跨境銀行的并表監管
并表監管不僅是微觀審慎監管工具，而且可以充當微觀審慎監管與宏觀審慎覆蓋的橋梁，也是防范系統性風險的有效工具
并表監管是跨國銀行持續性監管的一種基本方法，也是有效銀行監管的一項巴塞爾原則。它以母國監管為主導，以持續監管為手段，強調將銀行或銀行集團作為一個整體，對其資本、經營以及風險狀況進行綜合評估和全面監管。20世紀80年代以來，跨境銀行監管合作機制主要是以并表監管原則為核心而形成的。美國次貸危機爆發之后，歐美眾多的大型銀行相繼倒閉，國際銀行體系陷入百年未遇的系統性危機。危機凸顯了強化銀行體系監管的極端重要性，同時也催生了國際銀行監管制度的重大變革。在新的歷史條件下，重新審視并表監管的內涵與特征，研究并表監管原則的作用及其實施面臨的主要問題，準確把握國際銀行監管政策環境的變化和發展趨勢，對于規范和加強跨境銀行的并表監管，促進監管信息的國際合作，以有效防范系統性風險，具有重要意義。
并表監管的涵義與特征
并表監管作為一種銀行監管方法，是相對于單一監管而言的，它強調對銀行或銀行集團在全球范圍內面臨的所有業務風險，無論其機構注冊于何地，應從整體上予以綜合識別、計量、監控和評估。并表監管作為銀行監管的一項基本原則，在巴塞爾文件和各國銀行法規中都有相應的表述。依中國銀監會的定義，并表監管是指在單一法人監管的基礎上，對銀行集團的資本、財務以及風險進行全面和持續的監管，識別、計量、監控和評估集團的總體風險狀況。分析起來，并表監管具有如下基本特征：
它是銀行或銀行集團的母國當局實施的監管。并表監管不同于東道國對外資銀行機構的監管，它的實施主體為母國監管當局。所謂母國監管當局，通常是指銀行或銀行集團的成立地國的銀行主管當局。當一家銀行或銀行集團具有復雜的組織結構且其中有多重股權結構的情形下，“母國當局”可能包括多個，如銀行集團的母國當局、為集團所擁有或控制的銀行的母國當局、擁有最大持股的銀行的母國當局等。
它是以銀行或銀行集團及其跨境機構的合并資產負債表為基礎所進行的監管。并表監管不同于針對單個銀行機構的“單一”監管，而是以銀行或銀行集團的合并財務報表為基礎進行的監管，其并表的范圍通常由各國銀行監管當局依特定銀行或銀行集團的股權結構和業務風險類別加以確定和調整。例如，中國銀監會就遵循“實質重于形式”的原則，以控制為基礎、兼顧風險相關性，來確定并表監管范圍。通常，并表的對象包括銀行總行或母行及其海內外分支行、子公司以及參與銀行等，在一定條件下還包括該銀行下屬的非銀行金融機構、金融附屬公司以及所涉及的金融企業集團，并表的范圍一般視其母行持股或參與的比例及其有效控制程度、附屬機構對母行的風險影響程度而定，并表的事項廣泛涉及母行及其海內外分支機構、子公司等在全球范圍內所從事的業務活動。
它是一種持續性銀行監管。并表監管不局限于會計意義上的并表，而是廣義的監管并表。它作為一種銀行監管制度安排，一般是通過制定和實施審慎法規和要求，運用現場檢查、非現場檢查等持續性監管方法來進行的，著重關注監管意義上的風險信息，包括資本充足率、大額風險暴露、內部交易、市場風險、流動性風險、聲譽風險以及銀行集團的并表管理能力等。實踐中，并表監管大都采用定量和定性兩種方法。其中，定量監管主要是針對銀行或銀行集團的資本充足率和杠桿率管理，以及大額風險、流動性風險、重大內部交易等狀況進行識別、計量、監測和分析，進而在并表的基礎上對集團的風險狀況進行量化的評價；定性監管主要是針對銀行或銀行集團的公司治理、內部控制、風險管理等因素進行審查和評價。并表監管的實質，在于使銀行或銀行集團的資本、財務以及風險狀況從總體上受到綜合評估和有效監控，以確保其安全性和穩健性，并及時發現可能威脅整個銀行體系穩定性的潛在風險。
并表監管在巴塞爾體制中的制度定位
并表監管作為銀行監管的一項技術，源于歐美等金融發達國家的國內法律實踐，后被巴塞爾委員會所采納，并經一系列巴塞爾文件加以制度化、規范化和標準化，現已成為世界各國普遍公認和通行的銀行監管原則和標準。
歷史地考察， 在2 0 世紀7 0 年代以前，東道國的法律管制曾是銀行跨境機構所面臨的最基本、最直接的管制。因此，在巴塞爾協定（Basle Concordat）即1975年《對銀行國外機構的監管原則》中并未提及“并表監管”。在后續的巴塞爾文件中，對“并表監管”先后有以下三種定位：
第一銀行海外機構監管的一般原則。1982年意大利安布羅西諾銀行的倒閉和1983年西德SMH銀行的倒閉等事件，凸顯了國際銀行監管體制的重大缺漏以及母國并表監管的必要性，促使巴塞爾委員會對1975年協定進行了重大修訂。經修訂的巴塞爾協定引入“并表監管原則”，強調“母國監管當局應對其所負責的銀行或銀行集團，基于其全球業務總體監控其風險狀況和資本充足性”，并以此為基礎，構建起母國與東道國對銀行境外機構的合作監管責任框架。
第二，國際銀行集團監管的最低標準。受1991年BCCI倒閉事件的震撼和推動，巴塞爾委員會于1992年7月發布了《對國際銀行集團及其境外機構的最低監管標準》，通稱（巴塞爾最低標準）（Basle Minimum Standards）。該文件將并表監管原則的某些部分細化為以下四項最低標準，即所有的國際銀行或銀行集團都應受到一個有能力實行并表監管的母國當局的監管；任何跨境銀行機構的設立均須獲得母國與東道國當局的雙重許可；母國監管當局有權收集銀行海外機構的信息；當東道國斷定某外資銀行機構的母國并表監管不存在或不充分時，可對該機構的設立予以限制或禁止。這就進一步確立了母國并表監管在國際銀行集團監管中的主導地位，使并表監管原則具體化為統一的最低監管標準。
第三，有效銀行監管的核心原則。 1997年亞洲金融危機爆發后，為指導新興市場國家的銀行監管實踐、防范銀行體系的系統性風險，巴塞爾委員會面向全球范圍推出了《有效銀行監管核心原則》，即巴塞爾核心原則（Basle Core Principles）。該文件將并表監管上升為有效銀行監管的一項核心原則，明確闡述 “銀行監管的一項關鍵內容就是監管當局對銀行集團進行并表監管，有效地監測并在適當時對集團層面各項業務的方方面面提出審慎要求�！边@無疑強化了并表監管在跨國銀行監管中的核心地位，使之成為在全球范圍內普遍通行的銀行監管原則和國際標準。
研究表明，“并表監管”從一種“技術方法”上升為一項“監管制度”、從 “一般原則”固化為“最低標準”再提升到“核心原則”，既是20世紀70年代后期以來銀行業務國際化的必然要求，也是巴塞爾委員會對此起彼伏的銀行業倒閉事件所作出的制度回應。從理論上講，并表監管原則的確立，突破了銀行管制以“東道國管制優先”和“單一監管”為主的傳統理念和格局，適應了銀行業務國際化、綜合化發展的客觀需要。由于這一原則強調銀行集團的內部關聯性，注重基于銀行的全球業務總體來綜合評估和全面監控其資本及風險狀況，因而較好地解決了銀行業務國際化、風險管理集權化與銀行監管的地域性和單一性之間的矛盾。并表監管原則的實施，客觀上導致對跨國銀行監管的責任重心由東道國向母國的轉移。它的有效實施，可以使任何銀行及其跨境機構，無論在何地注冊，都不能逃避監管；無論在何地經營，其各項業務風險都能在集團整體層面上得到全面評估和審慎監管，從而最大限度地保證各個銀行或銀行集團的安全與穩健運行，進而防范整個銀行體系的系統性風險。
遺憾的是，在次貸危機爆發之前，國際社會對并表監管與系統性風險關系的認識并不充分，包括《巴塞爾新資本協議》在內的許多巴塞爾文件，均是將并表監管作為微觀審慎監管工具加以制度設計和具體運用的，因而對其功能和目標定位仍存在某種偏差，因為其所奉行的監管理念仍然是：只要確保每一家金融機構都能運行良好，就能實現整個金融體系的安全和穩定。從宏觀審慎的角度來看，并表監管對于有效防范銀行或銀行集團跨國境、跨行業維度的風險方面應當具有重要作用。因為并表監管不同于單一監管，銀行監管者不僅要關注單個分支機構、附屬機構特有的風險，而且要注重整個銀行集團的風險防范與穩健運行，還要及時捕捉可能威脅銀行體系的潛在風險，并從系統整體出發自上而下考慮其對整個銀行業風險狀況的影響。從這個意義上說，并表監管不僅是微觀審慎監管工具，而且可以充當微觀審慎監管與宏觀審慎覆蓋的橋梁，也是防范系統性風險的有效工具。
有效并表監管的關鍵要素及實施難題
隨著《巴塞爾核心原則》的發布與實施，并表監管迅速成為世界各國銀行監管當局關注的核心內容。許多發展中國家相繼出臺了有關并表監管的法律法規，美國、歐盟等發達國家和地區也先后修改了既有外資銀行監管法規和并表監管指令，以適應銀行機構跨境、跨業發展的形勢需要。目前，并表監管不僅是各國監管實踐的重要基礎設施建設項目，而且，母國的并表監管能力也成為許多國家準許外資銀行市場準入的必要條件之一。
依據《巴塞爾核心原則》及其評估方法，結合各國的相關法規和監管實踐，可將有效并表監管的關鍵要素歸納為以下兩個方面：
其一，母國銀行監管當局應有權實施全球性并表監管。有效并表監管的首要因素，在于母國監管機構有權對當地注冊的銀行或銀行集團的海外機構及其在世界范圍內所從事的所有業務進行監控并適用審慎要求。其中主要包括：能使銀行集團包括境外分行、子公司和合資機構等的資本充足率及各類業務風險在國際層面上受到總體評估和充分監控，并有權禁止故意妨礙并表監管的公司結構；能確保銀行組織具有完善的內部控制機制，銀行管理層對其境外分行、子公司和合資機構保持有效控制；能及時獲取銀行及其境外機構經營的全面信息，并能通過現場檢查和非現場監督等定期核實；能確保銀行海外業務受到當地的有效監管，如母國監管機構認定當地監管對其業務風險監管不力，則有權要求關閉該銀行的海外機構或對其業務實行限制。
其二，母國銀行監管當局能夠與各有關監管者建立聯系并交換信息。有效并表監管的另一項關鍵要素，就是母國監管當局能與各有關監管者，特別是東道國監管當局建立聯系并交換信息。其中主要包括：母國監管當局與東道國監管者應針對銀行的海外重要機構建立正式或非正式的制度安排，如諒解備忘錄等，以便就這些機構在東道國的財務和經營狀況分享信息，包括東道國監管者對該銀行機構當地業務的負面評價；如果某些國家的保密法或其他法規阻止充分監管所需的信息交換，則母國監管當局可以禁止銀行在這些國家設立業務機構；母國監管當局應就銀行所設海外機構向東道國監管者提供信息，包括對該銀行集團業務監管的總體框架，在適當時也應涉及該銀行集團總部或集團整體出現的重要問題。
分析起來，上述兩個要素是相互聯系、互為條件的。隨著《巴塞爾核心原則》的實施，母國當局有權對銀行海外業務風險實施全球性并表監管的問題在國際范圍內取得了廣泛認同，各國也通過制定或修訂相關國內法規對之加以制度確認，與此同時，一些國家之間還就系統重要性銀行機構的監管信息分享問題建立了某種雙邊或多邊的制度安排。然而，由于各國的法律和社會制度不同以及歷史文化傳統或其他因素的差異，加上銀行母國與東道國在金融敏感事件上所處地位和利益不盡相同，母國并表監管的實施仍面臨諸多問題，主要涉及母國當局的信息獲取問題、銀行保密法限制的排除問題、跨境現場檢查的實施問題、母國并表監管的有效性問題，當然也涉及東道國的信息分享問題。其中最大的難題在于并表監管信息獲取與交流問題。在銀行集團國際業務規模日益擴大、風險類型日益復雜的今天，母國監管當局如果不能與東道國監管當局建立有效的監管合作與信息交換機制，要想實行有效的并表監管，只能是一句空話。
監管聯席會議對加強跨境銀行并表監管的作用
監管聯席會議（ S u p e r v i s o r y College）是指專門針對某系統重要性金融機構如大型國際活躍銀行設立的一種常設性多邊監管合作機制，其目的在于提高跨境銀行集團監管的有效性。根據并表監管原則，監管聯席會議一般由母國監管當局負責牽頭，其成員包括相關的東道國監管者，其主要功能在于充分交流監管信息、評估集團風險及潛在的宏觀影響、開展跨境危機管理合作等。應當說，監管聯席會議是在借鑒監管諒解備忘錄、特定事項監管合作機制的基礎上所進行的一項制度創新。作為加強跨境銀行機構監管的一項措施，它兼具微觀審慎與宏觀審慎的政策特性，既有助于促進跨境銀行的并表監管，又有助于通過風險識別和早期預警，防范空間維度的系統性風險。
其實，監管聯席會議并非什么新事物。早在1987年，針對BCCI的監管問題，盧森堡、英國、法國、開曼群島及中國香港地區等為交流監管信息并協調監管行動就創建過監管聯席會議機制。雖然 BCCI最終倒閉并且暴露出該機制實際上并未發揮作用，但歐美等國并未停止這種機制實踐探索。美國次貸危機爆發之后，國際社會對監管聯席會議機制的功能和價值進行了重新審視。二十國集團（G20）華盛頓峰會將建立監管聯席會議作為加強跨境金融監管的一項有效措施加以推廣，明確要求各國為所有系統重要性跨境金融機構建立監管聯席會議，并授權金融穩定理事會（FSB）負責推動這一機制的建立與完善，以便為母國監管者與東道國監管者之間建立一個更好的交換監管信息、共同評價集團風險以及合作應對危機的框架。在FSB的推動下，巴塞爾委員會等金融標準制定組織則分別就監管聯席會議的組織、運作架構出臺了一系列指引。目前，監管聯席會議機制正在迅速發展和完善。
根據巴塞爾委員會2010年監管聯席會議良好實踐原則和各國建立監管聯席會議的做法，筆者認為，監管聯席會議對加強跨境銀行的并表監管具有十分重要的作用。
首先，從組成形式來看。監管聯席會議的組成形式，必須是在充分考慮銀行集團的經營規模、組織結構、復雜程度以及相應監管機構的監管需求的基礎上確定的。由于母國監管當局對銀行集團負有實施并表監管的重大責任，因而通常應對監管聯席會議的機制設計負總責，包括根據銀行集團的國際經營情況與東道國監管者和銀行本身展開持續對話，確保聯席會議專注于集團層面的相關問題，以促進并表監管為目的設計聯席會議的具體組織形式，協調日程安排和行動計劃，負責確保聯席會議正常運作的行政管理事務。無論是采用單一型聯席會議模式，還是采用核心成員會議和全體會議雙重組織型模式，母國監管當局都處于聯席會議運作的中心和主導地位，這無疑有助于促進其對銀行集團的并表監管。
其次，從監管合作事務來看。監管聯席會議的主要任務就是在有效信息披露的基礎上，促進成員之間必要的監管合作。就合作范圍而言，聯席會議的監管合作事務可集中于銀行集團的一個或多個實體、銀行集團整體、集團或集團內部經營實體的特定運營事項；就運作程序而言，聯席會議項下的監管合作一般由母國監管當局主導發起。因此，有利于實現母國并表監管的目標。
最后，從主要功能來看。監管聯席會議的功能主要有三：一是監管信息的共享與交換； 二是風險聯合評估與檢查；三是危機預警與管理合作。其核心功能，在于促使母國監管者與東道國監管在分享信息的基礎上進行監管協調與合作，以從銀行集團的整體全面評估風險狀況和穩健程度。聯席會議內部的信息交流渠道無疑有助于確保實現信息交換的有效性、便捷性、完整性和保密性，因此，有利于提高母國對銀行集團并表監管的質量和效果。
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