影響城市供水企業(yè)效益主要因素的調(diào)查報告

影響城市供水企業(yè)效益主要因素的調(diào)查報告

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影響城市供水企業(yè)效益主要因素的調(diào)查報告1

　　城市供水是城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施之—，供水事業(yè)直接關(guān)系到廣大人民生活的正常秩序、工業(yè)生產(chǎn)的迅速發(fā)展及城市經(jīng)濟的繁榮發(fā)達。隨著我國經(jīng)濟建設(shè)的進一步發(fā)展，市場經(jīng)濟制度的定位，以及加入wto，城市供水企業(yè)面臨著走向市場經(jīng)濟新的機遇，供水企業(yè)效益的好壞直接制約、影響著供水企業(yè)、供水事業(yè)的發(fā)展。針對目前我國大多數(shù)供水企業(yè)普遍存在經(jīng)濟效益不佳等問題，現(xiàn)就其影響的主要因素進行簡要分析。

　　—、影響城市供水企業(yè)效益的主要因素

　　(一)政府部門對供水企業(yè)的攤派和干預

　　長期以來，由于供水企業(yè)在城市生存和發(fā)展中具有基礎(chǔ)性、社會性、公益性的特殊地位，供水企業(yè)與政府之間存在很深的特殊依賴關(guān)系。一方面供水企業(yè)在供水資源、建設(shè)投資、地方政策、水價調(diào)整等諸多方面對政府有極大的依賴性；另一方面政府在城市建設(shè)和發(fā)展的過程中，為了維護社會穩(wěn)定，對供水企業(yè)除了正常的安全優(yōu)質(zhì)供水要求外，對供水企業(yè)人、財、物的攤派，使企業(yè)背上額外的負擔。對于虧困企業(yè)欠費、供水報裝有關(guān)規(guī)費酌減免以及城市建設(shè)過程中很多問題的處理上，政府常常通過犧牲供水企業(yè)的經(jīng)濟效益，來緩解社會壓力。這樣不僅損害了企業(yè)的經(jīng)濟效益，而且嚴重損害了企業(yè)的社會效益。

　�。ǘ�）水價形成機制不完善

　　水價是影響供水企業(yè)水費收入的直接因素，水價形成機制是影響供水企業(yè)效益的最重要、最基本的因素。由于歷史原因，我國水價普遍偏低，水價沒有充分反映水的使用價值，水費收入并不能滿足供水企業(yè)正常運營和擴大再生產(chǎn)所需要的資金。長期以來，水價的制定偏離了完全成本的概念，受福利事業(yè)性質(zhì)收費的思想影響，水價的形成沒有遵循市場經(jīng)濟規(guī)律。水價形成機制不完善，水價調(diào)整不到位，水費回收自然就難于保障供水企業(yè)的效益。

　�。ㄈ�）城市建設(shè)發(fā)展、改造城市管網(wǎng)、提高供水質(zhì)等促使供水成本增加

　　1、城市建設(shè)發(fā)展的需要。隨著老城區(qū)改造以及新城區(qū)的建設(shè)，城市供水管網(wǎng)不適應(yīng)供水需求的矛盾日益突出。目前，大多數(shù)供水企業(yè)管網(wǎng)管材質(zhì)量差且漏耗高，必須逐步更新改造；而新城區(qū)的建設(shè)又需要同步發(fā)展新的供水管網(wǎng)，這些工作需要大量資金投入；

　　2、源水惡化、出廠水水質(zhì)標準的提高。中國水源污染形勢十分嚴峻，全國90%的城市水源受到不同程度的污染，每年有590億噸的污水污染江河湖庫。污染已成為我國城市安全供水的最大障礙。按建設(shè)部要求，從20xx年起，全國供水企業(yè)出廠水濁度不超過1度。這就要求供水企業(yè)投入大量的資金進行生產(chǎn)工藝、技術(shù)改造，加快對老水廠改造的步伐；

　　3、實施一戶一表對企業(yè)效益的影響。按國家要求“城市供水應(yīng)實行裝表到戶、抄表到戶”計量收費，推行抄收到戶工作后，供水企業(yè)承擔了樓內(nèi)主管改造，水箱清洗、維護，戶外管道改造等工作，大幅度增加了運行維護成本，加大了管網(wǎng)漏失率；

　　4、二次供水的經(jīng)營管理。供水企業(yè)承接了大型居民小區(qū)、高層建筑等產(chǎn)權(quán)(管理)單位的二次供水工作。二次加壓供水設(shè)施(含轉(zhuǎn)壓站、水池、水箱、管網(wǎng)等)的改造費、運營費由供水企業(yè)承擔，大幅度加大自來水公司運行成本；

　　5、售水量下滑、欠費嚴重、水費回收難從二十世紀九十年代中期開始，隨著我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，在產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟大環(huán)境和市場導向等多重壓力下，許多傳統(tǒng)的行業(yè)，如機械、化工、紡織、印染、橡膠等傳統(tǒng)耗水量大的行業(yè)出現(xiàn)負增長甚至關(guān)停并轉(zhuǎn)，導致用水量大幅減少。取消底度、推行一戶一表、實施分類計量等利民工程改造導致售水量下降。

　　部分城市供水區(qū)域內(nèi)自備井濫開濫采十分驚人，其數(shù)量不斷增加。不但影響了城市水資源的有效保護,而且給城市供水管理帶來極大隱患。在水費回收方面，有些單位長年拖欠水費，甚至變成呆帳、死帳。

　　(四)產(chǎn)銷差率高。

　　產(chǎn)銷差率的高低直接關(guān)系到企業(yè)的經(jīng)濟效益。降低產(chǎn)銷差率是供水企業(yè)的一項長期的艱巨任務(wù)。影響產(chǎn)銷差率的因素有幾個方面：一是計量誤差，水廠出廠流量計的計量與成千上萬個水表的計量之間必然存在計量誤差；二是供水管道和設(shè)施漏水，這包括管道安裝的年代、管材質(zhì)量、安裝質(zhì)量、市政及建設(shè)工程對管道的影響；三是分戶結(jié)算水表計量誤差；四是未計量用水，包括消防、環(huán)衛(wèi)、綠化等公用事業(yè)和違章竊水等。

　　此外，國有企業(yè)固有的機制僵化、冗員多、消耗多、效率低也是影響供水企業(yè)效益的重要因素。

　　二、提高供水企業(yè)經(jīng)濟效益的`對策

　　(一)“政企分開”

　　“政企分開”是建立現(xiàn)代企業(yè)制度必不可少的條件，同時也是供水企業(yè)改制，提高經(jīng)濟效益、社會效益最難解決的問題之一。

　　1、供水企業(yè)對政府的依賴性實際上表現(xiàn)在沒有合理的水價形成機制，沒有完善的地方政策，沒有簡便易行的操作程序等方面。如果這些問題逐步解決，供水企業(yè)對政府的依賴性也將逐步減弱。

　　2、政府對供水企業(yè)的依靠性，應(yīng)將行政直接干預變?yōu)橥ㄟ^資產(chǎn)管理、法律法規(guī)、行業(yè)管理、城市規(guī)劃、經(jīng)濟調(diào)控、社會

　　監(jiān)督、輿論監(jiān)督等手段，使企業(yè)更好地負起為城市服務(wù)的重任來實現(xiàn)。從政府的角度看，絕大部分供水企業(yè)是國有獨資企業(yè)，法人治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)，所有問題，仍然是政府說了算，要解決這個問題可以采取允許非國有經(jīng)濟進入供水企業(yè)，供水企業(yè)實行投資多元化的辦法。同時政府應(yīng)對企業(yè)進行資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營，按照《公司法》改革供水企業(yè)，達到“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、科學管理”的要求，將政府的社會經(jīng)濟管理職能與國有資產(chǎn)所有者職能分開，明確國有資本出資人和經(jīng)營者責任，建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部管理。

　�。ǘ�）積極推進資產(chǎn)多元化和投資主體多元化，使供水事業(yè)更上一層樓

　　進入90年代，社會主義市場經(jīng)濟條件日益成熟，國民經(jīng)濟日益發(fā)展。供水的發(fā)展需要大量的資金投入，以建水廠為例，建一個現(xiàn)代化的設(shè)計能力為日產(chǎn)l0萬立方米的水廠，直接投資就要2億元人民幣。大多供水企業(yè)是虧本經(jīng)營，用于更新改造和擴大再生產(chǎn)的資金極為有限。另一方面，政府的力量有限，且政府也不可能成為投資主體。這也就需要企業(yè)吸收社會資金，以深化體制改革，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，增加企業(yè)活力，提高經(jīng)濟效益，實現(xiàn)自我發(fā)展。

　　供水企業(yè)資產(chǎn)多元化和投資主體多元化，是國家產(chǎn)業(yè)政策的指導方向。它的實行有利于供水設(shè)施不斷完善，有利于促進供水企業(yè)不斷提高管理水平、服務(wù)水平。招商引資帶來的不僅是資金投入，還有別人的先進技術(shù)、先進管理、先進理念。供水企業(yè)應(yīng)根據(jù)各自特點，正確分析，勇于面對，積極應(yīng)對善于利用，創(chuàng)造條件把企業(yè)的供水能力和管理、服務(wù)水平大幅度提高，更好地發(fā)揮企業(yè)的社會效益和經(jīng)濟效益。

　�。ㄈ�）建立合理的水價形成機制

　　為了進一步規(guī)范城市供水價格，1998年國家計委和建設(shè)部制定了《城市供水管理辦法》，提出“制定城市供水價格應(yīng)遵循

　　補償成本、合理收益、節(jié)約”用水、公平負擔的原則，并規(guī)定了

　　“供水企業(yè)合理盈利的平均水平應(yīng)當是凈資產(chǎn)利潤率8%-10%”。

　　各供水企業(yè)應(yīng)總結(jié)水價管理經(jīng)驗與問題。理順水價成本、費用 構(gòu)成、利潤水平及水價構(gòu)成，建立和完善供水成本核算體系與定額標準，確保供水企業(yè)可以從成本中收回合理的運營成本，從利潤中收回合理的投資成本水價改革應(yīng)健全各項配套措施，完善相關(guān)節(jié)水措施。各地水司應(yīng)在調(diào)查的基礎(chǔ)上，明確水價改革總體目標和階段性目標，做好總體規(guī)劃，有計劃、有步驟地進行，做好各方面的協(xié)調(diào)工作，完善相關(guān)配套措施，如推進階梯式水價；針對不同城市特點，實行季節(jié)性水價；考慮居民和企業(yè)承受能力，確保低收入家庭基本生活用水等。同時應(yīng)完善相關(guān)節(jié)水措施，如城市市政、園林、綠化、消防等公共設(shè)施用水應(yīng)實行計量計價制度；鼓勵工業(yè)、市政、環(huán)境、綠化等行業(yè)使用回用水等。

　　(四)深化企業(yè)改革，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制

　　供水企業(yè)具有很強的公益性和壟斷性，存在富余人員多，管理效益差，職工觀念滯后等弊病。針對這些情況，供水企業(yè)應(yīng)全力推動企業(yè)的改革與發(fā)展工作，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的雙盈局面。

　　1、按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立產(chǎn)權(quán)明晰的集團公司體制。遵照“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、科學管理”的要求，以體制改革為龍頭，把改革、改組，改造和加強企業(yè)管理有機地結(jié)合起來，理順企業(yè)內(nèi)部關(guān)系，以應(yīng)對各類挑戰(zhàn)，順利地向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌。

　　2、調(diào)整企業(yè)管理體制，構(gòu)筑精干高效、權(quán)責明確、集團化經(jīng)營的母子公司框架。按照決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)相互獨立、相互制衡的原則，建立以董事會為主的決策中心、以經(jīng)理層為主的生產(chǎn)指揮系統(tǒng)。

　　對子公司派出董事、監(jiān)事，實施會計委派制，強化財務(wù)管理和對資本經(jīng)營全過程的監(jiān)督與控制，進一步完善法人治理結(jié)構(gòu)。對具備條件的分公司實行模擬子公司運行，加強企業(yè)內(nèi)部管理，增收節(jié)支，控制成本，保證利潤。

　　3、加強三項制度改革，增強企業(yè)活力。三項制度改革應(yīng)著眼于建立職工能進能出，干部能上能下，工資能高能低的新機制。在勞動用工制度改革中，根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營需要，開展“定編、定崗、定員”工作。按照先進科學的標準合理配置人力資源。在人事制度改革中，引進競爭機制，實行雙向選擇、競聘上崗，增強管理人員的危機感和緊迫感。在調(diào)整內(nèi)部組織機構(gòu)的同時，對機關(guān)部室及基層分公司、子公司負責人實行聘任制。

　　在分配制度方面，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存和效率優(yōu)先、兼顧公平的原則。逐步形成以崗定薪、崗變薪變、收入能增能減的機制．

　　4、建立規(guī)范化制度體系，形成規(guī)范化的工作程序和工作機制，使公司內(nèi)部動作有序，管理有章可循。對企業(yè)物資采購、工程施工、資產(chǎn)租賃、固定資產(chǎn)保險等方面實施招、投標制度，公開競爭，增加收入，減少支出。

　　5、加大科技發(fā)展�！翱茖W技術(shù)是第一生產(chǎn)力”。各地供水企業(yè)應(yīng)積極培育技術(shù)創(chuàng)新能力，力爭使“科技”成為公司的利潤源泉和對外拓展中的技術(shù)砝碼。將科技建設(shè)提升到戰(zhàn)略的高度，建立產(chǎn)學研一體化的運作機制，成立專門的技術(shù)中心，以企業(yè)實際需要為出發(fā)點，全面開展水技術(shù)的研究工作。

　　6、狠抓優(yōu)質(zhì)服務(wù)，不斷提高供水服務(wù)水平。優(yōu)質(zhì)的供水服務(wù)是贏得用戶、占領(lǐng)市場的有力武器。1進一步完善社會承諾服務(wù)制度；2用戶報裝實行“一條龍”服務(wù)；3完善“110”聯(lián)動服務(wù)；4進一步提高窗口服務(wù)態(tài)度。

　　(五)大力降低供水成本，向管理要效益

　　管理也是生產(chǎn)力，管理出效益。成本是影響利潤的直接因素。近幾年來，因一些政策性因素及自然因素，供水企業(yè)經(jīng)營成本逐年增加。對此，我們應(yīng)以財務(wù)管理為突破口，以成本管理為核心，強化基礎(chǔ)管理，控制成本增長，提高經(jīng)濟效益。

　　1、推行目標責任制。確定可控總目標，然后采取成本指標層層分解，責任落實到基層單位、班組或個人。執(zhí)行“日結(jié)算、旬分析、月總結(jié)”制度，并定期召開成本分析會，針對問題制定整改措施。對成本控制目標的完成情況，實行獎懲制度。

　　2、狠抓節(jié)能降耗，各水廠大力推行技術(shù)革新，積極開展設(shè)備改造，提高生產(chǎn)效率，降低故障頻率。公司調(diào)度應(yīng)引入計算機技術(shù)，科學統(tǒng)一調(diào)度，做到經(jīng)濟、迅速、及時。

　　3、降低管網(wǎng)漏失率。供水企業(yè)應(yīng)抓好水表計量、管網(wǎng)及附屬設(shè)施管理和規(guī)范用水管理等工作環(huán)節(jié)。首先全面推行以表計 量，杜絕估表現(xiàn)象。其次加強管網(wǎng)及附屬設(shè)施的管理，定期巡視、維修，及時處理問題。運用先進儀器，清查管網(wǎng)暗漏，消除供水漏失隱患。

　　4、提高收費率。加強大口徑水表的跟蹤管理，同時強化水表抄收和追收工作，以大戶欠費催繳為重點，提高水費回收率。

　　(六)運用法律手段保護企業(yè)的利益

　　加大稽查力度，成立接受政府和企業(yè)雙重領(lǐng)導的，具有執(zhí)法職能的稽查大隊。對內(nèi)稽查吃、拿、卡、要、貪污，挪用水費等違章和不履行職責的現(xiàn)象，對外履行執(zhí)法職能，稽查違章用水、在管網(wǎng)上亂接亂建、用戶竊水行為，保護企業(yè)的利益。嚴格實施供用水合同制度，對違約用戶收繳違約金，對欠費用戶收繳滯納金，對欠費用戶及時停水，對拒不交納水費的用戶通過訴訟解決。（武漢市水務(wù)集團有限公司）

影響城市供水企業(yè)效益主要因素的調(diào)查報告2

　　水，是生命之源，自來水更是一種不可替代的重要資源和特殊產(chǎn)品，在城市建設(shè)與人民生產(chǎn)、生活中占據(jù)著舉足輕重的地位。供水企業(yè)與其它企業(yè)的最大不同之處是，要對人民群眾的基本生存條件負責，要對整個城市的每分每秒負責�？梢院敛豢鋸埖卣f，沒有供水企業(yè)的正常運轉(zhuǎn)，整個城市就將陷入癱瘓。因此，供水企業(yè)經(jīng)營與管理的好壞將直接影響到城市的健康有序發(fā)展和社會的秩序穩(wěn)定正常。

　　然而，由于供水事業(yè)是一項公益事業(yè)，有著基礎(chǔ)性、社會性、特殊性、壟斷性的諸多特點，供水企業(yè)的首要任務(wù)是保證供水，保證水質(zhì)，不斷滿足城市發(fā)展和人民生活的需要，供水企業(yè)的經(jīng)營管理不是單獨的企業(yè)行為，而是與整個社會活動和民眾生活息息相關(guān)的，供水企業(yè)的效益也不能簡單等同于其它企業(yè)所追求的利潤最大化，加之供水企業(yè)固定資產(chǎn)投資大、經(jīng)營成本高、回報周期長的特性，目前，我國絕大多數(shù)供水企業(yè)的效益都不容樂觀。據(jù)建設(shè)部20xx年對全國85家較大規(guī)模城市供水企業(yè)經(jīng)營狀況的調(diào)查顯示，20xx年1—3季度，這85家供水企業(yè)經(jīng)營虧損的為59家，占到統(tǒng)計企業(yè)的近70%，虧損額達5億多元，而未參與調(diào)查的為數(shù)眾多的中小城市供水企業(yè)的經(jīng)營狀況則更加令人擔憂�？偟膩碚f，我國供水企業(yè)呈全行業(yè)虧損局面，究其深層次原因，既有歷史因素，也有現(xiàn)實因素，既有主觀因素，也有客觀因素，更多的則屬政策層面因素影響，本文將結(jié)合我縣供水工作實際，試論幾點影響城市供水企業(yè)效益的主要因素。

　　一、企業(yè)性質(zhì)介定模糊

　　長期以來，我國對供水行業(yè)基本上是實行由政府壟斷經(jīng)營的管理體制，企業(yè)由政府建，領(lǐng)導由政府派，資金由政府撥，價格由政府定，實行的是政企高度統(tǒng)一的管理模式，供水企業(yè)也被人們普遍看作是一種福利性質(zhì)的公用事業(yè)組織。從歷史的角度來看，在建國后的一段時期內(nèi)，這種高度統(tǒng)一的政府管理模式對集中大量資金投資城市供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障國民飲水衛(wèi)生健康，促進城市供水事業(yè)的高速發(fā)展起到了積極的作用。但隨著我國改革開放的不斷深入，特別是市場化進程的推進，這種體制所引發(fā)的弊端成為影響供水企業(yè)發(fā)展的一大桎梏。由于供水行業(yè)的公益性、特殊性、壟斷性、單一性和區(qū)域性的特點，至今在體制上究竟屬企業(yè)型還是事業(yè)型尚無定論，全國各地水司有企業(yè)型的，有事業(yè)型的，也有隸屬行政部門的供水管理處，但不論如何定性，事實上都是“四不像”：說是企業(yè)，又承擔了相當?shù)恼�府職能，其產(chǎn)品價格由政府嚴格控制，缺乏企業(yè)應(yīng)有的經(jīng)營自主權(quán)；說是事業(yè)吧，又享受不到國家應(yīng)有的待遇，資金投入沒有保障，自收自支，自負盈虧，背負著壟斷經(jīng)營的枷鎖，卻在保本微利的夾縫中艱難求生存，供水企業(yè)的這種定性模糊導致了企業(yè)自身缺乏健康發(fā)展的動力源和主動性，僅僅是靠社會責任感和工作責任心在支撐。近幾年，在市場經(jīng)濟的洗禮下，為謀求生存與發(fā)展，供水行業(yè)在體制上也進行了一些改革和嘗試，但由于供水行業(yè)所獨具的特殊性、復雜性和區(qū)域性，不可能找到放之四海而皆準的.標準模式，時下，已改制或出讓的供水企業(yè)紛紛回購的例子比比皆是，供水企業(yè)如何在體制層面上擺脫困境將是一個長期探索、實踐的過程。

　　二、水價形成機制不合理

　　水價是影響供水企業(yè)水費收入的最直接因素，水價形成機制的合理與否也就成為影響供水企業(yè)效益的最重要、最基本因素。受計劃經(jīng)濟時代影響，我國水價普遍偏低，自來水價格調(diào)整機制極不靈活，供水企業(yè)無權(quán)按市場經(jīng)濟規(guī)律確定水價，水價不能真實反映其制造成本，更無法體現(xiàn)自來水作為一種稀缺商品的使用價值，由于制水成本的不斷上漲所造成的成本倒掛現(xiàn)象十分突出，水費收入已無法滿足供水企業(yè)的正常運營和擴大再生產(chǎn)。受政府和社會的干預影響，水價的形成沒有遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，水價的制定也偏離了完全成本的概念，政府為維護大局穩(wěn)定，緩解社會壓力，往往是以犧牲供水企業(yè)效益為代價的。這種不合理的水價形成機制使老百姓吃“福利水”的觀念根深蒂固，與市場經(jīng)濟下其它商品價值形成鮮明對比的是，一立方米的自來水甚至比不上一瓶礦泉水的價格，水價與價值背離和原水成本的日益提高，導致了供水企業(yè)陷入了供水越多，虧損越大的尷尬局面。20xx年初，沅陵水司在連續(xù)虧損6年，生產(chǎn)經(jīng)營難以為繼的情況下，向縣人民政府及市縣兩級物價部門提出水價調(diào)整申請，據(jù)懷化市價格成本調(diào)查隊核實，該司當年的單位制水成本為1.583元/M3，而當年的售水均價僅為1.27元/M3，該司每出售1噸自來水凈虧損0.313元，在按法定程序進行水價調(diào)整聽證會上，政府和物價部門在綜合各方意見，并充分考慮社會承受能力后，核準該司水價做出微調(diào)，調(diào)整后的水價并未達到實際成本，規(guī)定的五類水價比例調(diào)整也無法實施到位。從中不難看出，水價形成機制的欠完善，根本就無法體現(xiàn)“補償成本，合理收益，節(jié)約用水，公平負擔”的原則，供水企業(yè)從水費中獲取的資金僅能勉強維持企業(yè)的簡單再生產(chǎn)，更遑論“效益”了。

　　在社會主義市場經(jīng)濟體制下，價格是調(diào)節(jié)市場供求關(guān)系和資源配置的最重要手段，政府定價這種計劃經(jīng)濟環(huán)境中的產(chǎn)物已不能適應(yīng)新形勢的要求，政府和廣大群眾應(yīng)當從全社會的利益出發(fā)，從保護和關(guān)愛水資源的角度，充分認識水價偏低的歷史成因，切實遵循市場經(jīng)濟規(guī)律原則，促進水價形成機制盡快完善和合理。

　　三、供水成本增長迅速

　　供水成本增長也是影響供水企業(yè)效益的因素之一。除了在制水環(huán)節(jié)受原水、電費、藥劑等漲價因素而帶來成本增長外，隨著我縣縣城建設(shè)的高速發(fā)展以及環(huán)保和水質(zhì)要求的不斷提高，沅陵水司在城市供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管網(wǎng)更新和改造、維護以及確保水質(zhì)達標方面都相應(yīng)加大了投入，供水企業(yè)的經(jīng)營成本進一步提高。

　　1、供水管網(wǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為適應(yīng)城市建設(shè)的快速發(fā)展和滿足日益擴大的供水需求，該司每年都要投入20萬元左右的資金用于新規(guī)劃區(qū)域的供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新開發(fā)居民小區(qū)的供水管網(wǎng)鋪設(shè)，以及新建或改造城市無水、無壓、無量地帶的供水管道。

　　2、城市供水系統(tǒng)的更新、改造、維護。我縣供水管網(wǎng)多屬移民期所建，供水系統(tǒng)及管網(wǎng)設(shè)施大部分運行時間超過13年，已逐步陳年老化，機器設(shè)備故障率及管網(wǎng)漏損不斷上升，為確保安全、正常供水，每年必須投入近30萬元對供水設(shè)施及管網(wǎng)進行更新改造和維護。

　　3、實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)“飲水工程”。近年來，為解決我縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人畜飲水難問題，該司相繼拉通了縣城至涼水井、苦藤鋪、鹿溪口、洲頭等鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）的供水主管，另在官莊集鎮(zhèn)投資建設(shè)水廠一座，除政府出資外，該司投入資金近200萬元。

　　4、源水惡化和出廠水質(zhì)標準提高。隨著水源水質(zhì)的不斷惡化，制水成本開始逐年上升。另一方面，國家對出廠水質(zhì)提出了更高的要求，按建設(shè)部要求，從20xx年起，供水企業(yè)出廠水濁度不得超過1度，為此，該司投入資金50萬元用于水廠生產(chǎn)流程及技術(shù)工藝的改造，并建成高標準中心化驗室，檢驗?zāi)芰τ沙Ｒ?guī)4項增至21項。20xx年3月，建設(shè)部頒布新的《城市供水水質(zhì)標準》，檢測項目增至101項，無疑又將增加企業(yè)供水成本。

　　以上各項工作的開展都需要大量的資金投入，企業(yè)自身資金十分有限，而我縣又屬國家級貧困縣，縣級財政十分薄弱，該司在申請到極其有限的國債項目資金外，大部分是采取銀行貸款和職工集資自籌的方式解決，而靠銀行貸款和職工集資的融資渠道又使企業(yè)背上沉重的債務(wù)和利息負擔。投資城市供水管網(wǎng)，效益回報期多在30－40年后，企業(yè)因借貸資金無力償還造成的負債經(jīng)營進一步影響到企業(yè)效益提升。

　　四、售水量下滑和管道安裝市場萎縮

　　由于我國市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，在經(jīng)濟大環(huán)境和市場導向等多重壓力下，許多傳統(tǒng)行業(yè)，如機械、化工、紡織、印染、造紙等耗水量大的行業(yè)出現(xiàn)負增長甚至“關(guān)停并轉(zhuǎn)”，我縣的工業(yè)企業(yè)更是紛紛破產(chǎn)倒閉，從而導致供水企業(yè)售水量急劇下滑。據(jù)統(tǒng)計，20xx年我縣工業(yè)用水、基建用水不足5萬立方米，售水量的90%以上都是在水價構(gòu)成中價位最低的居民生活用水及行政事業(yè)用水，工業(yè)用水幾乎為零。售水量的逐年減少導致了單位供水成本增長和收入銳減。

　　20xx年8月，沅陵縣政府為治理經(jīng)濟環(huán)境，加大招商引資力度，出臺了16號文件，對我縣城市給排水管道安裝業(yè)務(wù)全面放開，從而結(jié)束了以前由沅陵水司一直統(tǒng)管管道安裝市場的局面，在激烈的市場競爭下，該司每年減少安裝業(yè)務(wù)收入近50萬元，使得以往彌補供水主業(yè)虧損的主要途徑大打折扣，企業(yè)效益嚴重下滑。

　　五、產(chǎn)銷差的構(gòu)成因素及影響

　　產(chǎn)銷差率也是影響供水企業(yè)效益的一項關(guān)鍵指標。目前，供水企業(yè)的產(chǎn)銷差率普遍偏高，以沅陵水司為例，其主要構(gòu)成因素如下：

　　1、計量誤差。水廠出廠流量的計量與成千上萬個水表的計量之間必然存在著計量誤差。該司歷來對計量工作非常重視，城市管網(wǎng)分片區(qū)裝表，并定人定期采用先進流量計檢測，計量誤差控制在允許范圍內(nèi)，但隨著城市“一戶一表”工程的推行，個人私戶水表迅猛增長，目前已接近2萬臺，客觀上增加了計量誤差。

　　2、水費拖欠。長期以來，由于自來水這種商品的特殊性質(zhì)，使得供水企業(yè)在面對惡意拖欠水費現(xiàn)象時，處于十分被動的不利地位，一些單位和個人長期拖欠水費，甚至變成呆帳、死帳。當供水企業(yè)依法采取停水措施維護自己的合法權(quán)益時，一些欠費“釘子戶”就以“特殊情況”、“特困企業(yè)”為借口，上訪政府，無理滋事，換回了上級部門“維護穩(wěn)定，無條件恢復供水或先恢復供水，再談解決辦法”的結(jié)果，從而造成水費回收不及時，不到位，無法做到應(yīng)收盡收。

　　3、偷、盜用自來水。由于人們對自來水這種特殊商品的認識不足，加上部分用戶素質(zhì)不高，法律意識淡薄，在實際用水過程中，利用機械式水表始動流量值偏大的缺陷，普遍存在小流量滴用水現(xiàn)象，不少用戶每月用量僅有1噸。除了小流量用水外，表外盜用自來水現(xiàn)象也十分嚴重。由于在私拉亂接自來水的過程中幾乎不存在危險性，手法簡單，隱蔽性強，而供水企業(yè)在查處時往往存在調(diào)查難、取證難、執(zhí)法難的現(xiàn)象，且相關(guān)法律保護支持不夠，偷盜用自來水現(xiàn)象愈演愈烈。據(jù)保守測算，沅陵水司每年因用戶盜用自來水造成的損失近30萬元，可謂觸目驚心。

　　4、管網(wǎng)漏損。漏失率一直是影響供水企業(yè)效益的重要指標。據(jù)建設(shè)部統(tǒng)計，我國供水企業(yè)管網(wǎng)平均漏失率為21.5%，不少供水企業(yè)甚至超過30%。沅陵水司于1998年購買國外先進探漏設(shè)備后，在主動控制管網(wǎng)漏失率方面成績不俗（漏失率控制在12%以下），但我縣城市供水管網(wǎng)年代久遠，老化嚴重，供水設(shè)施點多、線長、面廣，加之管網(wǎng)更新維護資金投入嚴重不足，地下滲漏隱患多，漏失率易反彈，受資金瓶頸制約，企業(yè)每年只能擠出少量資金用于到期管網(wǎng)改建，即使探明地下暗漏，往往因為預算過大，競因“囊中羞澀”而作罷。按12﹪的漏失率計算，該司每年因地下管網(wǎng)“跑冒滴漏”損失水量就在50萬M3左右，并且隨著時間推移，呈逐年上升態(tài)勢。此外，來自外部施工造成的水損也不容忽視。

　　5、未計量用水。我縣自來水未計量用水分為兩類。一類是市政、環(huán)衛(wèi)、綠化、消防等公益事業(yè)用水一直實行無償供水。根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，此類用水應(yīng)實行計量計價，未實行計量計價的

　　，由政府從城市維護費中按用量劃撥，沅陵水司每年有近20萬M3的公益事業(yè)用水沒有得到任何補償；另一類則是供水企業(yè)從人文關(guān)懷的角度出發(fā)，對城市特困戶、低保戶、殘障孤寡等弱勢群體和光榮院、敬老院等福利機構(gòu)長期實行的優(yōu)惠減免用水。因我縣屬國家級貧困縣，群眾享受低保待遇涉及面寬、戶數(shù)多，企業(yè)每年減免的水費都在20萬元左右。

　　六、政策性支持減少

　　近年來，在國家政策調(diào)整的大背景下，對供水行業(yè)的政策性支持逐年減少。如何解讀國家政策調(diào)整不是本文探討的范圍，但相關(guān)扶持政策的取消，無疑是影響供水企業(yè)效益的客觀因素。自1998年以來，國家相繼取消了城市供水增容費、建水基金、底度水費、水費滯納金等輔助性收費，另一方面，水利部門開始向供水企業(yè)開征水資源費，原水成本的增長，收費項目的取消，加劇了供水企業(yè)的效益滑坡。

　　綜上所述，可見影響城市供水企業(yè)效益的因素是在社會變革的歷史進程中長期積累形成的，牽涉面廣，紛繁復雜，毋庸諱言，供水企業(yè)自身在觀念、管理與服務(wù)水平上的相對滯后也是造成企業(yè)消耗大，效益低的因素，為擺脫困境，供水企業(yè)在探索實踐的過程中，也在積極尋找對策。近年來，沅陵水司針對國有供水企業(yè)固有的機制僵化、富余人員多、管理效益低、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一等弊病，大刀闊斧地進行了一系列改革，引進競爭機制，轉(zhuǎn)換經(jīng)營觀念，實施目標管理，創(chuàng)新科技能力，20xx年至20xx年，每年減虧都在40萬元以上，為解決因歷史原因（移民搬遷時期政策性安置）造成的企業(yè)人員過多，負擔重的難題，該司確立了“以水為本，多種經(jīng)營”的發(fā)展思路，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，龍泉桶裝飲用水廠安置富余職工57人，占在職職工總?cè)藬?shù)的25%，桶裝水銷售連年翻番，20xx年預計產(chǎn)值80萬元，增進了企業(yè)效益。但由于影響企業(yè)效益的因素復雜多樣，僅靠供水企業(yè)一家尚無力解決全部問題，加上供水行業(yè)因社會資源配置和降低社會成本的需要所形成的自然壟斷性，容易引起公眾的不理解甚至歪曲，城市供水發(fā)展環(huán)境堪憂。

　　總而言之，供水事業(yè)是一項關(guān)系到國計民生與社會健康有序發(fā)展的公益事業(yè)，是我們大家的共同事業(yè)，需要全社會的共同關(guān)心和支持、配合，只有確保供水企業(yè)運轉(zhuǎn)正常，效益穩(wěn)定，才能切實維護社會大局穩(wěn)定，保障人民群眾基本生存條件，促進城市經(jīng)濟繁榮和快速發(fā)展。

影響城市供水企業(yè)效益主要因素的調(diào)查報告3

　　今年（20xx年）3月，國家計委、建設(shè)部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于組織開展城市供水價格全國統(tǒng)一審價工作的通知》對全國城市供水審價工作作了具體布置，7月又發(fā)出補充通知，要求各地就供水企業(yè)改制融資問題提交專題報告。各省、自治區(qū)、直轄市（以下簡稱地區(qū)）及36個大中城市（以下簡稱城市）都按照通知要求認真組織開展了城市供水審價工作，目前已有9個地區(qū)提交了關(guān)于企業(yè)改制的專題報告，有6個地區(qū)在審價總體報告中涉及了企業(yè)改制的有關(guān)情況。我們根據(jù)這些報告所反映的情況，結(jié)合所掌握的其他情況進行了認真地總結(jié)和分析，形成如下報告并就下一步改革提出一些想法和建議。

　　一、城市供水企業(yè)在計劃經(jīng)濟體制下形成的弊端及近年來的改革努力

　　在計劃經(jīng)濟體制下，城市供水行業(yè)與其他公用事業(yè)一樣，被看作是公共福利事業(yè)，建設(shè)所需投資和經(jīng)營盈虧都由國家全部包攬，企業(yè)的產(chǎn)供銷人財物受到國家計劃和行政部門的嚴格控制。企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)不完整，管理比較粗放，缺乏控制成本、節(jié)約費用的內(nèi)在動力和約束機制。而作為關(guān)系到人民生活的自來水價格長期以來一直控制在非常低的水平，使大部分企業(yè)虧損經(jīng)營，無法建立起可持續(xù)發(fā)展能力，更新改造和擴大再生產(chǎn)完全依賴于國家投資。

　　近年來，隨著我國改革開放的不斷深入，各地城市供水行業(yè)也開始進行一些改革的償試。從政府角度，改革較多著力于改革投融資機制，拓寬建設(shè)資金來源（關(guān)于投融資機制改革有另文論述）。從企業(yè)角度，改革主要圍繞產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)營模式兩方面：

　　1）產(chǎn)權(quán)多元化改革及股份制改造

　　通過轉(zhuǎn)讓股權(quán)、增資擴股、上市等方式引進外資或國內(nèi)的資本，將國有獨資企業(yè)改造為包括國有股、法人股、流通股（僅上市公司）在內(nèi)的股份制企業(yè)，也有企業(yè)在股份制改造中明確承認并量化企業(yè)經(jīng)營管理人員及職工對企業(yè)的貢獻，形成經(jīng)理層持股及職工個人股。

　　2）經(jīng)營模式的改革探索合與分兩種思路

　　合組建企業(yè)集團。即在城市或區(qū)域范圍內(nèi)以骨干企業(yè)為主通過行政手段或企業(yè)兼并將原來相互獨立的若干個自來水公司組建為自來水集團（有的將排水也并入自來水公司組建供排水一體化的水務(wù)集團），目的在于將企業(yè)做大做強，以突破地域限制參與更大范圍內(nèi)的競爭。

　　分廠網(wǎng)分離、引入競爭。即將原有的自來水公司拆分成幾個相對獨立的公司及管網(wǎng)公司，目的在于實行廠網(wǎng)分離鼓勵形成競爭。

　　近年各地供水企業(yè)的改革嘗試所取得的主要成績或經(jīng)驗有：

　　1)在一定程度上明晰了企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，推動了產(chǎn)權(quán)多元化，從而推動了政企分離的步伐。

　　2)通過改革籌集了急需的建設(shè)資金，緩解了國家投入不足的問題，促進了城市供水事業(yè)的發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計，1999至20xx三年城市供水行業(yè)共吸引非國有資金xx億元，其中外資占xx％。

　　3)在改制企業(yè)中(主要是改制后由外方經(jīng)營管理的水廠)引進了先進的管理理念和手段，提高了企業(yè)的管理水平。據(jù)統(tǒng)計，由外商管理的水廠噸水完全成本平均為xx元，比國內(nèi)平均水平的xx元低xx％，人均日產(chǎn)水量為xx噸，比國內(nèi)平均水平的xx噸高xx％。

　　4)對一些新的經(jīng)營模式作了有益的探索，為供水企業(yè)下—步的改革積累了經(jīng)驗。

　　二、改革過程中存在的問題

　　各地城市供水企業(yè)改革在具體實施過程中還存在著一些不足和問題。各地的審價總結(jié)報告和企業(yè)改制專題報告都分析了目前供水企業(yè)所面臨的一些問題，其中有些具有普遍性，下面就這些普遍現(xiàn)象并結(jié)合我們掌握的情況對問題的成因作一分析。

　　1、改革目標不明確，改革思路不系統(tǒng)，改革環(huán)境不配套

　　從目前來看，各地改革的主要出發(fā)點仍集中在解決建設(shè)資金投入不足問題，而沒有把重點放在體制創(chuàng)新與機制轉(zhuǎn)換上。由于各種原因，許多地方的改革沒有對企業(yè)現(xiàn)有的問題綜合分析和考慮，制定系統(tǒng)的改革目標和方案，有關(guān)改革往往是局部的和針對單一問題的，很容易造成各種改革措施互相不配套。由于改革目標不明確、思路不系統(tǒng)，使城市供水企業(yè)改革缺乏所需的配套環(huán)境，增加了改革的難度。

　　建議明確城市供水企業(yè)(壟斷性公用事業(yè))的改革目標為：

　　1)為用戶提供合格、穩(wěn)定、可靠的產(chǎn)品和服務(wù)；

　　2)企業(yè)合法自主經(jīng)營并獲取合理利潤；

　　3)政府能夠有效履行監(jiān)管職責；

　　4)各類社會資本能通過正常渠道參與公用事業(yè)建設(shè)與經(jīng)營、企業(yè)能通過正常渠道獲得擴大再生產(chǎn)所需資金。

　　2、政企不分、以政代企局面仍沒有根本改變

　　雖然部分城市供水企業(yè)進行了有關(guān)產(chǎn)權(quán)多元化、建立企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)等方面的探索，但總體來說，政府與企業(yè)各自的職能還沒有理清，政府以行政命令直接干預企業(yè)經(jīng)營情況沒有得到根本改變。

　　主要表現(xiàn)為：政府代替企業(yè)決策，強制企業(yè)上馬項目，強制企業(yè)接受由政府與外商談判的合資、合作、bot協(xié)議，強制企業(yè)按政府意圖包裝上市，強制向企業(yè)安置人員，強制要求企業(yè)提供各類免費或優(yōu)惠用水等，在各地的審價報告中多有提及。

　　3、價格改革進展較快，企業(yè)改革相對滯后，管理粗放等弊端沒有得到根本解決

　　近年來為了改變水價與成本倒掛問題和促進節(jié)約用水，各地紛紛出臺水價調(diào)整政策，調(diào)價的幅度和頻率不一，有些地區(qū)特別是一些大中城市調(diào)價幅度比較大，但城市供水企業(yè)的虧損情況非但沒有改善反而有擴大的趨勢，陷入了虧損——提價——再虧損的怪圈。在本次審價工作中，有多個地區(qū)和城市都提到了這一不正�，F(xiàn)象。究其原因，也是因為價格改革單獨推進，而企業(yè)改革相對滯后，規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)還沒有建立，企業(yè)內(nèi)部管理粗放，缺少控制成本、節(jié)約費用的內(nèi)在動力。相反，在國家仍然負擔供水企業(yè)虧損的情形下，供水企業(yè)都有人員擴張、費用擴張的動力(可以得到國家更多的補貼)。各地審價報告中列舉的具體表現(xiàn)有：人員及工資失控、設(shè)施失修、漏損擴大、公共用水不計量不收費、管理費用失控、非主營業(yè)務(wù)無償占用資金、非主營業(yè)務(wù)成本費用在主營業(yè)務(wù)中列支等。

　　4、決策過程不透明、不科學

　　各地企業(yè)的改制、合資合作等重大決策過程不公開、不透明，主要決策由地方政府作出，改革的主體——供水企業(yè)(或水廠)被排除在決策過程之外，只是被動的執(zhí)行者。決策其他有關(guān)各方(如行業(yè)協(xié)會、專家、公眾等)的參與也不夠。有數(shù)個地區(qū)審價報告指出由于有關(guān)決策缺少科學預測和專家評估作為基礎(chǔ)，最后使企業(yè)背上了沉重的包袱。

　　5、外部監(jiān)管不到位

　　外部監(jiān)管不到位是缺乏科學依據(jù)的決策能得以通過并貫徹實施的重要原因之一，由于政府職能界定不清，具有法律效力的監(jiān)管體系(權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、政府監(jiān)督和司法監(jiān)督)不健全，而不具有法律效力的監(jiān)管(公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督)也因為沒有建立信息公開制度而無法開展。

　　三、改革基本思路：建立所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)管權(quán)相互制約的城市供水管理體制

　　1、明確界定政府職能，將所有權(quán)與公共管理權(quán)相分離，真正落實政企分開

　　在計劃經(jīng)濟體制下，政府既以企業(yè)的所有者身份負責企業(yè)經(jīng)營，又負責公共管理。改革開放后，我國著重強調(diào)和推動了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的改革。在企業(yè)成為自主經(jīng)營的法人后，政府實際上扮演了國有企業(yè)出資人和公共管理人的雙重角色。而這兩種角色的性質(zhì)、權(quán)利(力)義務(wù)的來源都是不同的。作為出資人，國家在企業(yè)內(nèi)的權(quán)利義務(wù)本質(zhì)上是一種經(jīng)濟權(quán)利和義務(wù)，即以出資額(比例)為依據(jù)享有相應(yīng)經(jīng)濟權(quán)利和負擔相應(yīng)經(jīng)濟責任，其在企業(yè)內(nèi)的地位與其他出資人是相同的，其權(quán)利、義務(wù)在一定條件下是可以讓渡或放棄的(如出售股權(quán)等)；而作為公共管理人，其權(quán)力來源于國家政權(quán)(國家權(quán)力機關(guān)的授權(quán))，其法定的權(quán)力和義務(wù)都是不可放棄的。政府同時扮演兩種角色就會造成公共權(quán)力介入企業(yè)經(jīng)營運作，使政企分開不能徹底，企業(yè)改革的成效也會打折扣。將所有權(quán)與公共管理權(quán)相分離，就可以切斷公共權(quán)力介入企業(yè)正常經(jīng)營的渠道，真正實現(xiàn)政企分開的目標。當然，分離的具體形式還需要進一步探討。

　　2、進一步推進供水企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，建立規(guī)范的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

　　規(guī)范的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的含義包括產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責明確、管理科學、監(jiān)督有力、激勵有效。

　　產(chǎn)權(quán)明晰是基礎(chǔ)。國家投資企業(yè)的低效率是一個世界性難題，而城市供水企業(yè)絕大部分是國有獨資企業(yè)，建議首先解決國有資產(chǎn)的所有者缺位問題。可先由國有資產(chǎn)管理部門代表國家行使股東權(quán)力，再在適當時機推動產(chǎn)權(quán)多元化，解決國有股一股獨大的問題。產(chǎn)權(quán)多元化可以采取多種模式，如合資、合作、股份制改造、建設(shè)新項目或更新改造時增資擴股等等。改制必須規(guī)范化，以免造成新的問題(可參見關(guān)于投融資體制改革的.專題報告)。

　　在可以預見的較長時期內(nèi)，在城市供水企業(yè)內(nèi)國有資本仍將占有絕對控股地位，因而仍需積極推動所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，由董事會聘任經(jīng)營管理層負責日常經(jīng)營管理，經(jīng)營管理層向董事會負責(在地方政府與企業(yè)日常經(jīng)營管理之間再設(shè)置一道隔離墻)。

　　3、建立以行政監(jiān)督為主的有效的外部監(jiān)管體系

　　企業(yè)成為自主經(jīng)營的法人后，政府的公共管理職能主要體現(xiàn)為監(jiān)督職能，即督促供水企業(yè)為公眾提供合格的自來水產(chǎn)品和服務(wù)，努力降低成本與費用，提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，并對監(jiān)督職責承擔政治和法律責任。從而建立起所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約、相互協(xié)調(diào)的城市供水管理新體制。

　　外部監(jiān)管體系包括具有法律效力的國家權(quán)力機關(guān)(人大)監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督以及不具有法律效力的行業(yè)組織、中介組織、媒體及公眾的監(jiān)督。其中行政監(jiān)督既具備法律效力，又具有履行職責的機構(gòu)與條件，因而在整個監(jiān)管體系中居于重要地位，承擔主要的監(jiān)督職責。

　　行政監(jiān)管內(nèi)容主要包括兩個方面：一是供水水質(zhì)服務(wù)督察。建設(shè)部現(xiàn)正與聯(lián)合國開發(fā)計劃署共同研究試點建立城市供水水質(zhì)督察體系，建議可以考慮將供水服務(wù)方面的要求納入督察體系，從而建立起供水水質(zhì)服務(wù)督察框架體系。二是價格財務(wù)稽察。價格財務(wù)稽察的主要目的是審查供水企業(yè)成本、費用的合法性與合理性及自來水定價調(diào)價的依據(jù)是否充分，根本著眼點是維護公眾利益不會因為供水企業(yè)管理不善而受到損害。本次審價工作為價格財務(wù)稽察作了有益的探索，建議加以規(guī)范化、制度化后形成價格財務(wù)稽察的框架體系。

　　從法律上說，行政監(jiān)督既是政府的法定權(quán)力，又是其法定義務(wù)，具有不可放棄性。但具體負責實施行政監(jiān)督的機構(gòu)可以是政府機關(guān)，也可以是政府授權(quán)的機構(gòu)，其具體的法律地位、組織形式等還有待進一步探討。

　　四、改革所必需的配套環(huán)境

　　1、法制環(huán)境

　　城市供水企業(yè)的改革應(yīng)依法進行，國家在改革方向明確后，應(yīng)考慮制定一些法規(guī)和政策，對各地的改革加以規(guī)范和指導，以減少改革的失誤。建議制訂《(壟斷性)公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》、《(壟斷性)公用產(chǎn)品與服務(wù)監(jiān)管條例》、《(壟斷性)公用產(chǎn)品與服務(wù)價格審核辦法》、《政策性損害補償辦法》等有關(guān)法規(guī)。

　　2、投融資環(huán)境

　　要使城市供水企業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化和可持續(xù)發(fā)展，必須改革投融資體制，使各類社會資本能通過正常渠道參與公用事業(yè)建設(shè)與經(jīng)營，企業(yè)也能通過正常渠道獲得擴大再生產(chǎn)所需的資金。(可參見關(guān)于投融資體制改革的專題報告)

　　3、政策性損害的利益補償機制

　　從改革的更深層次上考慮，政府與城市供水企業(yè)的關(guān)系還涉及相互間事權(quán)如何劃分及事權(quán)與財權(quán)如何對應(yīng)的問題。城市供水企業(yè)成為真正的企業(yè)后，應(yīng)當在政府的監(jiān)管下合法經(jīng)營，以獲取經(jīng)營利潤為目標，而不能再負擔與其企業(yè)身份不相符的職能(如被迫接受政府制定的過低的水價、向困難企業(yè)和家庭提供免費或優(yōu)惠水、為城市提供免費的消防綠化用水、為政府決策的沒有明確前景的開發(fā)區(qū)建設(shè)新水廠等等)。政府作為社會公眾利益的代表，承擔著政治責任，如維護社會穩(wěn)定、增進社會福利、發(fā)展地方經(jīng)濟、照顧弱勢群體等，所以政府在特定情況下從全社會需要出發(fā)作出損害城市供水企業(yè)利益的決策是合法和正當?shù)�，問題在于這種由于政策原因造成的損失(即政策性虧損)不應(yīng)當由企業(yè)來承擔，而應(yīng)當依法建立起相應(yīng)的利益補償機制。

　　4、其他外部環(huán)境(略)

　　五、在城市供水企業(yè)改革中需注意把握的幾個方面

　　第一、城市供水企業(yè)首先是企業(yè)，具有所有企業(yè)的共性，即應(yīng)自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、可持續(xù)發(fā)展

　　1)自主經(jīng)營要求政企分開，企業(yè)要擁有決策權(quán)等經(jīng)營自主權(quán)。政企分開的關(guān)鍵在于國有資產(chǎn)出資人角色與政府公共管理人角色的分離以及城市供水企業(yè)的產(chǎn)權(quán)多元化進程。

　　2)自負盈虧、自我約束要求企業(yè)加強內(nèi)部管理，建立嚴格的成本費用核算體系和有效的監(jiān)督、激勵機制。

　　3)可持續(xù)發(fā)展包括企業(yè)維持簡單再生產(chǎn)和擴大再生產(chǎn)兩方面的能力。短期內(nèi)，城市供水企業(yè)最低限度應(yīng)具備簡單再生產(chǎn)能力，即通過自我積累能夠承擔設(shè)備設(shè)施的維護、更新；從長遠看，為滿足經(jīng)濟發(fā)展對供水的需求，企業(yè)還必須有獲取擴大再生產(chǎn)所需的資金的正常渠道，政府應(yīng)當研究建立包括供水在內(nèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資制度。

　　第二，城市供水企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品是人民群眾所必需的并且無可替代的產(chǎn)品，具有很強的公益性質(zhì)和自然壟斷特性(這一點區(qū)別于生產(chǎn)一般競爭性產(chǎn)品的企業(yè))。城市供水企業(yè)的公益性和自然壟斷性要求企業(yè)承擔一定的義務(wù)(如普遍服務(wù)的義務(wù)、連續(xù)服務(wù)的義務(wù)、接受監(jiān)督的義務(wù)等)并且在經(jīng)營中只能獲取合理利潤。

　　同樣是因為城市供水企業(yè)的公益性質(zhì)和自然壟斷特性，使政府必須切實履行對城市供水企業(yè)的監(jiān)管責任，并且相對于一般競爭性領(lǐng)域，這種監(jiān)管更為嚴格。目前有一種傾向，就是說到改革就強調(diào)政府放權(quán)，強調(diào)加強監(jiān)管似乎不合時宜。實際上，政府在界定職能時應(yīng)當有進有退。在一般競爭性領(lǐng)域，政府的主要責任是維護市場的公平競爭秩序，只要產(chǎn)品保證基本安全和信息披露充分，產(chǎn)品的質(zhì)量和價格主要由市場競爭選擇確定。但在壟斷性行業(yè)，消費者對產(chǎn)品沒有選擇權(quán)，在產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)、價格、信息等方面都處于弱勢，政府就有責任和義務(wù)代表公眾利益加強監(jiān)管。這就是建立有效的外部監(jiān)管體系的法理依據(jù)。

　　城市供水企業(yè)在經(jīng)營上有地域性特點，其產(chǎn)品不適宜于長距離輸配(這一點區(qū)別于其他公用事業(yè)企業(yè)如電力工業(yè))，因而無法在較大范圍內(nèi)形成有效競爭。城市供水行業(yè)的競爭更多地體現(xiàn)在獲取經(jīng)營許可的環(huán)節(jié)，即各競爭主體憑借其優(yōu)秀的經(jīng)營管理能力爭取獲得城市供水的特許經(jīng)營權(quán)。

　　第三，要注意嚴格界定壟斷的界限，防止壟斷延伸。

　　政府應(yīng)加強對城市供水企業(yè)的監(jiān)督，防止城市供水企業(yè)利用其在主營業(yè)務(wù)(自來水產(chǎn)銷)上的壟斷地位在某些非主營業(yè)務(wù)(競爭性業(yè)務(wù))中謀求競爭優(yōu)勢(如自來水工程建設(shè)、設(shè)備材料供應(yīng)、設(shè)施設(shè)備維修服務(wù)等)。建議政府應(yīng)制定法規(guī)明確要求企業(yè)將壟斷性業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)嚴格區(qū)分、單獨核算，將競爭性業(yè)務(wù)向社會開放，鼓勵社會企業(yè)參與競爭。在考慮建立政策性損害的利益補償機制時也應(yīng)當將競爭性業(yè)務(wù)排除在外。

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