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工商所行政處罰權(quán)限探析
一般情況下，行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立的行政執(zhí)法主體資格，不能以自己的名義而應(yīng)以派出該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政行為。下面的工商所行政處罰權(quán)限探析，希望能對(duì)你有所幫助。
[摘要]根據(jù)《工商行政管理所條例》和《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》的規(guī)定，工商行政管理所在一定范圍內(nèi)可以以自己的名義作出具體行政行為，即享有一定的行政處罰權(quán)。但這些規(guī)定對(duì)工商所以自己名義實(shí)施的行政處罰缺乏程序性的規(guī)定和授權(quán)，沒有明確規(guī)定工商所以自己的名義處罰的權(quán)限有多大，這就造成實(shí)踐中對(duì)工商所的處罰權(quán)限有不同的理解，更不便于地方工商機(jī)關(guān)的具體操作，因此，明確工商所的行政處罰權(quán)限是十分必要的。
[關(guān)鍵詞]工商行政管理所;行政處罰權(quán)限
工商行政管理所(以下簡稱工商所)是區(qū)、縣(含縣級(jí)市)工商行政管理機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，是工商部門的最基層單位，是工商行政管理主體的重要組成部分，肩負(fù)著市場監(jiān)管和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的重任，在市場監(jiān)管活動(dòng)中，大量的行政執(zhí)法工作任務(wù)由工商所來完成，它是整個(gè)工商行政管理工作的基礎(chǔ)，是工商行政管理機(jī)關(guān)的“手腳”。為保證工商所能規(guī)范、正確執(zhí)法，必須要明確工商所的行政處罰權(quán)限。
一、明確工商所行政處罰權(quán)限的必要性
一般情況下，行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立的行政執(zhí)法主體資格，不能以自己的名義而應(yīng)以派出該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政行為;但為了提高行政效率節(jié)約社會(huì)資源，根據(jù)行政授權(quán)理論，可將行政職權(quán)授予事業(yè)組織或行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)等原本不具有獨(dú)立行政主體資格的機(jī)構(gòu)、組織，使其取得獨(dú)立的行政主體資格，以其自己的名義實(shí)施行政行為，即授權(quán)執(zhí)法。行政授權(quán)，必須有法律依據(jù)并遵循法定規(guī)則�！缎姓幜P法》
第l7條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰。”因此，行政授權(quán)的內(nèi)容是行政處罰權(quán)時(shí)，應(yīng)以法律、法規(guī)為依據(jù) 。
根據(jù)《工商行政管理所條例》(以下簡稱《條例》)①的規(guī)定，工商所是區(qū)、縣工商局的派出機(jī)構(gòu)，除非有特別授權(quán)，一般不能直接以自己的名義實(shí)施行政處罰。該條例第8條規(guī)定：“工商所的具體行政行為是區(qū)、縣工商局的具體行政行為，但有下列情況之一的，工商所可以以自己的名義作出具體行政行為：(一)對(duì)個(gè)體工商戶違法行為的處罰;(二)對(duì)集市貿(mào)易中違法行為的處罰;(三)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定工商所以自己的名義作出的其他具體行政行為。前款第(一)、 (二)項(xiàng)處罰不包括吊銷營業(yè)執(zhí)照。”
從這一規(guī)定可以看出，該條賦予工商所的行政處罰權(quán)限主要存在以下不足：一是工商所以自己的名義行使的行政權(quán)限設(shè)置不科學(xué) J。該條授權(quán)工商所“對(duì)個(gè)體工商戶違法行為的處罰;對(duì)集市貿(mào)易中違法行為的處罰”，從字面上理解，對(duì)個(gè)體工商戶在集市貿(mào)易中發(fā)生的所有違法行為，包括違反登記法規(guī)行為、欺詐行為、商標(biāo)侵權(quán)行為、不正當(dāng)競爭行為、質(zhì)量違法行為等等，工商所均有權(quán)以自己的名義實(shí)施處罰。但實(shí)際上，目前一般只是對(duì)違反《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》及其《實(shí)施細(xì)則》的行為和違反《城鄉(xiāng)集市貿(mào)易管理辦法》的行為，工商所才能以自己的名義實(shí)施行政處罰;而根據(jù)《反不正當(dāng)競爭法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律規(guī)定，查處個(gè)體工商戶及集貿(mào)市場中發(fā)生的相關(guān)違法行為，如不正當(dāng)競爭行為等，只有縣級(jí)以上工商行政管理機(jī)關(guān)才有權(quán)行使，所以對(duì)“個(gè)體工商戶”或者“集市貿(mào)易中”發(fā)生的其他違法行為，執(zhí)法實(shí)踐中都以縣級(jí)以上工商行政管理機(jī)關(guān)的名義實(shí)施處罰，這說明對(duì)法律、法規(guī)明確執(zhí)法主體為縣級(jí)以上執(zhí)法機(jī)關(guān)，工商所無權(quán)依據(jù)該法查處此種違法行為。因此，工商所不能以自己的名義適用《反不正當(dāng)競爭法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》查處個(gè)體工商戶及集貿(mào)市場中發(fā)生的相關(guān)違法行為，這就出現(xiàn)了《條例》與相關(guān)法律相沖突的情況;二是《條例》對(duì)工商所以自己名義實(shí)施的行政處罰缺乏程序性的規(guī)定和授權(quán)，沒有明確規(guī)定工商所以自己的名義處罰的權(quán)限有多大。以工商所名義實(shí)施的行政處罰能否適用簡易程序，法律沒有明確規(guī)定。
在實(shí)際中，經(jīng)辦人經(jīng)立案、調(diào)查、調(diào)查終結(jié)后報(bào)經(jīng)工商所的法制員核審，再由所長審批。而《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》) 規(guī)定一般程序由核審機(jī)構(gòu)核審，由局長審批。并規(guī)定工商行政管理所以自己的名義實(shí)施行政處罰的案件，由工商行政管理所的法制員負(fù)責(zé)核審。《條例》對(duì)法制員和所長無相應(yīng)的授權(quán)，對(duì)程序法定原則缺乏必要、明確的規(guī)定。由此可見：
現(xiàn)行法律和行政法規(guī)規(guī)定的工商行政處罰權(quán)均限于縣級(jí)以上工商行政管理機(jī)關(guān)行使，唯有《條例》
對(duì)工商所有特別授權(quán)，而且主要限于對(duì)個(gè)體工商戶的違法行為及在集市貿(mào)易中的違法行為進(jìn)行行政處罰。這不僅不利于工商所真正發(fā)揮市場監(jiān)管執(zhí)法前沿陣地的作用，也不利于工商行政管理職能到位。-3 為了便于操作，一些地方做出規(guī)定，明確了工商所以自己的名義處罰的權(quán)限。
在2001年工商系統(tǒng)實(shí)行市場管辦脫鉤之前，工商所的工作主要集中在集貿(mào)市場的培育、管理、收費(fèi)方面，行政執(zhí)法工作在工商所工作中只占很小的一部分。市場管辦脫鉤后，工商所的工作重心轉(zhuǎn)向行政執(zhí)法工作，即對(duì)轄區(qū)內(nèi)的市場主體進(jìn)行日常監(jiān)管和對(duì)違法行為進(jìn)行行政處罰。由此，工商所的行政處罰權(quán)限問題日益凸顯，而且不容回避。
近幾年來，隨著工商系統(tǒng)行政執(zhí)法體制的不斷改革，工商所的職能不斷調(diào)整，“小局大所”的格局逐步形成。在此基礎(chǔ)上，各地工商機(jī)關(guān)對(duì)工商所的行政處罰權(quán)限開始有所規(guī)定，并希望國家工商總局在《條例》尚沒有修訂的情況下，以規(guī)章的形式對(duì)工商所的行政處罰權(quán)限作出規(guī)定，以適應(yīng)執(zhí)法實(shí)際的需要，也便于地方工商機(jī)關(guān)操作。顯然，規(guī)定工商所行政處罰權(quán)限的必要性是客觀存在的。
二、目前有關(guān)工商所行政處罰權(quán)限的規(guī)定
根據(jù)目前有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，可以將工商所行政處罰權(quán)限劃分為以下幾類。
(一)一般權(quán)限根據(jù)《條例》第8條規(guī)定，工商所可以以自己的名義作出以下三種具體行政行為：1.對(duì)個(gè)體工商戶違法行為的處罰;2.對(duì)集市貿(mào)易中違法行為的處罰;3.法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定工商所以自己的名義作出的其他具體行政行為。其中第l、2項(xiàng)處罰不包括吊銷營業(yè)執(zhí)照。
根據(jù)這條規(guī)定，工商所可以對(duì)個(gè)體工商戶違法行為和對(duì)集市貿(mào)易中的違法行為進(jìn)行處罰，這種處罰在目前一般只是對(duì)違反《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》及其《實(shí)施細(xì)則》的行為和違反《城鄉(xiāng)集市貿(mào)易管理辦法》的行為，工商所才能以自己的名義實(shí)施行政處罰;對(duì)“個(gè)體工商戶”或者“集市貿(mào)易中”發(fā)生的其他違法行為，如不正當(dāng)競爭行為等，是以縣級(jí)以上工商行政管理機(jī)關(guān)的名義實(shí)施處罰。因此，工商所不能以自己的名義適用《反不正當(dāng)競爭法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律法規(guī)查處個(gè)體工商戶及集貿(mào)市場中發(fā)生的相關(guān)違法行為，如不正當(dāng)競爭行為、侵犯注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)的行為、違反公司或者企業(yè)法人登記管理規(guī)定的行為、廣告違法行為、利用合同進(jìn)行的違法行為、無照經(jīng)營行為、吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰等。《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》第2O條規(guī)定：“工商所可以依照本細(xì)則以自己的名義對(duì)個(gè)體戶的違法行為作出警告、罰款、沒收非法所得的處罰。罰款、沒收非法所得的數(shù)額由省級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)在本細(xì)則規(guī)定的范圍內(nèi)決定”。這說明具體的數(shù)額要遵守省級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)的規(guī)定。
(二)法律授權(quán)根據(jù)《規(guī)定》第7條規(guī)定，工商行政管理所依照法律、法規(guī)規(guī)定以自己的名義實(shí)施行政處罰的具體權(quán)限，由省級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)確定。如：廣西壯族自治區(qū)工商局《關(guān)于調(diào)整我區(qū)工商行政管理所執(zhí)法權(quán)限的通知》(桂工商發(fā)[2003]23號(hào))文件規(guī)定，工商所以自己名義適用一般程序作出的行政處罰案件的罰款數(shù)額為5000元以下。雖然目前只有《條例》對(duì)工商所的行政處罰權(quán)限作了規(guī)定，但不排除將來因執(zhí)法體制不斷完善等原因，法律、法規(guī)對(duì)工商所的行政處罰權(quán)限作出新的規(guī)定。故而，《規(guī)定》第 條規(guī)定工商所以自己的名義實(shí)施行政處罰的依韜是“法律、法規(guī)”。同時(shí)由于各地工商所的實(shí)際情況存在較大差別 如果《規(guī)定》制定工商所實(shí)施行政處罰的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，反而不利于各地的工作。此外，考慮到實(shí) 省以下垂直管理體制后，由省級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)根據(jù)率地區(qū)的實(shí)際情況以及工商所的執(zhí)法能力決定工商所的行政處罰權(quán)限更為適宜，《規(guī)定》第7條同時(shí)規(guī)定工商所以自己的名義實(shí)施行政處罰的具體權(quán)限“由省級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)確定”。
(三)委托授權(quán)根據(jù)《工商行政管理暫行規(guī)定》第1 1條規(guī)定，上級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)認(rèn)為需要，可以委托下級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)代為行使其部分職權(quán)。委托機(jī)關(guān)對(duì)受委托機(jī)關(guān)在委托權(quán)限內(nèi)實(shí)施的行為，承擔(dān)法律責(zé)任�！豆ど绦姓芾頃盒幸�(guī)定》第lO條規(guī)定：“工商所在《條例》規(guī)定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己名義履行職責(zé)”。根據(jù)這一規(guī)定，工商所對(duì)違反公司或者企業(yè)法人登記管理法規(guī)行為、不正當(dāng)競爭行為、侵犯注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)的行為、質(zhì)量違法行為、廣告違法行為、利用合同進(jìn)行的違法行為等，或者罰款數(shù)額超過5000元的，可以經(jīng)縣局(分局)同意，以縣局(分局)名義作出處罰。
(四)對(duì)超出工商所執(zhí)法權(quán)限的委托授權(quán)國家工商總局《關(guān)于加強(qiáng)工商行政管理系統(tǒng)基層建設(shè)的意見》明確規(guī)定，對(duì)超出工商所執(zhí)法權(quán)限的，可由縣級(jí)以上工商局委托授權(quán)，以委托單位名義做出行政處罰決定。委托的權(quán)限由縣級(jí)以上工商局根據(jù)各地實(shí)際情況依法自行決定。國家工商總局《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)企業(yè)屬地監(jiān)督管理工作的通知》規(guī)定：“工商所對(duì)住所(經(jīng)營場所)在本管轄區(qū)域內(nèi)的各級(jí)企業(yè)登記主管機(jī)關(guān)登記注冊(cè)的企業(yè)，均有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督管理，包括公司、非公司制企業(yè)、外商投資企業(yè)及非法人經(jīng)營單位。其具有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、處罰權(quán)(在行政法規(guī)規(guī)定的處罰權(quán)限內(nèi)，有權(quán)對(duì)企業(yè)進(jìn)行行政處罰)”。
(五)適用簡易程序?qū)嵤┬姓幜P權(quán)限工商行政管理行政處罰的簡易程序是指工商行政管理機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員對(duì)于公民、法人或者其他組織違反工商行政管理法律、法規(guī)的行為當(dāng)場作出行政處罰決定的行政處罰程序。《規(guī)定》第60條規(guī)定：“違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以五十元i三l下、對(duì)法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場作出處罰決定。”對(duì)違反《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》第l4條、第l5條、第i6條規(guī)定的當(dāng)事人，應(yīng)給予警告或者罰款處罰的，工商行政管理機(jī)關(guān)及被委托授權(quán)的工商所的執(zhí)法人員，可按照行政處罰簡易程序當(dāng)場執(zhí)罰。對(duì)違反《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例施行細(xì)則》第66條的有關(guān)規(guī)定，如復(fù)印執(zhí)照，不按規(guī)定懸掛執(zhí)照等易于當(dāng)場確認(rèn)違法事實(shí)的違法行為，并且其違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)于一千元以下的罰款的處罰(即指不超過一千元罰款)，工商行政管理機(jī)關(guān)及被委托授權(quán)的工商所的執(zhí)法人員，可以按照行政處罰簡易程序當(dāng)場執(zhí)罰。
三、確定工商所行政處罰權(quán)限應(yīng)注意的問越
(一)授權(quán)工商所實(shí)施行政處罰的授權(quán)范圍，應(yīng)以實(shí)施行政處罰的種類和處罰幅度來限定《條例》第8條，是以違法主體的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和違法行為的實(shí)施地來限定授權(quán)工商所實(shí)施行政處罰的授權(quán)范圍的。實(shí)踐證明，此種授權(quán)方式并不妥當(dāng)，已不適應(yīng)工商行政管理的發(fā)展需要，也是導(dǎo)致對(duì)授權(quán)范圍爭議的一大原因。對(duì)于授權(quán)工商所實(shí)施行政處罰的范圍，一般認(rèn)為，首先應(yīng)排除吊銷營業(yè)執(zhí)照或許可證、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、較大數(shù)額罰款等屬于聽證范圍的行政處罰，因?yàn)楣ど趟吘怪皇桥沙鰴C(jī)構(gòu)，授權(quán)其實(shí)施的行政處罰不應(yīng)過重;其次，由于對(duì)違反工商行政管理法律法規(guī)的行為除設(shè)定了罰款處罰外，對(duì)有違法所得或非法財(cái)物的還常常要求首先沒收違法所得或沒收非法財(cái)物，因此授權(quán)的范圍應(yīng)包括警告、一定數(shù)額的罰款及沒收違法所得、沒收非法財(cái)物;最后，對(duì)罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物的最高限額，可參照國家工商總局有關(guān)聽證的規(guī)定確定為5000元。 對(duì)于工商所的罰款數(shù)額、沒收違法所得的數(shù)額和沒收非法財(cái)物的數(shù)額還需要省級(jí)工商局進(jìn)一步確定。
(二)工商所在法律規(guī)定的范圍內(nèi)可以適用簡易程序進(jìn)行處罰現(xiàn)行法律對(duì)工商所行政處罰權(quán)當(dāng)中對(duì)當(dāng)場處罰權(quán)規(guī)定不是很具體，《規(guī)定》施行后，對(duì)當(dāng)場處罰權(quán)作了具體規(guī)定，但其對(duì)工商所當(dāng)場處罰權(quán)的規(guī)定也比較模糊。按《行政處罰法》第33條規(guī)定：違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以五十元以下、對(duì)法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場作出行政處罰決定。對(duì)符合當(dāng)場處罰條件的，工商所的執(zhí)法人員可以按照《規(guī)定》第四章關(guān)于行政處罰的簡易程序的相關(guān)規(guī)定實(shí)施，是以工商所的名義還是以派出工商局的名義處罰可以根據(jù)違法主體、違法行為等具體情況決定。
(三)工商所行使行政處罰權(quán)應(yīng)遵守的一般程序工商所可以以自己的名義作出具體行政行為，但工商所在以自己的名義行使行政處罰權(quán)的時(shí)候，其具體程序是什么，《條例》未作規(guī)定。關(guān)于工商所是否適用《規(guī)定》有關(guān)程序的規(guī)定，取決于：亡商所的辦案權(quán)限。工商所作為獨(dú)立的行政執(zhí)法主體時(shí)，在實(shí)施行政處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)適用《規(guī)定》。在此范圍外，工商所作為基層執(zhí)法機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，在實(shí)施有關(guān)的調(diào)查取證或相應(yīng)的執(zhí)法檢查時(shí)，也宜遵守《規(guī)定》。目前有必要針對(duì)工商所的特點(diǎn)，對(duì)工商所以自己名義實(shí)施行政處罰的一般程序作出以下具體規(guī)定：(1)立案。工商所執(zhí)法人員對(duì)發(fā)現(xiàn)的案源認(rèn)為應(yīng)當(dāng)立案查處的，應(yīng)當(dāng)填寫立案審批表，并附上相關(guān)的材料報(bào)本所負(fù)責(zé)法制工作的人員審查，法制人員審查后提出意見報(bào)所長批準(zhǔn)，并由所長指定兩名以上辦案人員負(fù)責(zé)調(diào)查處理。
工商所人員較少的，可以由所長兼法制工作人員，直接負(fù)責(zé)審查和批準(zhǔn)。(2)調(diào)查。案件調(diào)查應(yīng)當(dāng)按照《行政處罰法》和《規(guī)定》關(guān)于行政處罰一般程序的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，及時(shí)收集、調(diào)取證據(jù)。在這方面，工商所和縣級(jí)工商局沒有什么區(qū)別。但如果需要實(shí)施行政強(qiáng)制措施的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)縣級(jí)工商局局長批準(zhǔn)，并以縣級(jí)工商局的名義實(shí)施。(3)核審。案件調(diào)查終結(jié)后，辦案人員應(yīng)當(dāng)寫出調(diào)查終結(jié)報(bào)告，并提出處理意見，連同案卷交由法制工作人員核審�！兑�(guī)定》第47條規(guī)定工商所以自己的名義實(shí)施行政處罰的案件，由工商所法制員負(fù)責(zé)核審。對(duì)于以工商所名義做出的行政處罰程序應(yīng)在《條例》中予以補(bǔ)充修訂，同時(shí)要明確工商所法制員、工商所長的權(quán)限。
[參考文獻(xiàn)]
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注釋：
�、� 1991年4月1日國務(wù)院批準(zhǔn)，1991年4月22日國家工商行政管理局令第6號(hào)發(fā)布。
�、� 國家工商行政管理總局令第28號(hào)，《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》已經(jīng)中華人民共和國國家工商行政管理總局局務(wù)會(huì)議審議通過，自2007年10月1日起施行。
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