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大學生自主創業政策分析
;專業大學生自主創業扶持政策評估與制度改進—以長沙;2014年12月20日;大學生自主創業扶持政策評估與制度改進—以長沙市為;一、評估背景;針對當前社會反映的大學生就業難的問題，長沙市政府;《大學生創業政策》計劃包括建設大學生創業基地、解;二、評估的目的;(1)發現長沙市大學生創業優惠政策在現實開展過程;(2)通過評估
湖南商學院
公共政策分析報告
題 目
系 部
專 業 大學生自主創業扶持政策評估與制度改進 —以長沙市為例 公共管理學院 行政管理
2014 年 12 月 20 日
大學生自主創業扶持政策評估與制度改進 —以長沙市為例
一、評估背景
針對當前社會反映的大學生就業難的問題，長沙市政府為了擴大就業容量、緩解就業壓力，同時積極響應黨和政府關于推動科學發展、構建和諧社會的的號召，出臺一項專門政策用以解決大學生就業難的問題已迫在眉睫。按照“市場調節、自主創業、政府引導、配套服
務” 的基本原則，激發廣大大學生自主創業的內在動力，加快推動創業式發展，建設創業型社會，長沙市特制定《長沙市關于鼓勵和扶持大學生自主創業的政策意見》公共政策。 《長沙市關于鼓勵和扶持大學生自主創業的政策意見》是由長沙市政府于2009年制定并組織實施的專門針對大學生這一特殊群體更好的進行創業或就業的社會公共政策。這一政策的組織、實施、管理機構具體由長沙市推進創業富民工作領導小組辦公室負責。
《大學生創業政策》計劃包括建設大學生創業基地、解決大學生創業場所、加大創業資助力度、落實稅費優惠政策、開展創業培訓輔導、完善創業服務和保障6個方面。其具體目標是：盡量解決本市46所高校的自主創業的大學生的就業問題，并且堅持以創業帶動就業，最大限度地引導大學生走自主創業之路，擴大就業容量、緩解就業壓力，推動科學發展、構建和諧社會。
二、評估的目的
(1)發現長沙市大學生創業優惠政策在現實開展過程中所面臨的障礙。
(2)通過評估明確這一創業優惠政策的可行性程度，得出是繼續執行政策還是停止執行這一政策的判斷。
(3)依據我們小組的評估結果，看是否有必要改善這一政策執行程序和技術， 做到程序簡約化但又同時符合和滿足大學生創業的要求，使這一創業優惠政策真正地達到優惠大學生的政策效果。
三、評估的內容、范圍、手段
公共政策分析學第一小組組成了“長沙市大學生自主創業扶持政策評估與制度改進”課題小組，并廣泛征求了來自不同院系學生干部及同學的建議，采用符合規范的評估理論，概念和技術路線，設計了本次評估活動的具體方案。
1、評估的對象界定
(1)評估對象的內容界定：1.創業資金的發放(包括各項創業扶持獎勵資金);2.創業場所的建設及提供(大學生創業基地、創業公寓或宿舍、基地以外租賃場所的補貼);3.創業服務的提供(創業注冊登記綠色通道、創業培訓、創業嚴重受挫可享失業保險待遇)
(2)評估對象的時間界定：從2009年6月至2014年12月實施的大學生創業優惠項目
(3)評估對象的地域界定：該政策在省財經類高校——湖南商學院的實施效果
2、評估的基本內容
本次評估活動的基本內容擬集中對大學生創業優惠政策的社會效益的評估，包括政策實施的實施效果和社會影響兩個主要方面。其中，實施效果又包括產出(政策實施的覆蓋面和基本情況)、結果(該政策對大學生創業的直接作用)和影響(對涉及對象、政策覆蓋學校及至整個社會的長遠和間接的影響)等三個方面。社會影響主要指大學生創業優惠政策對政策利益相關者和普通社會公眾產生的積極的消極的影響。
3、評估的方法
此次評估采用定量研究和定性研究相結合的實證評估方法。具體采用以下4種評估方法：(1)問卷調查法 (2)訪談法 (3)文獻、學校統計資料研究 (4)個案分析
四、評估的標準
1、政策適宜性： 所需結果(目標)是否真正有價值或者值得去做，
2、政策效果： 是否切實能改善大學生就業難的問題?應該從兩個方面來分析：一是政策產出方面(資金、場所、培訓服務的數量和質量、覆蓋范圍);二是政策影響方面(創業人數、比例、創業項目、就業率);
3、政策效率： 為得到這個有價值的結果付出了多大代價，并且解決了46所高校多少自主創業大學生的就業問題，基于長沙市、區兩級對大學生自主創業的扶持基金每年共計4000萬元，再加上各種獎勵和補貼，大約計5000萬元。
4、政策充足性： 這個有價值的結果的完成在多大程度上解決了目標問題此項政策的目標在于擴大就業容量、緩解就業壓力，激發大學生自主創業的內在動力。
5、政策公平性： 成本和效益在不同集團之間是否等量分配，此項政策的目標群體是自主創業的大學生，因此，能否讓所有自主創業的大學生都享受到此政策也是評價標準之一。
6、政策回應性： 政策運行結果是否符合特定集團的需要、偏好或價值觀念，即此項政策能否適應大學生的需要，解決大學生自主創業的問題。
五、評估的結果
1.政策適宜性：
為長沙有志于創業的大學生提供了很好的政策和條件，有利于他們把人生價值和社會價值結合起來。隨著形勢的發展和認識的提高，大學生創業得到了長沙各級政府的高度重視和社會各界的大力支持，進一步使大學生創業有效實現了理論與現實產業的結合。以調研的50名湖南商學院大學生創業情況為例，許多大學生創辦的企業大約有60%實現了專業對口，有效激活了人才資源和科技資源，使許多新知識、新技術能夠迅速把大學生的理論來知識轉化為現實的產業。
2.政策實行的效果與效率
1、大學生自主創業扶持政策的執行效果
政策執行是指政策執行者通過建立組織機構，運用各種政治資源，采取解釋，宣傳，實驗，協調與控制等各種行動，將政策觀念的內容轉化為實際效果，從而實現既定的政策目標的活動過程。這是一種動態的過程。 政策執行的過程主要包括政策宣傳,政策分解,物質準備,組織準備,政策實驗,全面實施,協調與監控等環節。而效果是指由某種動因或原因所產生的結果。在我們對于對于大學生自主創業政策的問卷中，大部分還是知道有這個政策的，了解的人也比較多。(詳見圖1)
圖1對于大學生自主創業政策的了解程度
據有關資料顯示，2010年，全市城鎮新增就業人員12.32萬人，其中大學生就業人數達6.98萬，大學生創業人數近三千，可見“關于鼓勵和扶持大學生自主創業”的政策較大地激發了大學生自主創業的內在動力，也有效緩解了就業壓力。一些受益于大學生創業優惠政策的大學生，更多的是希望政府能夠繼續加大對大學生就業的扶持力度，并能有所改進，近年來，應屆畢業生一批多過一批，而就業容量不夠，就業壓力又太大，大學生創業優惠政策給他們帶來的更多是資源的支持，但未從根本上徹底解決大學生就業容量及壓力這兩大重要問題，這一點又讓影響到對于政策的效果的滿意度。例如：長發〔2009〕6號文件《關于鼓勵和扶持大學生自主創業的政策意見》這項政策顯然是有效果的，即它所要求實現的結果是有價值的，因為它所要求實現的結果是鼓勵大學生創業，激發大學生自主創業的內在動力，為大學生創業提供諸多便利與優惠，并在一定程度上解決一部分應屆大學生的就業問題，加快推動創業式發展，建設創業型社會，同時也為“人才強市” 戰略打下人才基石。但是由于覆蓋面不夠廣，政策執行的不夠徹底，出現很多問題。
2、大學生自主創業扶持政策的執行效率
公共政策評估理論中的“效率”是指：為得到這個有價值的結果付出了多大代價。它是根據單位成本所能產出的最大價值或得到一定有價值的效果所能用的最小成本這一原則來制定的。它是一個量化下所得到的結果。
由于創業資金是由政府直接向對于大學生提供的，具有針對性，很較快的推行速度。其效率也是比較高的。如我校大學生，想創業的，相關條件成熟的，提出申請，經過審核每年可獲得2萬元的創業資助資金。對于創業的學子來說，發揮著不可替代的作用。但同時又由于審核需要很多的審批流程，也極大的影響到了，政策的推行的速度。在我們的調查中大部分人還是聽說過我校的扶持政策。(見圖2)我校開設了GYB培訓課程，經過我們調查，有22.5%的大學生有聽說過但不了解，而沒聽過的則也達到了17.5%，而對大學生自主創業的培訓不知道的人數達到了45%，更加不用說參加自主創業的培訓了。·
政府推行的政策極大的激發了大學生自主創業的激情，據調查目前擁創業園區30個以上，創業孵化基地36個，其中包括朝陽服飾城、府后街大學生創業基地、QQ電腦城、化龍池清吧創業街等一大批大學生自主創業基地。由于大學生社會經驗不足，各方面缺乏競爭力，受到歧視，銀行作為營利性商業機構，追求低風險、高收益本無可厚非。僅就銀行貸款評估而論，大學生初出茅廬、涉世未深，其開辦企業的抵抗風險能力根本無從考證，再加上注冊資本偏低等因素，商業貸款大門難以向其敞開。有大學生指出雖然他們受到政策的優惠待遇，但是他們在為公司開賬號的時候卻受到了五大行的阻力，有的開出幾萬以上押金和高額手續費的苛刻要求，剛創業的大學生本來資金流動很緊張，這對他們來說無疑又是一道坎，更有甚者，有的銀行根本置之不理。
圖2我校學生關于本校自主創業支持政策的了解程度
藍色刪除
由于相關資料數據查閱與調查的困難性與復雜性，我們很難衡量或計算得出由長沙應屆大學生創業所帶動的GDP的具體數值。有關于這方面的財政支出情況公開并沒有詳細到具體
的數值,每年共計4千萬的專項資金支出大約只有上百;(1)長沙大學生是否對這項政策了解;;(2)長沙各大高校是否貫徹實行并做好相關宣傳與促;根據我們的調查與統計，其結果如圖：;圖1;從圖中我們不難得知：從我們的調查結果來看，大學生;政策效果的充足性;1.擴大了長沙市的就業容量、緩解了就業壓力，使大;2.政策實施情況良好，較大程度地滿足了政策需求;3.需要被滿足
的數值,每年共計4千萬的專項資金支出大約只有上百萬進行了公示.因此我們把這個“效率”轉換成如下幾個方面進行考量：
(1)長沙大學生是否對這項政策了解;
(2)長沙各大高校是否貫徹實行并做好相關宣傳與促進工作;
根據我們的調查與統計，其結果如圖：
圖1
圖
2
從圖中我們不難得知：從我們的調查結果來看，大學生對這項政策的認知度并不是很高，有相當一部分學生甚至不知道有這項政策。并且學校在貫徹實行政策方面亦做的遠遠不夠。也就是說政府下了這么大力度，而大學生卻并沒有因此得到像政府所期望的那樣多的優惠。因此，從這個方面來說，此項政策的實行是無效率的或者說是缺乏效率的。
政策效果的充足性
1.擴大了長沙市的就業容量、緩解了就業壓力，使大學生就業難的問題在一定程度上得以解決。
2. 政策實施情況良好，較大程度地滿足了政策需求。自政策實施以來，已有數百位大學生享受了政府的創業資金補貼，湖南商學院就有兩位學生獲得了首批創業基金資助。創業服務的提供主要是在創業培訓方面比較完善，現階段長沙有16個創業培訓機構，各機構均定期舉行創業培訓，還有各種與大學生創業有關的活動也有利于調動大學生創業的熱情，如2010年在長沙舉辦了大學生創業展覽會以及中國大學生創業高峰論壇等活動。湖南商學院在開展創業培訓輔導方面也比較突出，學校成立了大學生創業協會，經常組織協會成員進行與創業相關的技能和素質培訓;2010年4月21日舉辦了湖南商學院大學生創業論壇第一期主題講座，夢緣房地產、他鄉人公寓酒店董事長陳志剛先生應邀做了主題為“創業在路上”的講座;2010年5月至11月湖南商學院舉辦了第八屆大學生創業計劃競賽活動;2014年12月湖南商學院為11級畢業生開設了大學生創業(GYB)培訓班，幫助大學生提高了創業實踐能力。
3.需要被滿足的人數較少，有創業意愿的大學生因“創業難”而無法創業的現象普遍存在。雖然長沙市已開通了“大學生創業就業服務綠色通道”，但有不少大學生仍覺得注冊手續繁瑣，而且沒有相當的“關系”，很難取得多個部門的認證。我們采訪了多個創業大學生，他們都說認證難，并未享受到稅收優惠。還有市場、資金、經驗、人脈，這些資源對于大學生創業者來說也是匱乏的，而政府對于這些資源的支援只是杯水車薪。
政策效果的公平性
不可否認， “關于鼓勵和扶持大學生自主創業”政策的實施效果中不乏公平性的體現，如政府資助的項目中城鎮企業和農村項目基本相當、大學生創業基地分布較均勻等等，但政策效果中的“不公平”更值得引起政府的注意與反思，因為這已經成為大學生創業之路上的障礙。據我們所得資料顯示，“關于鼓勵和扶持大學生自主創業”政策的實施效果公平性欠佳的主要表現有以下三個方面：
雖然政策中給創業大學生提供了諸多優惠，但想創業的大學生真正要獲得優惠并非易事。享受優惠需要經過多部門審批、取得多個部門的認證，而事實上最終獲得補助的往往是有一定“關系”的人士，許多真正缺乏資源的大學生卻無法享受到政策優惠，這顯然有失公平。 政策中明確提出“對零就業、下崗失業、低保戶和殘疾人家庭大學生自主創業的，給予重點鼓勵和扶持”，大多數學生認為這項規定是公平的，理應如此。但政策的實施效果顯示：截至2011年6月，對這四類大學生創業提供的政策優惠不到二十項，更多的政策優惠給予了應屆畢業生或者是本已有工作的人，而且對于零就業、下崗失業、低保戶和殘疾人家庭大學生自主創業的，政府也鮮有提供特殊優惠，并沒有表現出“重點鼓勵和扶持”，所以這些學生的創業難度要遠遠高于家里有背景的學生，這也顯示了極大的不公。
從創業培訓方面看，不同學校的創業培訓服務情況各異，這也使得不同學校學生之間的創業能力、創業條件存在差別，尤其是重點大學的創業培訓服務明顯比一般院校更為完善，更多創業高峰論壇及其它與創業相關的活動是在湖南大學、長沙理工大學這類名校里舉行，這
或許也是重點大學有更多的創業項目受到資助的一個原因，所以我們認為各校創業培訓服務的差異也是缺乏公平的表現。
政策適宜性：
為長沙有志于創業的大學生提供了很好的政策和條件，有利于他們把人生價值和社會價值結合起來。隨著形勢的發展和認識的提高，大學生創業得到了長沙各級政府的高度重視和社會各界的大力支持，進一步使大學生創業有效實現了理論與現實產業的結合。以調研的50名湖南商學院大學生創業情況為例，許多大學生創辦的企業大約有60%實現了專業對口，有效激活了人才資源和科技資源，使許多新知識、新技術能夠迅速把大學生的理論來知識轉化為現實的產業。
政策回應性：
1. 大學生：與這一政策息息相關的大學生群體有幾種不同的聲音，部分大學生表示會利用國家和學校提供的政策支持和扶持積極進行創業。另外一部分則表示自主創業參與者少，旁觀者多。據湖南某高校于2013年對5所重點高校1 400名大學生做的一份調查顯示，有74.57%的學生表示有創業意向，可是最終創業的卻不足1%，可以說是寥寥無幾，大部分人都處于觀望的狀態，湖南商學院情況基本也是如此。此外，還表示自主創業多是從事一些技術含量不高的傳統行業，成功率低。因為一旦學生畢業脫離學校后，要憑個人之力創辦高科技企業，往往顯得勢單力薄，故而一些風險投資公司不愿意投資到學生創業的公司這樣規模小、風險大的企業。
2.學校：學校一方面積極支持和響應國家關于鼓勵大學生自主創業的政策，鼓勵在校學生進行自主創業，但另一方面，大部分學校仍是停留在就業教育的階段，沒有在創業課程設置與創業指導等方面做出進一步的努力，很少有學校對教師和學生進行創業教育，導致學生對國家在對學生創業方面的方針政策知之甚少，創業技能等方面知識和能力欠缺，直接影響了大學生的創業熱情。
3.政府：政府雖然出臺和落實了很多有利于大學生自主創業的優惠政策，但并沒有營造良好的創業環境，完全符合長沙的創業政策，在政策的保障和實施上仍存在缺陷。如缺乏相關的行政指導、行政監督，在設立創業基金和發放創業貸款等程序上出現問題。
4.社會：據調查與分析，社會在大學生自主創業的過程中沒有形成有利于大學生創業的公眾輿論環境，未提供一定的社會輿論導向，通過一些典型案例向社會廣泛宣傳，給予大學生輿論上的支持。另外，在創業者遇到挫折時，社會也沒有以寬容的心態對待他們。
六.社會影響:
通過查閱相關數據及資料可知，一部分準備自主創業的大學生，對政府出臺的關于大學生創業的優惠政策表示期待，至少國家已高度重視大學生就業難的問題，并且出臺了相關政策來扶持大學生的自主創業，但是其中的一批人對這一政策了解并不多，或僅僅只是對其抱
有希望，甚至還有一部分大學生還未聽過一政策，這一方面，校方做得并不到位，對于應屆畢業生的自主創業培訓，學校做得更多的是形式，未深入落實，大部分學生反映校方在貫徹執行長沙市扶持大學生自主創業政策的力度一般或是遠遠不夠，往往這樣效果就更難達到。
在社會上，普通社會公眾對于這一政策更多的也只是處于觀望態度，相信大學生創業潛力的同時，也在體會大學生創業政策帶來的變化，至于變化大小，現在還難以判斷。
。
七.政策缺陷
1、配套政策不完善。即便工商部門高調出臺了針對大學生創業的優惠政策，但在缺乏實質擔保的情形下，商業銀行從自身商業利益考慮，確實很難做出積極配合。所以政府在出臺該政策的時候同時也要完善相關的配套政策，否則，大學生的創業活動也根本無法實施。
2、該政策宣傳沒有到位，還不夠普及。通過我們調差研究結論表明，一項政策的出臺缺乏大量的宣傳是取不到該政策的實際效果。
3、創業帶來的高收益決定了它的高風險，該政策有說明創業失敗可享受一定的保險待遇，但是經過我們調查得知對保險待遇的額度的不滿程度達到了50%以上。享受什么程度的保險待遇要根據我們國家的經濟發展水平情況來估量計算，但是畢竟是一項高投入、高風險的活動，保險力度太低降低了大學生自主創業的積極性，導致創業氛圍不夠濃厚。
八.總結與政策建議
總結：大學生是寶貴的人才資源，也是重要的創業主體。堅持以創業帶動就業，最大限度地引導大學生走自主創業之路，既是擴大就業容量、緩解就業壓力的重大舉措，也是推動科學發展、構建和諧社會的客觀要求。為大力實施“人才強市”戰略，深入貫徹落實市委、市政府《關于大力推動創業富民加快建設創業之都的若干意見》(長發〔2012〕23號)等一系列政策，按照“市場調節、自主創業、政府引導、配套服務”的基本原則，一定程度上激發廣大大學生自主創業的內在動力，加快推動創業式發展，建設創業型社會，但是由于政治、經濟、社會、教育等方面原因，仍存在一系列資金、環境等方面的不足和缺陷需要改進。 政策建議:
1.確保資金相對充足
大學生創業，個人的資金是比較貧乏的，主要的資金來源就是銀行的貸款、國家的補助、爭取投資。任何一項有市場前景的發明創造，如果得不到資金保證，那么一切都是紙上談兵，最終一事無成。所以在政策里面要保證創業者的資金來源。
2.對創業者提供管理實踐平臺
一個企業要能夠正常運行.不僅要有好的項目和資金保證。還必須有一批高素質的企業管理者。這批管理者不僅僅只是在書本上學過企業管理和經營，更重要的是要在投身企業管理的實踐中才能產生。所以可以給想創業的大學生提供一定的管理實踐平臺，在他們創業之前給他們一個實踐的機會，讓他們取得一定的經驗。
3.加大政策的宣傳力度
從調查的結果中可知，絕大部分的大學生是不了解這項政策的，要達到預期的效果，就必須加強政策的宣傳的力度，在可享受該項政策的人群中進行大力的宣傳，給想創業但是沒有機會的大學生，提供一個可以一展身手的平臺。
4.給創業者一個良好的創業環境
大學生創辦企業作為一種新生事物，不可避免地存在這樣或那樣的不成熟，只要能從失敗中獲取經驗教訓就能獲得成功。不能單純以成敗論英雄，有些今天失敗了，但卻意昧著明天的成功。有些失敗的經驗教訓被別人吸收了又使他人獲得了成功。在思想觀念上我們希望成功，但也允許失敗，不要一成功就是伴隨著鮮花掌聲;而一失敗就要面對冷落、指責。這是一種極其不好的氛圍，不利于大學生創業的發展，因此在實施政策的過程中也要給創業者提供一個良好的環境。
5.學校要盡其能力提供幫助
學校要為大學生剖業提供一切可能的幫助，例如：幫助辦理工商執照和財務手續，協助辦理專利查詢、法律咨詢、提供辦公用房、減免稅收。
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