新形勢下國庫資金的風險與防范調研報告

新形勢下國庫資金的風險與防范調研報告

　　隨著新國庫核算體系的推行和財政國庫管理制度改革的深入，國庫業務內容已發生并將繼續發生重大變化。國庫資金清算由過去單一的行庫往來方式轉換為行庫往來、支付系統往來、國庫內部往來和同城票據交換等多種形式并存的多渠道資金清算方式；從一個相對封閉、相對間接的資金清算體系轉變為一個開放的、直接的資金清算體系。國庫部門直接參加資金清算，風險點增多，風險的隱蔽性更強，防范風險的難度也隨之加大。在這種新形勢下，中央銀行國庫部門應該如何適應新的要求，防范風險，保證國庫資金安全運行，筆者就此作一些探討。

　　一、國庫資金風險的表現形式及其成因

　�。ㄒ唬╊I導不重視形成的組織風險。具體表現在有些行領導對有形的貨幣發行庫安全很關心，經常過問、檢查，對人員配備和安全設施的投入也相對傾斜。而對國庫則相對關注、重視不夠，以至于在決策考慮工作時對國庫工作研究過少，在人員配備和設備投入上，存在職數偏少、素質偏差、投入不足等現象。新的國庫業務操作流程需要人員間相互制約且分工較細，思想上的麻痹必然會造成組織上的分工不合理和業務處理上的差錯風險。

　�。ǘ�）內控執行不到位形成的管理風險。具體表現在業務不熟悉難于管理和風險意識不強疏于管理兩方面。如會計核算和操作制度設置不嚴密、不規范或不符合會計核算要求、要害崗位不進行輪換，內控監督機制不完善，未進行分級審批、重大會計事項報告制度，未進行會計事后監督或事后監督制度未嚴格執行，部門領導、會計主管未定期或不定期檢查制度是否嚴格執行，使內控制約出現真空地帶。

　�。ㄈ�）規章制度不完善形成的制度風險。一是制度建設滯后。隨著金融電子化、信息化的快速發展，計算機網絡技術廣泛應用于國庫業務中。對業務運行中出現的電子信息、電子票據如何進行安全操作與管理，至今還沒有一項正式的切合實際的制度來加以規范。使國庫業務信息技術的應用在一定程度上存在風險隱患；二是某些制度可操作性差。如：國庫對延壓稅款問題的制約上，從《國家金庫條例》、《國家金庫條例實施細則》到《金融違法行為處罰辦法》，以及《商業銀行、農村信用社代理國庫業務管理辦法》，只對金融機構有監管處罰措施，而對當前經常延壓稅款的征收機關只有明確的監督要求，沒有具體的可操作性強的制約措施，使國庫資金不能及時入庫，形成風險；三是某些規定不切實際。如：《國庫會計管理規定》第十六條要求：國庫會計需設置資金清算、明細核算、綜合核算等16個國庫會計崗位，同時第十八條對崗位分工提出了五條具體要求，規定各崗位可實行一人一崗、一人多崗或一崗多人，但其中六個崗位相互不能兼任，三個崗位不得參與會計賬務處理。在實際工作中，即使按照“一人多崗，一崗多人”的要求設置崗位，會計核算和資金清算至少也需要8—10人的編制，再加上財政國庫改革的不斷深化、強制休假等因素的影響，國庫會計核算的要求更高，任務更重，對人員的配備要求更多。顯然，各級國庫部門現有編制是達不到要求的，特別是縣級支庫和代理支庫人員編制較少，必然造成這些支庫為完成日常核算工作任務，無法按照此項規定的要求進行崗位的合理配置，以至于不按要求兼崗，出現違反規定交叉業務的現象。

　�。ㄋ模┲贫葓绦胁粐栏裥纬傻牟僮黠L險。國庫業務人員在業務操作過程中有章不循，違反制度規定辦理業務，如會計科目使用不正確，帳務處理混亂；各崗位人員不嚴格執行職責，憑證審核不嚴，會計帳務處理“一手清”；各項檢查走過場，形式主義嚴重；不認真審查更正憑證，存在匯總更正、對帳不認真等。這雖不是故意犯罪，但主觀上已為犯罪分子提供了作案的機會，導致國庫資金出現被盜被挪的風險隱患。

　�。ㄎ澹┬畔⒓夹g薄弱形成的網絡風險。由于銀行全方位、全開放服務體系的確立和電子銀行的開通，使金融電子化系統更具有開放性，使各種金融網絡的互連程度進一步提高，網絡管理更加復雜，網絡上的金融信息傳輸、金融服務的安全受到更大威脅。目前各級基層國庫，特別是縣鄉級支庫，由于計算機等設備投入的限制，存在國庫核算操作系統與人民銀行局域網沒有從物理上進行隔離的情況，給國庫資金安全帶來極大的安全隱患。國庫核算系統和計算機網絡安全措施比較薄弱，網絡技術的選用及其安全可靠性成為影響國庫資金安全的重要環節，任何一個漏洞只要被他人利用進行攻擊，均會造成系統毀滅性的打擊或重要數據丟失。

　　二、防范措施和建議

　�。ㄒ唬┍M快完善國庫法規制度，做到切實可行。俗話說，兵馬未動，糧草先行。國庫有關制度建設要有前瞻性和可行性。建議盡早制定頒布《國庫法》或新的《國家金庫管理條例》及其《實施細則》，明確國庫對財政收支的監督責任，是具有法定權力的行為主體；明確國庫不僅對經辦國庫業務的商業銀行、信用社等的違法違規行為具有處罰權，而且對征收機關和財政部門違反國家法規的行為也有處罰權。以保證各部門征收的各級稅款能夠及時、準確、足額入庫，從法律層面和制度上指導和保障國庫工作的正常開展。在現階段國庫人員得不到進一步充實的情況下，只要堅持記賬復核絕對分開，即通常所說的換人復核制度，適當擴大兼崗的范圍，實施制度約束人，崗位監督人，減少風險隱患；針對商業銀行代理支庫管理困難、問題較多的情況，應建立中心支庫垂直管理的由人民銀行直接經理支庫來取代商業銀行代理支庫業務，便于增強國庫人員的穩定性，也有利于對國庫人員開展各種業務培訓和素質

　　教育等。

　　（二）嚴格執行各項內控制度，著力規范業務操作。制度的生命力在于執行。在現階段財政國庫體制改革不斷深化的情況下，為確保國庫資金安全，必須確保各項內控制度不折不扣地加以嚴格執行。嚴格按照規章制度，認真組織預算收入的收納、入庫、報解，認真辦理預算收入的撥付、退付，及時準確反映國庫收支情況。嚴格按照〈〈國庫會計管理規定〉〉，科學合理地配置崗位。在人數不足的情況下，可以“一人多崗”，一些重要崗位要絕對杜絕兼崗，如“印、押、證”必須“三分管、三分離”；記賬與復核必須分離。要嚴格按照國庫業務操作規程，認真組織好國庫資金的核算工作，嚴格審核核算憑證，落實各崗位責任，按日、月、年認真執行對帳制度。落實計算機操作管理制度，加強操作員口令、密碼的管理。按照制度要求開展國庫資金管理工作，認真組織開展對轄內國庫分支機構、商業銀行辦理國庫業務的檢查工作，認真履行法律授予的對財政、征收機關的'監督管理職責，保證管理績效。經常開展對規章制度執行情況的檢查，落實重大事項分級審批制度和報告制度。加強外部審計監督力度，發揮財政監察、審計和人民銀行內審部門的監督作用。

　�。ㄈ�）加強計算機信息聯網，建立風險監控體系，確保資金安全。財、稅、庫、行電子化、網絡化的實行，是解決國庫業務操作中稅票量多，勞動強度大，易出差錯，柜臺積壓，跨行交換速度慢等問題的最有效辦法。目前，財、稅、庫、行均已自成體系初步實現電子化，但各自體系與外部各不相容，沒有達到真正電子化的要求，既浪費資源和資金，又歇制了工作效率的提高，因此必須加快財、稅、庫、行橫向聯網的進程，盡快開發全國統一的財、稅、庫、行橫向聯網程序。這樣不僅可使財、稅、庫、行及時實現資源共享，避免重復勞動，加快資金報解，提高工作效率，而且有利于國庫部門及時掌握各納稅單位應繳款項、應退款項的動態情況。在此基礎上，要建立財、稅、庫、行管理信息聯網系統，對資金的來源、運用進行全程不間斷監控，特別是對異常劃撥、可疑支付進行及時預警，便于財、稅、庫、行各部門聯手采取措施化解風險，從而實現國庫資金的規�；�、規范化管理。不斷升級和完善國庫核算系統，提高防御網絡惡意攻擊的能力，以保證國庫數據完整和國庫資金安全。

　　（四）加強學習，提高國庫人員的整體素質。隨著國庫新業務的拓展，國庫網絡化的發展，對國庫人員的思想和業務素質提出了更高更新的要求。因此要對國庫人員進行經常性的職業道德教育，使之樹立正確的世界觀、人生觀。同時要通過業務學習、制度培訓等方式，使他們盡快地對財稅知識和政策全面了解，不斷提高業務素質，以適應業務發展的需要�？傊�，應將國庫隊伍建設成為一支既懂業務核算，又懂財稅、金融政策及相關法律的復合型人才隊伍，以保證國庫資金的安全高效運行。

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