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從高校發展戰略談績效預算治理
【摘要】在高校實行績效預算治理已是一個趨勢。本文從高校的發展戰略出發,指出高校在發展戰略實施過程中出現的一些新變化。針對這些變化,探討了高校進行績效預算治理的必要性,并提出了新思路。預算治理是高校財務治理的重要組成部分,貫串于預算資金的籌集、分配和使用的全過程,對高校理財有深刻的。隨著高等體制的深進推進和高等教育發展戰略的調整,高校經費的收支規模逐漸增大,收支結構變得更為復雜,同時伴隨著經費的結構性失衡和使用效率的降低,資金的供求矛盾日益突出。如何通過熟悉高等教育發展戰略的演變及內部關系的變化,把目標治理、部分預算和績效評價有機結合起來,形成以目標為指引,預算為主線,部分為基礎,項目為單元、績效為核心的績效預算治理模式,筆者對此提出了自己的看法,與同行商榷。
一、對高等教育發展戰略的熟悉
我國主義市場的建設取得了突出的成就,從計劃經濟向市場經濟轉軌是一場重大的革命,但在教育領域、特別是高等教育領域,這場革命卻似乎仍然是滯后的。縱觀我國高等教育發展的,其治理長期仍沿用傳統的計劃經濟手段。隨著的發展,特別是以高等教育大眾化為突破口的我國高等教育化發展,引發一系列的思想觀念轉變,一方面,高等教育發展戰略的重要性會不斷提升;另一方面,它將逐漸由計劃治理走向宏觀調控。
縱觀我國高等教育發展歷史,存在這樣的戰略階段劃分:
(一)限制發展戰略階段:計劃階段(1949-1991)
我國改革開放以前的高等教育發展戰略,其理念深受計劃經濟的影響,以國家為中心的計劃性比較強,在高等教育發展目標上,主要夸大依據專門人才需求量來規劃發展指標;在發展原則上,即嚴格按照國家計劃分配的資源比例實現投進與產出;在發展機制上,則不斷強化圍繞計劃指標的行政治理效率。這種計劃性,往往又受到性和隨意性因素的影響。這一階段后期孕育了高等教育發展戰略的轉變,為下一階段高等教育相對比較迅速的擴張創造了重要條件。固然存在理念沖突,但由于客觀上經濟體制和經濟運行方式發生了變化,直接影響到中心和地方的財政收支狀況,因此,不管是從人才猜測的困難性,還是從調動地方辦學的積極性出發,都只能順應規模逐步擴張的趨勢。
(二)穩步發展戰略階段:計劃為主,市場為輔(1992-1998)
1992年后,高等教育的“內涵式發展”思路被提出,這一理念體現在高等教育發展戰略中,即要求新的發展目標應兼顧國家、地方、個人需要,對擴大高等教育機會持一種相對積極的態度;而要求新的發展原則的基調應是協調穩定與發展之間的關系,主要是控制高校數目,優化高教結構,提倡規模效益,保證教學質量,還有對社會氣力辦學加以規范等。相應地,要求發展機制作出一定轉變:中心向地方適當放權,利用市場作為計劃之補充。種種變化表明,我國高等教育發展戰略的指導思想已經從“限制發展”轉變為“穩步發展”。本階段的后期即1998年前后,是本階段戰略在發展理念或指導思想上的轉變期,這主要是由于國內經濟運行背景發生了重大變化,以及有利于規模擴大的多樣化高教結構初步形成的緣故,同時也包括外來因素的影響,譬如經濟全球化競爭、知識經濟萌生、政治***化、國際間比較等等。后期發生的思想轉變,直接推動了高等教育向著大眾化目標的快速擴張,客觀上要求形成新的高等教育發展戰略。
(三)積極發展戰略階段:市場為主,計劃宏觀調節(1999～2005)
經過穩步發展戰略階段后期的醞釀,全社會高教價值觀念在規模擴張上逐漸趨向一致,這使得戰略從“穩步”到“積極”的轉變,在較短的時間內即完成。1999年開始的我國高校大規模擴招,表明以新的發展理念作指導的高等教育戰略已演變成型。轉變后的發展戰略,在發展目標上,突出表現為想法主動地、大量地增加高等教育機會;在發展原則上,表現為通過主動設計公道的高等教育結構實現可接受的規模增長;而發展機制上的表現則是,中心與省兩級治理、以省為主的體制基本確立,進而實現將權力下放到省以下,同時開始重視利用市場、引導市場。
縱觀高等教育的發展戰略的演變,有幾點變化值得留意:1.高等教育的改革事實上也在經歷由計劃到市場的過程,通過對高等教育體制的改革,進一步把高等學校推向了市場,《中華人民共和國高等教育法》的頒布,使高等學校開始成為市場經濟中獨立的法人實體;2.高等教育關系中學生的主體角色有了新的含義,高等教育商品的消費者角色得到了強化,隨著我國高等學校的擴招,進學門檻的放低,選擇面的增寬,我國高等教育開始向著普及型教育發展,學生有了更大的選擇余地;3.高校的發展與生源之間的關系更加密切,一方面,高校的發展需要生源在數目和質量上的保證;另一方面,高校的發展又直接影響了生源的數目和質量,二者相互依存,相互影響;4.高校的自主性增強,學校資金的收付渠道增多,使得高校在資金的安排和調度上具有更大的靈活性,以及高校參與社會的能力得到進一步的加強。
二、高校預算績效治理的必要性
要適應新形勢下高等教育發展變化,就要著眼于社會效益和經濟效益,進步自身的辦學質量和社會影響力,實在這是對高校財務治理特別是預算治理提出了更高的要求,由于高校資源作為重要的社會資源同樣具有稀缺性,進步高校資源的配置效率是市場經濟條件下高校發展的核心,此外高等教育還具有社會公益性和非營利性,這就決定了要進步自身的辦學質量和社會影響力就要考慮“用錢效益”,把有限的資金投放到公道的地方,這里的“公道”,不僅僅是效率,更重要的是其有效性。通過對以上高等教育發展戰略演變的,結合高校資金的運行過程,得出高校發展與績效治理的基本關系:
如上圖所示,高校發展與績效治理基本關系來看,整個關系框架由四個部分和一個關鍵環節組成:高校的影響力、高校的教學科研水平,高校資金資源和作為高校消費者的學生,以及績效治理環節,績效治理對整個關系的可控環節性和靈活性很強,績效治理是整個關系框架的閘門,通過對資金實現預算績效治理,進步教學科研水平和辦學質量,從而擴大高校的影響力和規模,終極吸引學生,買通整個循環系統。改變以前對質量和效益之追求想法通過行政治理措施來達成,而對結構的調整則是通過預先規劃作出的僵死局面。
三、高校績效預算治理的思考
以上對高校預算績效治理的必要性作了,但是如何實現對高校的績效預算治理,成了更為現實的。要實現高校預算績效治理,就要改變傳統高校預算治理模式存在的局限性:一是預算控制投進和產出,不重過程,預算執行的評價缺乏有效性,即把氣力放在“投進——效果”的兩點控制,忽視“投進——產出——效果”的全過程考察。二是權力配置不協調。從縱向看,主要表現在處理集權與分權的關系上,局限于分層式的權力分配;從橫向看,主要表現在各部分條塊分割嚴重。三是預算的編制缺乏性,傳統的固定預算、增量預算及定期預算等編制方法不能適應高校的,很大程度上束縛了高校發展的手腳,不利于正確控制、考核和評價高校的預算執行情況。績效預算治理模式以“用錢效益”為基礎,目標治理和部分預算為兩大支柱,暢通的信息反饋機制,以預算執行過程的全程監控為保證,構建效益分析框架和績效預算治理運行模式。
(一)目標治理
目標治理是高校績效預算治理的“靈魂”,建立系統、科學、開放的目標體系是績效預算治理得以運行的基礎條件。整個目標體系包括高校的總體戰略目標和由高校總體戰略目標分解出來的各部分的目標。學校的總體戰略目標處于治理的中心和支配地位,把握著整個目標體系的全局;各部分的目標一方面是總體戰略目標的分解;另一方面,各部分目標之間相互協調,形成一個同一的目標組織系統,既保證上級目標的統帥和宏觀控制作用,又保證同級部分之間的公平有序競爭。同時在部分目標子系統里面又分為部分的長期目標和部分短期目標,部分短期目標是部分長期目標的分解,部分短期目標可以作為績效預算治理的不同時期觀察點的評價標準,也為長期目標的實現奠定基礎。
(二)部分預算
部分預算作為高校績效預算治理的基礎工作和最重要的環節,具有較強控制力。目標治理的具體落實、項目治理和對績效評估的控制都離不開部分預算。部分預算不僅僅是對資金進行簡單的分配,使工作得以迅速開展,更重要的是通過部分預算解決高校預算的權力分配題目和預算的軟約束題目。對于權力分配題目,傳統預算治理模式存在的“一管就死,一放就亂”和學校內部各部分之間條塊分割,各自為政的局面。通過以目標治理為靈魂的績效預算治理,使不同性質的部分之間合作,相同性質部分之間進行公平的競爭。高校財務部分根據學校的總體目標提出指導性預算,各職能部分的目標治理和項目治理,約束性預算的下達和終極績效的評價與考核,體現出學校的整體要求。部分根據部分的長期和短期目標,擬定自己的預算計劃,財力供給與需求的權衡和調整以及項目的選擇和組合等,各部分都可以根據自己的實際情況,發揮自己的主觀能動性。對于預算的軟約束題目,一方面要尊重部分的公道要求,使資金向著更有效的方向活動;另一方面也要考察部分項目的實際意義、可實施性和時效性。此外,對于預算的軟約束,還需要制定相關的制度,對資金的使用,績效的評估,評估結果的處理進行相應的規范。
(三)預算監控
在高校績效預算治理中,暢通的信息反饋機制和對預算執行過程的全程監控是預算績效得以發揮作用的保證,通過分離預算執行和預算監控,可以更有效地對預算執行過程進行監控,及時發現預算執行過程中的偏差。預算過程監控是通過比照各部分的目標和具體的指標體系,對預算的執行情況和效果進行全程跟蹤,這樣可以很清楚地了解預算在執行過程中是否偏離目標,分析產生偏離的原因。假如是部分沒有嚴格按照目標計劃執行,屬于部分主觀控制的原因,應采取相應的預警措施,促使其回到正軌,在條件惡化的情況下,可以進行預算的調整和再分配;假如是制定目標的內外部環境和自身條件發生了較大變化,就要對目標進行調整,使得資源配置的有效性得以保證。
(四)轉動預算
轉動預算是隨著高校中長期發展戰略目標提出來的。傳統的預算治理模式一般是編制一年的使用年限,較少考慮到學校和校內各部分的中長期發展規劃和學校資金供給間的協調關系,這樣不利于高校的長期規劃的實施。因此在采用定期預算的同時,可以積極采納轉動預算。轉動預算可以通過預算控制機制來加以配合。具體的方法是:轉動預算可以把整個項目分成若干階段來落實。每個階段根據前一期的預算執行情況對以后階段進行修訂,增加下一個階段的預算額度,如此逐期安排學校的資金,這樣有助于確保學校各項工作的有序連續地進行,同時保證目標的質量。與傳統預算相比,更具有動態性的特點,充分發揮預算的指導和控制作用。
四、高校績效預算治理的環境
高校績效預算治理作為一個完整的系統,不僅需要內部的協調同一,更需要外部的***環境和信息傳遞。
(一)內部環境
內部環境的構建,可以從兩個方面來考慮:1.組織環境。公道高效的組織結構是治理活動得以實施的重要因素,從整體把握績效預算治理的流程,運用公道的組織安排和協調機制構建高水平的預算治理團隊。2.制度環境。績效預算治理必須在一定的制度框架下運行,圍繞高效績效預算治理制定預算可行性論證制度、紀律和治理辦法、考核機制、預算績效的后評價制度和崗位職責,是績效預算實施的制度保障,也是對治理活動的規范。
(二)外部環境
外部環境是一個系統生存的基礎。離開了這個基礎,組織和系統將不復存在。1.***的外部環境是高校績效治理順利實施的條件條件,例如國家和地方政府的政策環境,高校生源市場的變化,穩定的環境等等。2.與外界溝通能力。只有與外部環境進行良好的信息溝通,才能真正達到績效預算治理的終極目的。通過信息的傳導,吸取外界的有效信息,例如專業的發展趨勢、重大項目的提出等等。同時通過信息傳導也可以向外界提供自身的信息,為外界所識別。
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