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如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與縣域治理創(chuàng)新調(diào)研報告
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是黨中央、國務院站在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的高度，科學把握時代發(fā)展要求，做出的重大戰(zhàn)略決策。湖北省地處中部欠發(fā)達地區(qū)，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中面臨諸多挑戰(zhàn)和機遇。
經(jīng)過改革開放30年的發(fā)展，湖北省總體進入了工業(yè)化快速推進和崛起的新階段，“重要戰(zhàn)略支點”建設進入加速推進新時期。，全省地區(qū)生產(chǎn)總值首次過萬億元，實現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展的大跨越;，農(nóng)民人均純收入超過5000元，實現(xiàn)了生活水平大提高。但是，湖北省經(jīng)濟社會發(fā)展中的不協(xié)調(diào)、不平衡的問題仍然十分突出，尤其是城鄉(xiāng)發(fā)展差距很大。，全省城鄉(xiāng)居民收入比高達2.85：1�？偟膩砜矗r(nóng)業(yè)基礎仍然脆弱，最需要加強;農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持;農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快。因此，湖北全面建設小康社會的重點在農(nóng)村，難點在農(nóng)村。只有推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化建設，跳出傳統(tǒng)的就農(nóng)業(yè)抓農(nóng)業(yè)、就農(nóng)村抓農(nóng)村的思維定式，破除城鄉(xiāng)分割的體制性障礙，促進城鄉(xiāng)融合、資源共享、產(chǎn)業(yè)互補、市場互動、人力互促，才能最終形成城鄉(xiāng)之間一體化發(fā)展新格局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮，達致全面建設小康社會的宏偉目標。
在即將來臨的“十二五”時期，城鄉(xiāng)一體化對湖北省乃至全國的經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型將產(chǎn)生全局性和深刻性影響作用，這一時期也是城鄉(xiāng)結(jié)構變化從量變到質(zhì)變的關鍵時期。湖北省作為中部省份和后發(fā)地區(qū)，將成為國家下一步推動城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的重要區(qū)域，這對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展帶來新機遇。
一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的鄂州經(jīng)驗
，湖北省委、省政府在深刻分析國內(nèi)外發(fā)展新形勢的基礎上，提出在鄂州開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)促進城鄉(xiāng)一體化的試點工作。目的是通過在鄂州先行先試，探索一條適合中部地區(qū)的以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的新路子，在全省起到示范帶動作用。試點工作一年來，鄂州市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展試點工作取得了重要的階段性成果。，鄂州實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值同比增長15.2%，增幅在全省各市州中居第一位;地方一般預算收入增長21.6%，居第4位;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長9.5%，居第2位;農(nóng)民人均純收入達到5718元，高出全省平均水平683元�；A設施建設得到加強，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件明顯改善，城鄉(xiāng)環(huán)境明顯改觀。
總結(jié)鄂州市的試點經(jīng)驗，從縣域治理的角度看，主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：
�、苯y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)全域規(guī)劃新格局。全市按照“1311”四位一體的城鄉(xiāng)空間格局(1個主城區(qū)、3個新城區(qū)、10個特色鎮(zhèn)、106個中心村)，構建現(xiàn)代化、網(wǎng)絡型的市、區(qū)、鎮(zhèn)、村建設體系，構筑起城鄉(xiāng)互動發(fā)展、整體推進的空間發(fā)展形態(tài)。
�、步y(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層單元，構建一體化治理新體系。鄂州市把推進農(nóng)村新社區(qū)建設作為城鄉(xiāng)一體化工作的突破口，將全市320個村歸并為106個中心村(這個比例基本上是3：1)，探索出“遷村騰地建新村”、“項目拆遷建新村”、“依托集鎮(zhèn)建新村”、“城中村改造建新村”、“產(chǎn)業(yè)培育建新村”、“規(guī)劃引導建新村”、“環(huán)境整治建新村”等6種新村建設模式。目前開工建設的就有16個新村。這些新村按照“五統(tǒng)一”的要求建設，即統(tǒng)一規(guī)劃設計、統(tǒng)一建筑風格、統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)布局、統(tǒng)一基礎設施、統(tǒng)一公共服務，每個新村設立了“1+8”服務中心(1個文化廣場，8個工作室：村黨支部、村委會、農(nóng)業(yè)發(fā)展公司、警務及民事調(diào)解工作室、衛(wèi)生服務站、便民服務站、培訓中心、農(nóng)家超市)，較好地解決了節(jié)約用地、建房成本、資金來源、規(guī)劃執(zhí)行等方面的問題。這些“模式”順應了城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢，最大限度地節(jié)約了社會資源成本。
⒊統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成城鄉(xiāng)互促發(fā)展新布局。鄂州市按照城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化布局要求，推動城區(qū)企業(yè)向農(nóng)村延伸，形成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)相互融合，三次產(chǎn)業(yè)互動發(fā)展的新格局。在工業(yè)發(fā)展上，充分挖掘優(yōu)勢，打造產(chǎn)業(yè)集群，生物醫(yī)藥、電子信息、冶金能源、建材、模具材料、紡織服裝等工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群初具規(guī)模。在農(nóng)業(yè)發(fā)展上，著力培育農(nóng)業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，壯大龍頭企業(yè)，重點發(fā)展水產(chǎn)、畜牧、蔬菜、林果等四大支柱產(chǎn)業(yè)。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，不斷提高農(nóng)業(yè)組織化程度。著力開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，休閑農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)、設施農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快推進。在推動現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展上，文化旅游、信息服務、現(xiàn)代物流、房地產(chǎn)開發(fā)等現(xiàn)代服務業(yè)水平不斷提升，形成了一條符合當?shù)貙嶋H、特色鮮明的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局互融互補的路子。
⒋統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設，改進公共服務均等化新面貌。鄂州市把城鄉(xiāng)基礎設施建設和城鄉(xiāng)公共事業(yè)均衡化作為改善民生的切入點，將農(nóng)村基礎設施和公共服務設施納入城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌安排，增強城鄉(xiāng)基礎設施建設的集約度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施共建共享，基本上實現(xiàn)了路網(wǎng)、電網(wǎng)、供排水網(wǎng)、廣播電視電話互聯(lián)網(wǎng)和供氣網(wǎng)等“五網(wǎng)”建設城鄉(xiāng)一體化。率先推行城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民社會保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險、醫(yī)療救助“四網(wǎng)合一”，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保一體化;建立了城鄉(xiāng)暢通、信息互聯(lián)的就業(yè)服務網(wǎng)絡;不斷培育市場流通主體，完善城鄉(xiāng)流通體系，推進城鄉(xiāng)要素流動。
為了配合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，鄂州市還通過抓盤活土地、抓招商引資、抓項目投資、抓民營資本投入，破解資金籌措的難題;整合項目，出臺鼓勵政策，破解遷村騰地的難題;大力推進一鄉(xiāng)一業(yè)、區(qū)域發(fā)展，破解支柱產(chǎn)業(yè)培植的難題;運用市場機制，出臺優(yōu)惠政策吸引商家投資，破解項目招商的難題;推進工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營集中，破解集中集約集群發(fā)展的難題;推進戶籍制度、土地管理和使用、財政支農(nóng)資金整合和建立多元化的投入機制、城鄉(xiāng)公交聯(lián)運、城鄉(xiāng)供水體制、城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生、勞動就業(yè)、社會保障、行政管理體制等十個重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革，破解體制機制方面的難題，初步建立起推進城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的長效機制。
鄂州市在短短一年的時間里之所以能夠取得可觀的階段性成果，與省委、省政府的大力支持分不開，與鄂州市委、市政府強力推進分不開，同時與鄂州市情的特殊性也是分不開的。鄂州市是一個比較特殊的地級市，它沒有下轄的縣(市)，管轄的范圍較窄,實際上相當于一個工業(yè)化程度較高的縣。很顯然，鄂州經(jīng)驗對縣域治理的創(chuàng)新，具有重要借鑒意義。它給我們的一條重要啟示是，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不能不注重發(fā)揮縣(市)的能動性和主體性。
二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展關鍵在縣
xx總理在今年的政府工作報告中強調(diào)，要統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設的良性互動。而要在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中做好城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設這兩篇大文章，關鍵在縣。
首先，縣是聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的重要“接點”。在推進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設中，縣一級政府是主要操作手，一切好的路線方針和具體的政策措施最終都必須依靠縣級政府來貫徹、落實。而且，只有在縣一級才有可能協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設兩項工作。
其次，縣城和縣域中心鎮(zhèn)將是我國未來城鎮(zhèn)化的重要增長點。一方面是我國大中城市已經(jīng)有了很大發(fā)展，甚至有些大城市的發(fā)展達到了“飽和”狀態(tài)或者漸趨擴展的臨界點，不宜再增加人口了;另一方面，農(nóng)村人口近些年又急劇向縣城和中心鎮(zhèn)聚集，許多外出打工農(nóng)民賺錢后更愿意到縣城和中心鎮(zhèn)建房購房、安家落戶。除了新農(nóng)村建設以外，以縣城和中心鎮(zhèn)的發(fā)展為主要內(nèi)容的新型城鎮(zhèn)化無疑是縣域經(jīng)濟的另一新的重要支點。以湖北省為例，改革開放以來，城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展，城鎮(zhèn)化率達45.2%。但總的來看，湖北城鎮(zhèn)化水平滯后于全國平均水平，滯后于工業(yè)化水平。從湖北省的實際情況來看，在未來一段時期內(nèi)，全省人口分布格局將是：三分之一在大中城市、三分之一在小城鎮(zhèn)、三分之一在農(nóng)村。因此，促進人口向縣城、重點鎮(zhèn)聚集，是湖北省下一步城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點。對一個100萬左右人口的中等縣市，如果把縣城人口發(fā)展到30萬人左右;建設3-5個中心鎮(zhèn)，每個達到8-10萬人;建設一批能集聚-3000人的中心村，將大大完善湖北省城鎮(zhèn)體系，加快推進湖北省城鎮(zhèn)化進程。為此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，要盡早做好縣城和縣域中心鎮(zhèn)的功能分區(qū)規(guī)劃，提升城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、資源和人口的聚集功能。同時，要不斷深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。
城鎮(zhèn)化發(fā)展和新農(nóng)村建設好比是縣域經(jīng)濟發(fā)展的“兩翼”，只有兩者比翼齊飛，才能促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設的良性互動，最終找到一條適合中國特殊國情的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路。
既然統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設關鍵在縣，那么，充分調(diào)動縣級政府的積極性和能動性則是關鍵中的關鍵。如何調(diào)動縣級政府的積極性和能動性呢?筆者認為至少要做到以下三點：
一是讓縣級政府“責權利相統(tǒng)一”，成為一級有權有能的基層政府。除了要改革現(xiàn)有的財政體制，實行“省管縣”財政體制以外，還要加快縣級行政體制改革，在省縣之間合理劃分事權，賦予縣級政府更多的權能，逐步廢除市管縣體制，最終形成中央、省(市、自治區(qū))、縣(市)三級的行政管理體系。
二是進一步優(yōu)化縣級權力結(jié)構，合理配置公共資源，使縣一級政府成為效能型政府。目前的縣級權力結(jié)構仍然存在黨政分工重疊、部門機構架床疊屋和人浮于事等問題，遇事則相互推諉，遇矛盾則繞著走，嚴重限制著縣級政府的權力運作效能。與此同時，又由于部門林立、機構分立，中央和省級政府不斷加大對農(nóng)村投入的各種公共資源因為得不到合理配置，而發(fā)揮不了應有的效益。
三是健全民眾民主參與機制，把縣級政府建成能及時回應廣大群眾需求的服務型政府。通過健全民眾民主參與機制，讓民眾的意見和需求能夠及時被縣級政府所吸納，并及時轉(zhuǎn)換為為民所需的公共服務項目;通過健全民眾民主參與機制，讓民眾也能有效地參與到當?shù)卣拿裰鳑Q策和民主管理中來，發(fā)揮民主監(jiān)督的作用，讓公共權力在陽光下運行，不偏離公共利益的軌道;通過健全民眾民主參與機制，使民眾在包括權威資源在內(nèi)的關鍵性公共資源的分配或配置上真正享有知情權、話語權，讓公共資源服務于公眾利益、增進公民福利。
縣，不僅是我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要“接點”，而且是國家與鄉(xiāng)村社會的重要溝通“中介”，只有抓好縣這個關鍵，才能最終破解中國式“三農(nóng)”難題!
三、適應城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需要，大力推進縣域治理創(chuàng)新
在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，除了要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務等物質(zhì)層面的一體化建設和發(fā)展以外，筆者認為，更為重要是要構建與之相適應的城鄉(xiāng)一體化縣域治理體制。不在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)體制上進行根本性創(chuàng)新，很難真正推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。從鄂州經(jīng)驗看，當前要在以下幾個方面加大體制創(chuàng)新力度：
(一)以社區(qū)自治為基礎，在構建社會治理單元中創(chuàng)新。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須建設城鄉(xiāng)一體化的社會治理單元。這個新的基本社會單元，應該是“社區(qū)”。我國城鎮(zhèn)已經(jīng)建立了以社區(qū)為基本單位的治理體系。黨在xx屆六中全會《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提出“積極推進農(nóng)村社區(qū)建設，健全新型社區(qū)管理和服務體制，把社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”，完全合乎統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求。只有建立城鄉(xiāng)一體的基層治理單元，才能真正破除既有的城鄉(xiāng)行政和社會治理的二元結(jié)構。
鄂州以農(nóng)村新社區(qū)建設為突破口的做法值得借鑒。鄂州通過前述多種模式建成了近城、近鎮(zhèn)、近交通或流通樞紐的眾多農(nóng)戶新的聚集區(qū)，即農(nóng)村新社區(qū)。這類社區(qū)實踐上已經(jīng)與城鎮(zhèn)聯(lián)為一體。是農(nóng)民變市民的主要載體。鄂州以農(nóng)村新社區(qū)為基礎，以方便居民民主自治為目的，大力推進社區(qū)建設，健全新型社區(qū)管理和服務體制，把社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。鄂州恒大新社區(qū)就是依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來的新社區(qū)，周邊四個行政村各有一部分農(nóng)村住戶遷到新社區(qū)，主要靠民營企業(yè)的貢獻，為居民提供了有效的公益性服務，對周邊農(nóng)戶產(chǎn)生了巨大的吸引力，越來越多的農(nóng)戶自愿加入新社區(qū)，為探索農(nóng)民自費變市民之路積累了寶貴經(jīng)驗。
農(nóng)村新社區(qū)建設必須尊重農(nóng)民群眾的意愿。特別是村落社區(qū)范圍的界定、自治機構的設立、民主選舉和運行機制的建立，都必須根據(jù)農(nóng)民群眾的意愿。主要依靠農(nóng)民群眾的主動參與為驅(qū)動力，不能搞行政推動和強迫命令，更不能搞一刀切、搞花架子、搞形式主義。農(nóng)民群眾的參與狀況直接關系到農(nóng)村新社區(qū)建設的成敗。農(nóng)村新社區(qū)建設必須以服務群眾為根本，以增進群眾公共福利為宗旨。
建設農(nóng)村新社區(qū)是城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設緊密結(jié)合的一個重要載體。要注意整合周邊落社區(qū)內(nèi)外各種資源，通過群眾的民主參與、民主監(jiān)督實現(xiàn)新農(nóng)村建設資源的有效使用;改善村落社區(qū)居民生產(chǎn)生活基本條件，大力發(fā)展農(nóng)村各項公益性事業(yè);政府的各種公共服務或公益性事業(yè)可以委托給農(nóng)村社區(qū)和其他農(nóng)民合作組織提供或興辦，將農(nóng)村新社區(qū)建設為新農(nóng)村建設的綜合性平臺。
更重要的是，將農(nóng)村新社區(qū)建設為居民自治的基礎性組織。實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。農(nóng)村新社區(qū)一旦建立，就要由社區(qū)居民民主選舉社區(qū)理事會，該理事會一般由3～5名本社區(qū)居民組成，理事會設1名理事長，其他成員為理事，由社區(qū)理事會管理社區(qū)日常性事務。但是，有關農(nóng)村社區(qū)重大事項的確定、公共工程的建設和實施、公益性事業(yè)的建設和發(fā)展等社區(qū)事務應在社區(qū)居民會議上討論、決定或通過。新社區(qū)理事會的理事長最好成為村委會的當然成員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表。
在農(nóng)村新社區(qū)建設初期，要正確處理好新社區(qū)與行政村的關系，特別是處理好村黨支部、村委會與農(nóng)村新社區(qū)理事會的關系。農(nóng)村新社區(qū)理事會必須在村黨組織和村委會的領導和指導下開展工作;對于農(nóng)村新社區(qū)自身的事務，村黨組織和村委會要充分尊重農(nóng)村新社區(qū)理事會的自主權，不得隨意干預;村黨組織和村委會將更多的精力放在協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村新社區(qū)、以及農(nóng)村新社區(qū)之間的關系上來。等到新社區(qū)自治成熟的時候，可以根據(jù)當?shù)厍闆r考慮撤銷行政村層級。
(二)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)官民合作為主旨，在重構鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力結(jié)構中創(chuàng)新。
目前我國絕大部分農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)村社會發(fā)育尚不健全，還不能實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的自我治理，只能依據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟和社會發(fā)展水準，因地制宜地選擇“鎮(zhèn)政”、“鎮(zhèn)政鄉(xiāng)派”或“鄉(xiāng)派”等不同形式進行構建;如果當?shù)氐泥l(xiāng)村社會有了充分發(fā)展，可以實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的自我治理，并且有一定的自治能力和社會經(jīng)濟基礎，它就可以推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”或“鄉(xiāng)民自治”。
“鎮(zhèn)政”比較適宜于工商業(yè)經(jīng)濟較為發(fā)達、本地財政狀況良好的地區(qū);這些地區(qū)基本上實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化�？梢圆扇�“委托擴權”的改革方式，進一步擴大鎮(zhèn)政府的自主權，將鎮(zhèn)政府建設為一級較為完備的基層政權組織。
“鄉(xiāng)派”適合于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)，在這些地區(qū)，農(nóng)村稅費改革之前，鄉(xiāng)級財政的主要來源是農(nóng)業(yè)稅;農(nóng)村稅費改革之后，其財政來源主要是來自上級政府的轉(zhuǎn)移支付。這種財政基礎不能支撐一個比較健全的鄉(xiāng)級政府，決定它只能向“鄉(xiāng)派”的方向改革。誠如徐勇所言，“財是政的基礎，財政來源與能力決定著政權的特性與能力”。實行“鄉(xiāng)派”的地方，要不斷強化縣級政府的公共管理和公共服務的職能，建構“以縣為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助”的農(nóng)村公共服務體系。
“鎮(zhèn)政鄉(xiāng)派”適宜于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展不均衡的欠發(fā)達地區(qū)。在這些地區(qū)，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟基礎較好，具有一定的財政能力，除了能夠保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日常運轉(zhuǎn)的需要以外，還可以發(fā)展公益事業(yè)，而且城鎮(zhèn)化達到了一定的水平，可以將這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照“鎮(zhèn)政”的模式進行改革;其它一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟基礎較差，沒有一定的財力基礎，最好按照“鄉(xiāng)派”的思路進行改革。這樣在同一個地區(qū)就可以根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同情況因地制宜地實行“鎮(zhèn)政鄉(xiāng)派”。今后，凡是可以建立為一級比較完備的政權組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，統(tǒng)一改稱為“鎮(zhèn)政府”;凡是不能建立為一級比較完備的政權組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，統(tǒng)一改稱為“鄉(xiāng)政府”(或“鄉(xiāng)公所”、“鄉(xiāng)辦事處”)。這樣一來，“鄉(xiāng)”和“鎮(zhèn)”就有比較明晰的區(qū)分，以改變當前“鄉(xiāng)”“鎮(zhèn)”不分的混亂狀況。
其實，無論是“鎮(zhèn)政”還是“鄉(xiāng)派”(乃至“鄉(xiāng)政自治”)都只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度構建的一種形式而已，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度構建的關鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力結(jié)構的重構，建構一種全新的“官”、“民”二元的治理結(jié)構，在體制內(nèi)通過權力重構達致國家與鄉(xiāng)村社會之間的合作。
具體地說，就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實行人大常任制改革。常任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表可以參考“三三制”原則由三個部分構成：一部分是黨組織推薦的代表，一部分是農(nóng)民群眾直接選舉產(chǎn)生的村落社區(qū)代表;一部分是通過競爭性選舉產(chǎn)生的民意代表，由這些常任代表組成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表會議，由它討論和決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的重大事務，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(或鄉(xiāng)公所、辦事處)的日常行政事務進行民主監(jiān)督。該會議主席必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民直接選舉產(chǎn)生，不得兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處或同級黨委的職務。為了提高該會議組織的運行效率、加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事務的日常性監(jiān)督，常任人民代表人數(shù)不必太多，以便于開展經(jīng)常性活動。在條件比較成熟的地方，還可逐步實行“開放式會議制度”(opentownmeeting)，不斷擴大普通民眾參與公共事務的運行機制。
這樣改革，既體現(xiàn)了“國家”對鄉(xiāng)村社會的有效治理，也充分體現(xiàn)了“國家”與鄉(xiāng)村社會的民主合作精神。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政機構更主要地貫徹和落實國家在農(nóng)村地區(qū)的路線、方針和政策，包括計劃生育、社會治安綜合治理等社會管理職能，并協(xié)助縣級政府及其部門為農(nóng)民和農(nóng)村發(fā)展提供公共服務;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表會議則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民參政議政的主要渠道和形式，更主要地代表鄉(xiāng)村人民的意志，通過它可以比較有效的溝通民意。這樣一種制度設計，實際上滿足了國家治理和基層民主發(fā)展兩個方面的需要，可以在體制上解決農(nóng)村社區(qū)自治進一步發(fā)展、以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)民主治理與國家治理之間的矛盾和沖突;從而，最終建立和諧、民主、合作的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理格局。
(三)以縣政服務轉(zhuǎn)型為核心，在重塑“以縣為主”的農(nóng)村治理體制中創(chuàng)新。
縣級政府轉(zhuǎn)型勢所難免。一方面鄉(xiāng)村體制改革必然對縣政轉(zhuǎn)型產(chǎn)生壓力，只有縣鄉(xiāng)村聯(lián)動才能切實保證鄉(xiāng)村體制改革的成果;另一方面縣政體制構成了一種組織場域，對鄉(xiāng)村形成一種“同構化”壓力，如果不對縣政進行相應的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制安排和農(nóng)村基層組織設計無論如何美好，都會因為這個“同構化”的壓力而變樣走形，使之退回改革的“原點”。
縣政轉(zhuǎn)型的著力點是建設服務型政府，重塑“以縣為主”的農(nóng)村治理體制。因此，縣政轉(zhuǎn)型應圍繞著如何加強農(nóng)村公共服務建設、提升公共服務績效進行改革，并通過提供公共服務的方式進行農(nóng)村治理，“服務”取代過去的“汲取”而成為政府與農(nóng)民群眾之間的一條重要聯(lián)系紐帶。
首先，縣政的服務轉(zhuǎn)型，必須改變問責體制。變對上的單向問責為對上和對下的雙向問責。這除了要加強縣級人大常委會的建設，提高縣級人大權能以外，還要實行縣級領導人的民主選舉，可先從競爭性選舉開始，擴大民意基礎。
第二，縣政服務轉(zhuǎn)型，必須改進工作考核辦法。要重新建立以公共服務為核心的工作考核評價體系，考核重點從注重形式和過程轉(zhuǎn)向注重成果和績效，從注重經(jīng)濟發(fā)展(特別是gdp和財政收入的增長)轉(zhuǎn)向公共服務和農(nóng)村治理，尤其要突出對“為農(nóng)服務”績效的考核。
第三，縣政服務轉(zhuǎn)型，必須改善公共服務方式。過去即便有所公共服務，也主要是由政府及其部門直接提供的，這種提供方式一般是通過建立相應的機構、由政府財政供養(yǎng)其工作人員來行使服務職能，以往的實踐證明，這種服務方式最終往往異化為“只養(yǎng)人不服務”或者“收費養(yǎng)人”的結(jié)果，導致“食之者眾、生之者寡”的局面。
在最近一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中，湖北等地撤銷了這些“養(yǎng)人”機構，實行“以錢養(yǎng)事”的公共服務方式，不但精簡了機構、減輕了財政供養(yǎng)負擔，而且還切實提升了公共服務的績效，為農(nóng)民群眾提供了更多、更好的公共服務。這種“以錢養(yǎng)事”(改為“以財養(yǎng)事”似乎更妥)的公共服務新機制值得推廣。通過“以錢養(yǎng)事”的改革，變政府直接提供公共服務為市場化運作、政府購買，從而建立政府、市場和社會多元合作的公共服務模式。為此，要積極“推進政事分開，支持社會組織參與社會管理和公共服務”;積極培育和大力扶持各種非贏利性、社會公益性非政府組織的發(fā)育和成長;“在履行好政府職能的同時，要把不應該由政府承擔的經(jīng)濟和社會事務交給市場、中介組織和村民自治組織”。并最終一個以“村落社區(qū)為基礎，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府居間協(xié)調(diào)，縣級政府為主導”的，覆蓋整個農(nóng)村的新型公共服務體系。
湖北推行農(nóng)村公益服務“以錢養(yǎng)事”改革的正面效應是顯而易見的，存在的問題也是可以逐步完善的。從正面效應看，有三個提高，即財政投入、服務能力和農(nóng)民滿意度三提高。從開始，湖北把農(nóng)村公益性服務列為省財政專項支出，從農(nóng)村人平5元起步，三年增加到人平15元，6年累積投入24億元，支持農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展，加強農(nóng)業(yè)科技推廣體系建設，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供技術推廣、防疫免疫等服務。目前，全省良種普及率達到95%，農(nóng)業(yè)機械化率達到54%。今年繼續(xù)安排6億元予以支持，力爭新建農(nóng)民專業(yè)合作社1000個，特色產(chǎn)業(yè)訂單率超過50%。抓住國家農(nóng)機補貼增多的機遇，重點推進糧食生產(chǎn)全程機械化，穩(wěn)步發(fā)展油菜、茶葉、畜禽、水產(chǎn)機械化。在血吸蟲疫區(qū)實施“以機代牛”工程，建設一批無耕牛村。從負面反映看，主要是農(nóng)村公益性服務機構人員老化，捧不到“鐵飯碗”，就招不到青年學生，難以補充新生力量。筆者認為，解決這個問題，要在政策配套上下功夫，一是對農(nóng)村公益性服務機構要核定財政供養(yǎng)編制，實行定崗不定人體制;二是對獲得上崗資格的人員視同事業(yè)單位職工管理，可以評職稱、可以在新老體制間調(diào)動工作，解決技術人員的后顧之憂。
第四，縣政服務轉(zhuǎn)型，必須優(yōu)化權力結(jié)構。一是縣級領導體制要總結(jié)一些地區(qū)試行的“黨代會常任制”成功經(jīng)驗，構建“一個核心、三個黨組”的新型權力結(jié)構。這個核心即是縣委，三個黨組即是縣人大、縣政府、縣政協(xié)黨組。在這一結(jié)構中，縣委居于核心地位，“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”。二是精簡和整合縣級職能部門機構，再造一個“效能、統(tǒng)一、廉潔”的公共行政體系。
第五，縣政服務轉(zhuǎn)型，必須改革省縣體制。在廢除“市管縣”體制、實行“市縣分治”的同時，省縣之間要進行適當分權，把縣政建設為一級地方自治政府。
等到縣政完成服務轉(zhuǎn)型，構建了較為健全的農(nóng)村公共服務體系和有效的公共服務機制，具備較強的農(nóng)村公共服務能力，以及農(nóng)村村落社區(qū)也具備比較完善的自治能力的時候，可以視其情況撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，從而最終建成以縣政為地方自治基礎的省、縣(市)兩級地方政府架構。
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