什么是ppp模式

什么是ppp模式

　　PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目。下面YJBYS小編為大家搜集的一篇“什么是ppp模式”，供大家參考借鑒，希望可以幫助到有需要的朋友!

　　什么是ppp模式

　　PPP模式，也稱PPP融資，或者PPP。隨著項目融資的發展，有一個詞PPP(Public-PrivatePartnership，公私合伙或合營，又稱公私協力)開始出現并越來越流行，特別是在歐洲。該詞最早由英國政府于1982年提出，是指政府與私營商簽訂長期協議，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施并向公眾提供公共服務。本文擬對PPP的各種定義作一個綜述，并論述它的理論基礎。

　　狹義定義

　　從各國和國際組織對PPP的理解來看，PPP有廣義和狹義之分。狹義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系，而廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強調合作過程中的風險分擔機制和項目的衡工量值(ValueForMoney)原則。

　　廣義定義折疊

　　PPP是英文"Public-PrivatePartnerships"的簡寫，中文直譯為“公私合伙制”，簡言之指公共部門通過與私人部門建立伙伴關系提供公共產品或服務的一種方式[1]。雖然私人部門參與提供公共產品或服務已有很長歷史，但PPP術語的出現不過是近十年的事情，在此之前人們廣為使用的術語是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一個意義非常寬泛的概念，加之意識形態的不同，要想使世界各國對PPP的確切內涵達成共識是非常困難的。德國學者NorbertPortz甚至認為"試圖去總結PPP是什么或者應該是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據不同的案例來確定。

　　主要內涵折疊

　　PPP模式的內涵主要包括以下四個方面：

　　第一折疊 PPP是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現形式，主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資。項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

　　第二折疊 PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風險。這也正是現行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業以特許權協議為基礎進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP方式的操作規則使民營企業參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業的投資風險，而且能將民營企業在投資建設中更有效率的管理方法與技術引入項目中來，還能有效地實現對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。

　　第三折疊 PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優惠、貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。

　　第四折疊 PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，提高城市軌道交通服務質量。在PPP模式下，公共部門和民營企業共同參與城市軌道交通的建設和運營，由民營企業負責項目融資，有可能增加項目的資本金數量，進而降低較高的資產負債率，而且不但能節政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。

　　主要分類折疊

　　由于世界各國意識形態不同，且處于PPP發展的不同階段，導致各國使用的術語不盡相同，或者對于同一個術語的理解不盡一致，這就給PPP的分類帶來很麻煩。各國或國際組織對PPP的分類有十幾種之多。

　　廣義PPP可以分為外包、特許經營和私有化三大類，其中：

　　外包類折疊

　　PPP項目一般是由政府投資，私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能，例如只負責工程建設，或者受政府之托代為管理維護設施或提供部分公共服務，并通過政府付費實現收益。在外包類PPP項目中，私人部門承擔的風險相對較小。

　　特許經營類折疊

　　項目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險、共享項目收益。根據項目的實際收益情況，公共部門可能會向特許經營公司收取一定的特許經營費或給予一定的補償，這就需要公共部門協調好私人部門的利潤和項目的公益性兩者之間的平衡關系，因而特許經營類項目能否成功在很大程度上取決于政府相關部門的管理水平。通過建立有效的監管機制，特許經營類項目能充分發揮雙方各自的優勢，節約整個項目的建設和經營成本，同時還能提高公共服務的質量。項目的資產最終歸公共部門保留，因此一般存在使用權和所有權的移交過程，即合同結束后要求私人部門將項目的使用權或所有權移交給公共部門。

　　私有化類折疊

　　PPP項目則需要私人部門負責項目的全部投資，在政府的監管下，通過向用戶收費收回投資實現利潤。由于私有化類PPP項目的所有權永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP項目中承擔的風險最大。

　　發展方式折疊

　　PPP模式的典型結構為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司)由特殊目的公司負責籌資、建設及經營[3]。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，這個協議不是對項目進行擔保的協議，而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費用的協定，這個協議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實質是：政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。

　　PPP模式已經得到了普遍的應用。1992年英國最早應用PPP模式。英國75%的政府管理者認為PPP模式下的工程達到和超過價格與質量關系的要求，可節省17%的資金。80%的工程項目按規定工期完成，常規招標項目按期完成的只有30%;20%未按期完成的、拖延時間最長沒有超過4個月。同時，80%的工程耗資均在預算之內，一般傳統招標方式只能達到25%;20%超過預算的是因為政府提出調整工程方案。按照英國的經驗，適于PPP模式的工程包括：交通(公路、鐵路、機場、港口)、衛生(醫院)、公共安全(監獄)、國防、教育(學校)、公共不動產管理。智利是國家為平衡基礎設施投資和公用事業急需改善的背景下于1994年引進PPP模式的。結果是提高了基礎設施現代化程度，并獲得充足資金投資到社會發展計劃。已完成36個項目，投資額60億美元。其中，24個交通領域工程、9個機場、2個監獄、1個水庫。年投資規模由模式實施以前的3億美元增加到17億美元。葡萄牙自1997年啟動PPP模式，首先應用在公路網的建設上。至2006年的10年期間，公路里程比原來增加一倍。除公路以外，正在實施的工程還包括醫院的建設和運營、修建鐵路和城市地鐵。巴西于2004年12月通過“公私合營(PPP)模式”法案，該法對國家管理部門執行PPP模式下的工程招投標和簽訂工程合同做出具體的規定。據巴西計劃部稱，已經列入2004年-2007年四年發展規劃中的23項公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP模式的首批招標項目，總投資130.67億雷亞爾。

　　促進中國基礎設施建設項目的民營化。在中國基礎設施建設領域引入PPP模式，具有極其重要的現實價值。政府也開始認識到這些重要價值，并為PPP模式在中國的發展提供了一定的國家政策層面的支持和法律法規層面的支持。

　　主流平臺折疊

　　為了解決地方政府不能直接從資本市場融資的體制障礙，從2001年開始，一些地方由各級地方政府出資并授權成立了集融資、建設和經營、債務償還相結合的城市投資公司，把政府的融資行為演變為企業行為，無界投融是中國首家線上線下相結合提供跨域投融資服務的平臺，為項目方、資金方、產業園區客戶提供投融資信息服務、招商引資、遠程跨域視頻會議等服務，涵蓋個人、企業、政府等用戶類型。

　　必要條件折疊

　　以下幾個因素是成功運作PPP模式的必要條件：

　　(1)政府部門的有力支持。在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責任會隨項目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責任--為大眾提供最優質的公共設施和服務--卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設施或服務的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應從保護和促進公共利益的立場出發，負責項目的總體策劃，組織招標，理順各參與機構之間的權限和關系，降低項目總體風險等。

　　(2)健全的法律法規制度。PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。在PPP模式下，項目設計、融資、運營、管理和維護等各個階段都可以采納公共民營合作，通過完善的法律法規對參與雙方進行有效約束，是最大限度發揮優勢和彌補不足的有力保證。

　　(3)專業化機構和人才的支持。PPP模式的運作廣泛采用項目特許經營權的方式，進行結構融資，這需要比較復雜的法律、金融和財務等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規范化、標準化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術指導和相關政策支持;另一方面需要專業化的中介機構提供具體專業化的服務。

　　目標運作折疊

　　PPP模式的目標有兩種，一是低層次目標，指特定項目的短期目標;二是高層次目標。

　　PPP模式的組織形式非常復雜，既可能包括私人營利性企業、私人非營利性組織，同時還可能包括公共非營利性組織(如政府)。合作各方之間不可避免地會產生不同層次、類型的利益和責任的分歧。只有政府與私人企業形成相互合作的機制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目的目標。 PPP模式的機構層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是項目所在國的政府，是引入私人部門參與基礎設施建設項目的有關政策的制定者。

　　項目所在國政府對基礎設施建設項目有一個完整的政策框架、目標和實施策略，對項目的建設和運營過程的參與各方進行指導和約束。金字塔中部是項目所在國政府有關機構，負責對政府政策指導方針進行解釋和運用，形成具體的項目目標。金字塔的底部是項目私人參與者，通過與項目所在國政府的有關部門簽署一個長期的協議或合同，協調本機構的目標、項目所在國政府的政策目標和項目所在國政府有關機構的具體目標之間的關系，盡可能使參與各方在項目進行中達到預定的目標。這種模式的一個最顯著的特點就是項目所在國政府或者所屬機構與項目的投資者和經營者之間的相互協調及其在項目建設中發揮的作用。PPP模式是一個完整的項目融資概念,但并不是對項目融資的徹底更改,而是對項目生命周過程中的組織機構設置提出了一個新的模型。它是政府、贏利性企業和非贏利性企業基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。參與各方雖然沒有達到自身理想的最大利益,但總收益卻是最大的,實現了“帕雷托”效應,即社會效益最大化,這顯然更符合公共基礎設施建設的宗旨。

　　主要優點折疊

　　PPP模式使政府部門和民營企業能夠充分利用各自的優勢,即把政府部門的社會責任、遠景規劃、協調能力與民營企業的創業精神、民間資金和管理效率結合到一起[2]。PPP模式的優點如下：

　　(1)消除費用的超支。公共部門和私人企業在初始階段私人企業與政府共同參與項目的識別、可行性研究、設施和融資等項目建設過程,保證了項目在技術和經濟上的可行性，縮短前期工作周期,使項目費用降低。PPP模式只有當項目已經完成并得到政府批準使用后，私營部門才能開始獲得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造成價,能夠消除項目完工風險和資金風險。研究表明，與傳統的融資模式相比，PPP項目平均為政府部門節約17%的費用，并且建設工期都能按時完成。

　　(2)有利于轉換政府職能，減輕財政負擔。政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監管的角色，從而保證質量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力。

　　(3)促進了投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產和服務能為政府部門提供更多的資金和技能,促進了投融資體制改革。同時,私營部門參與項目還能推動在項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新,提高辦事效率,傳播最佳管理理念和經驗。

　　(4)政府部門和民間部門可以取長補短，發揮政府公共機構和民營機構各自的優勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標，可以以最有效的成本為公眾提供高質量的服務。

　　(5)使項目參與各方整合組成戰略聯盟,對協調各方不同的利益目標起關鍵作用。

　　(6)風險分配合理。與BOT等模式不同,PPP在項目初期就可以實現風險分配,同時由于政府分擔一部分風險,使風險分配更合理,減少了承建商與投資商風險,從而降低了融資難度,提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權。

　　(7)應用范圍廣泛，該模式突破了引入私人企業參與公共基礎設施項目組織機構的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業及道路、鐵路、機場、醫院、學校等。

　　缺點介紹折疊

　　管理學家PeterF.Drucker曾經指出：“政府必須面對一個事實：政府的確不能做、也不擅長社會或社區工作�！边M入知識經濟時代，資源的汲取與分配應該以高效率的方式進行。政府負責政策制定與規劃，而將政策執行落實于民間社區或私營部門，這樣不僅可以減輕政府長久以來的財政負擔，又可將社區及民眾力量引入公共服務的進程當中，以強化公民意識與社會認同感，同時提高了資源使用效能和建設、運營效率。因此，在現代化社會的發展進程中，PPP的研究具有現實積極的意義。

　　優化PPP模式會計核算的建議

　　(一)提高核算可操作性

　　會計準則并不是在所有情形下都適用的，PPP項目會計核算中，要強調可操作性與可實現性，例如，應當將資產分類簡約化，避免確認中金融資產處理及無形資產處理中利潤操縱的可能性；避免無形資產攤銷中漏洞為不法者提供盈利后置的可能性，從而提高財務核算監督職能的有效性。

　　(二)關注業務流程

　　以BOT項目為例，PPP項目主要包括項目識別、準備、采購、執行、建設、運營及移交七大環節，要實現規范化的會計處理，在流程上就應當對投標聯合體、資本結構、主辦人出資提出合理要求，在保障政府社會效益與項目公司經濟效益的前提下，合理對項目評估，確定投資結構、貸款比例、權益及再融資安排等項目，避免會計核算中由于會計權益、資產屬性等影響工作的正常開展。

　　(三)關注會計原則確定

　　會計原則指導PPP項目會計核算，因此，工作中必須重點注意會計原則的確定。一般的，PPP項目會計原則的明確應當重點關注會計信息質量要求、會計要素確認以及會計要素計量三方面，避免會計核算工作出現失誤及偏差。

　　PPP模式特點

　　在PPP模式所提供的平臺上，公共部門與私人團隊在充分發揮自身的優勢的同時，又能夠相互彌補對方的不足，這也是此種融資模式最大的特點所在，具體表現在下述幾個方面：

　　首先，就公共部門而言，在傳統的項目模式之下，其既是項目的發起者，又承擔著執行者、監督者等多重身份的責任，難免導致工作任務繁重，工作效率低下等不良現象。而在PPP模式之下，公共部門僅需承擔項目引導者的角色，這便有利于政府部門充分發揮自身在政策、宏觀把控方面的優勢，從而提升工作質量，更好的為團隊服務。

　　其次，在私人企業方面，它們既是競標成功的優秀團隊，具有良好的敬業精神和實干能力，同時能夠在公共部門的協助之下，有效規避單獨完成項目時所可能遇到的一系列問題。由此可見，能夠保證個人團隊更加高效、專注的投身于項目時PPP模式的又一特點。

　　PPP快速發展原因

　　PPP的快速發展， 是順應新醫改要求的結果， 也符合當前醫療行業發展的潮流。國家政策鼓勵并支持社會資本參與公立醫院改革， 為PPP提供了前所未有的時機。我國當前醫療資源不能滿足人們日益增長的需求， 急需資本的注入來發展醫藥衛生行業， 同時減輕政府的財政壓力。

　　1.1 政府政策支持

　　2009年新醫改， 政府大力支持社會資本投資衛生事業， 為公立醫院改制做貢獻。2013年， 我國開展全面深化醫療體制改革工作， 明確支持社會資本進入公立醫院， 參與醫療改革。2015年政府強調要把發展社會辦醫放在重要位置。2017年國家提出到2020年要基本形成新的醫院運行和治理機制， 以促進社會辦醫健康發展。

　　1.2 我國當前醫療環境所需

　　盡管我國衛生資源豐富， 但是我國是一個人口大國， 人均所占有的資源水平跟發達國家相比， 明顯處于劣勢。隨著人們生活水平的提高以及國家對醫療衛生事業發展的大力推動， 人們的健康意識不斷提高， 更加重視自身的健康狀況， 使得我國當前醫療衛生資源無法滿足人們日益增長的需求[1].只依靠政府的財政投入難以在短時間內解決醫療衛生資源短缺的現狀， 因此必須探索一個實際可行的方法來解決這一日益凸顯的矛盾。社會資本投入到衛生事業的建設， 能夠直接快速地解決當前就醫困難的現狀[2].

　　1.3 醫療行業對社會資本的吸引

　　隨著我國醫改的不斷推進， 醫療衛生行業得到快速發展， 醫療服務作為一種剛性需求， 會隨著經濟的發展、科技的進步而持續增長。醫療機構作為公益事業具有長期穩定的收益率[3].因此， 醫療衛生行業以其巨大的發展潛力和穩定的投資回報吸引社會資本的積極加入。

　　目前國內外PPP發展狀況

　　PPP模式在國內外衛生領域的應用十分廣泛， 該模式優勢明顯， 加快了衛生事業的發展。在PPP模式下， 政府和社會共同完成項目的建設和管理， 各盡其能， 充分利用有限資源， 獲得最大的利益， 實現共贏.

　　1、PPP在國外廣泛應用

　　PPP模式在國外很多國家的醫療行業都得到了廣泛的使用， 并且取得了良好的效果。英國采用PPP模式對醫療機構進行改革， 社會資金投資建醫院， 通過收取建筑租金獲利， 政府負責醫院的管理與運營， 通過提供醫療服務來獲利[5], 雙方互利共贏。新加坡采用由政府投資建設醫院， 社會企業進行經營管理的合作模式， 利用企業先進成熟的管理經驗促進公立醫院的發展[6].兩者相互補充， 充分利用有限的資源使利益最大化。美國的醫學科研、藥物研發大多采用PPP模式， 社會資本投資醫藥行業取得回報的同時， 節約了財政投入， 國家醫學科研和醫療衛生得到快速發展。

　　2、PPP在國內醫院改制中創新

　　我國各地政府大力支持PPP模式的發展， 各地也采取因地制宜的模式在公私合營的領域中摸索前進。廣州廣和醫院， 采用PPP模式將公立醫院的信譽和醫療資源， 與社會企業的資本和豐富的管理經驗相結合， 充分整合資源， 獲得雙贏[7].澳門鏡湖醫院由非政府組織設立， 政府購買醫院部分服務廉價提供給患者， 并對特定人群免費使用， 從而減小了公立醫院的壓力[8].華潤昆明兒童醫院， 采用PPP模式擴大經營規模， 引進先進的自動化技術， 改善就醫環境， 提高運轉效率， 解決了改制前就醫困難的問題[9].

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