“賬外收入”不進財務大賬，偷漏流轉稅、所得稅。收入直接抵減支出，偷漏國家稅款。

　　9．利用虛假x票報銷，虛列成本。利用假x票，或者虛開發票報銷。在成本中虛列費用，將民營企業、關聯公司的費用拿到國有企業報銷，造成國有資產流失。

　　10．高管瀆職、經營管理不善導致的流失。企業高管人員為了個人利益，利用職權，侵吞國有資產。有些國有企業經營者受其經營管理能力所限，使得企業連年虧損，甚至破產，造成國有資產流失。

　　(二)企業改制重組、產權轉讓過程中的流失

　　1．財產清查不徹底。在企業改制準備階段，必須進行徹底的財產清查。由于部分企業領導更換頻繁，致使無法對企業歷史形成的資產和負債情況進行：真實、完整的反映；或者只將賬面原值作為清查值，使得一定的賬外資產無法納入改制范圍，造成國有資產流失。

　　2．資產評估不規范。資產：評估不規范主要有以下原因：一是評估委托程序不規范，有些單位既是評估委托方，又是資產受讓方，直接操縱評估結果：二是評估人員因自身利益驅動，或者被“收買”，私下交易，人為低估資產價值；三是評估操作程序不規范，直接由企業自行清點資產，對企業隱瞞的資產未經評估：四是評估方法失當，往往只用一種方法，缺乏不同方法之間的相互印證、比較；五是任意提取各種準備：六是以部分資產代替整體資產評估，不考慮無形資產的價值，以有形資產代替企業總資產。

　　3．資產剝離不嚴格。遷就或片面考慮受讓人的利益，將不屬于剝離范圍的資產連同剝離資產一并從企業凈資產中剝離，人為縮小轉制企業的凈資產，對剝離出來的資產不及時同企業簽訂委托管理協議，結果被轉制企業無償占用；對企業原來使用的劃撥土地使用權，未根據實際情況按規定辦理國有土地使用權的出讓、租賃或以土地使用權作價出資(入股)手續，可保留劃撥用地的未報批或超期使用，使土地處于無償使用狀態，土地資產效益未能充分發揮，國家權益被侵占。

　　4．產權交易不透明。企業在改制過程中，買賣雙方在談判過程中始終一對一討論，缺乏公開性和透明度，甚至會出現個別暗箱操作，私下交易，將國家利益拱手讓人。

　　5．執行優惠政策不規范。在出售企業過程中，不按規定，對購買方給予大量優惠，將部分國有資產無償量化給個人，或設置不合理的優惠股或是配送股；職工安置費用從產權轉讓金額中抵減；有的隨意減免原企業的債務及擔保責任。對企業的產權轉讓、承包、租賃收入清繳不力，導致國有資產收益不得實現。

　　6．逃廢債務。部分企業借改制、重組的機會，逃廢大量債務，特別是銀行債務，使得國家金融債權無法收回，造成國家信貸資產流失。

　　(三)隱性國有資產流失

　　1．“三產”企業無償占用國有資產。一些國有企業為了安排子女、家屬就業，投入一定的資金、技術、物資開辦大集體等各類“三產”產業，或讓出適銷對路產品的經營權給“三產”公司，或將國有企業的某個車間整建制地劃出成為“三產”公司，或者為沒有產權關系的“三產”公司提供貸款擔保。在進行這些產權轉移程序時，僅憑協商或領導意見確定，手續不全，資產轉移無賬可查，造成國有資產大量流失。

　　2．國企“寄生公司”侵吞國有資產及其收益。一些國有企業，特別是壟斷行業、高利潤企業，把主營業務中高收益部分獨立出來，由企業領導、員工私人投資成立“民營”公司經營，從中獲取的高額利潤就成了職工特別是中高層管理人員的“福利”。

　　3．國有企業無形資產的流失。一是企業自行研制新技術取得的無形資產未按規定入賬，雖然這些新技術已為企業所擁有和使用，并帶來經濟效益，但由于未入賬，致使總資產中少了無形資產這一塊；二是在出售、轉讓技術，尤其是轉讓技術與提供技術服務同步進行時，往往忽視技術本身的價值，搞低價出售、轉讓技術和技術服務；三是在對外技術服務、學術交流、接待參觀訪問中無意泄密，把所掌握的技術秘密或內部事項提供給其他企業，造成企業無形資產的損失；四是在企業整體轉讓時，將“商譽”無形資產忽略不計，只計算實物資產。

　　(四)有關主管部門和地方政府的不當行政行為造成流失

　　國有資產運營或監督、管理機構等在行使出資權、監督權、管理權時，越位干預企業自主經營權，或政府其他有關部門的不當行政行為，造成企業決策失誤、經營不善等，導致國有資產流失。

　　二、防范國有資產流失的主要對策

　　(一)建立健全科學的國有資產管理體系

　　1．建立科學、合理的國有資產經營責任制。經營責任制必須具備較強的可操作性和激勵性。首先要建立科學、可量度的國有資產經營責任制指標體系。這個體系的建立要體現企業的效益、發展與個性，除了通常的利潤總額、凈利潤、國有資本保值增值率、凈資產收益率、總資產報酬率、不良資產率等指標外，更要結合企業的發展來確定一些量化或非量化指標。

　　2．建立完善的人才管理機制。對企業領導人的任免是國有企業出資者實施對國有資產管理的重要方式，選拔優秀的企業領導人，組建好的企業領導班子，往往是企業生存與發展的關鍵。按照黨管干部與《公司法》要求相結合的原則，以能力和業績為導向，拓寬渠道，廣納賢才，廢除領導行政級別制度，建立能者上、拙者下的靈活用人機制。

　　3．改革國有企業分配制度。有關部門要進行制度創新，探索實現國家、企業、員工多贏局面的國有企業經營者和員工的分配制度，用機制約束人力成本，激勵人力資源，確保經營者及員工的行為不偏離出資者利益。

　　(二)建立健全國有資產監督約束機制

　　1．派出監事會制度。監事會是公司制企業法定組織機構之一，它代表出資者權益對企業進行監督檢查。監事會制度實踐證明，監事會在一定程度上起到了出資人與企業之間的橋梁作用，而且通過對企業的年度監督檢查等監事會的系統工作，發現企業存在的一些問題，及時提出一些整改措施和建議，有效地維護了出資者利益。因此健全國有企業的監督機制，首先必須重視監事會工作，加強監事會的工作力度，充分利用監事會的工作成果，達到對企業財務、資產、生產經營管理及企業負責人經營行為進行監督的目的。

　　2．政府審計監督。卓有成效的政府審計無疑也是國有資產強有力的看擴者。政府審計監督主要通過對大型國有企業進行不定期和定期審計來實現。通過定期、不定期的政府審計，不僅使企業置身于社會公眾的監督之中，而且也能保證監督結果真正做到客觀、公正，增強對企業經營者的約束與監督。

　　3．社會審計監督。國有企業必須接受出資人指定的社會中介組織機構的財務審計。加強社會中介機構的監督力度。對審計中發現的企業舞弊或不正當交易等行為及時曝光。真正發揮社會中介審計的獨立性、公正性和客觀性，使其成為企業監督的有效渠道之一。

　　4．企業內部監督。國有企業一般都設專職審計機構和審計人員，進行內部審計監督。內部審計工作扎根于企業內部，在各管理層面和經營環節上擁有其他部門難以知曉的信息資源，熟知公司的經營管理，并以內向性服務為活動宗旨。通過有針對性的內部審計工作，可以對公司內部控制做出切實的評價，對管理中存在的缺陷或失敗進行快速報告，促使高級管理層做出快速反應，并且及時地采取防范、糾正措施，使內部審計工作有機地融入公司治理和風險管理過程中。

　　(三)重點防范企業改制過程中國有資產的流失

　　1．審批改制企業，嚴把“六關”。一是嚴把“界定關”。界定清楚國有資產的范圍，特別注意的是利用國有資金、資產創造的收益也屬于國有資產。二是嚴把“審計關”。對改制企業首先進行清產核資，再聘請會計師事務所對改制企業資產進行專項審計，同時對法定代表人進行任期(或離任)責任審計，對法定代表人在任期內的財務收支和經營情況進行全面的審計評價。三是嚴把“評估關”。嚴格按照國務院《國有資產評估管理辦法》，采取符合實際的標準及方法，按規定程序和環節進行操作。四是嚴把“核銷關”。按照“少核銷，多掛賬，慎剝離”的原則慎重處置企業申報的呆壞賬，注重保持改制企業法人財產的完整。五是嚴把“方案關”。慎重制定改制方案，改制方案充分考慮和聽取職代會意見。六是嚴把“交接關”。嚴格執行付款“三不許”原則，嚴防用國有資產買國有資產。

　　2．規范產權轉讓過程，嚴格要求進場交易。規范企業國有產權轉讓行為，建立企業國有產權交易制度，已經成為從源頭上防治貪腐，防止國有資產流失，加強國有產權交易監管的制度性要求。產權交易市場是在公平、公正、公開的交易平臺上，經過嚴格程序化的方式把交易信息完全暴露在陽光之下。通過產權交易市場，可以發現和提升國有資產的價值，規范交易行為，節約交易成本，對反腐倡廉，防止國有資產流失具有積極作用。

　　(四)防范國有資產的隱性流失

　　1．完善法律法規體系。隱性國有資產流失現象的發生，很大程度上與我們現行的法律法規體系不夠完善有關。少了法律的支撐，沒有強有力的約束力，種種隱性國有資產流失現象如何界定性質都是一個問題。如果我們的法律法規體系能夠進一步的完善，將對杜絕此類國有資產流失現象起到重要作用。

　　2．嚴格執行“主輔分離、輔業改制”政策。中央七部委聯合印發《關于國有大中型企業主輔分離輔業改制分流安置富余人員的實施辦法》的通知，一方面是要輔業改制分流安置富余人員，另一方面也是為了防范主業的效益和利潤通過輔業流失。

　　3．加強對企業無形資產的監管。企業應從內部加強對無形資產的管理，特別是現在企業對外資產重組的轉讓、租賃、兼并收購、資產置換等經濟活動，無形資產的運作和交易顯得格外活躍，通過對無形資產的內部核算管理，可以減少交易過程中的損失。做好無形資產保護和保密工作，以防止泄密而導致的無形資產流失。

　　(五)建立健全國有資產流失的責任追究制度

　　企業國有資產流失往往不單純是國有資產流失問題，而是與違法違紀行為相伴而生。對已發生的國有資產流失或損失問題應當弄清事實，認真分析，分清責任，區別不同情況子以處理。分清是不可抗力影響，還是經驗不足造成失誤；是責任心不強個人失職，還是主觀從中牟利，損公肥私。有針對性地加大責任追究力度，以達到懲前毖后之效。

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