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土地掛鉤項(xiàng)目審計的內(nèi)容和方法
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目主要是依據(jù)農(nóng)村建設(shè)用地整體規(guī)劃和項(xiàng)目區(qū)規(guī)劃等，通過對項(xiàng)目區(qū)內(nèi)村莊的撤并和用地布局的調(diào)整，對利用不合理、不充分和廢棄閑置的村莊建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾利用，將建設(shè)用地整理增加的耕地面積等量核定為建設(shè)占用耕地指標(biāo)。
一、掛鉤項(xiàng)目審計的內(nèi)容
執(zhí)行國家政策情況。全面了解掛鉤項(xiàng)目實(shí)施和相關(guān)部門執(zhí)行國家掛鉤政策情況，關(guān)注各級政府在掛鉤項(xiàng)目管理中出臺了哪些政策措施和取得了哪些成效。分析了解該項(xiàng)工作開展以來存在的困難、采取的措施及獲得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施中存在的體制機(jī)制制度問題。
項(xiàng)目資金的籌集、撥付、管理和使用情況。摸清掛鉤項(xiàng)目的資金來源及構(gòu)成，了解各級政府對項(xiàng)目的投入情況，項(xiàng)目單位建設(shè)資金籌集情況。重點(diǎn)調(diào)查項(xiàng)目資金是否足額撥付，是否產(chǎn)生預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益。審查項(xiàng)目資金使用情況是否公開、透明，檢查有關(guān)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村資金管理是否規(guī)范，是否落實(shí)項(xiàng)目資金專賬管理、獨(dú)立核算、專款專用、封閉運(yùn)作等有關(guān)規(guī)定，資金的管理是否執(zhí)行財經(jīng)制度，項(xiàng)目開支是否合理、合法等。規(guī)范財政資金的管理，查處利用項(xiàng)目建設(shè)、材料采購等便利、挪用、套取項(xiàng)目資金等違法違規(guī)問題。
掛鉤指標(biāo)的申報、實(shí)施及驗(yàn)收情況。通過對項(xiàng)目建設(shè)程序的審查，關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)是否按規(guī)定辦理相關(guān)用地和建房手續(xù)，項(xiàng)目規(guī)劃是否合理，項(xiàng)目建設(shè)、材料采購是否進(jìn)行招投標(biāo)，手續(xù)是否完備，是否按照“先安置后拆舊、先拆舊后使用”的原則實(shí)施等。掛鉤項(xiàng)目是否按規(guī)定的時間、數(shù)量、質(zhì)量完成，檢查有無未按審批指標(biāo)實(shí)施項(xiàng)目，已竣工項(xiàng)目是否按規(guī)定程序和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗(yàn)收，復(fù)墾土地是否達(dá)到規(guī)定的要求等問題。評價掛鉤項(xiàng)目是否達(dá)到增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量的目標(biāo)。
拆遷群眾安置、補(bǔ)償情況。拆遷、安置問題是目前社會關(guān)注的焦點(diǎn)問題，因此，審計要重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目區(qū)的拆舊、安置工作，檢查拆遷補(bǔ)償、住房安置是否公開、透明，是否履行了復(fù)核、公示等規(guī)定程序，分析了解補(bǔ)償、安置方案是否合理，是否得到執(zhí)行，是否存在“被拆遷”和“被上樓”等問題，關(guān)注補(bǔ)償資金是否及時、足額到位，是否存在以拆遷、安置為名亂收費(fèi)的問題，了解村民對掛鉤安置方案的滿意程度，切實(shí)維護(hù)群眾利益。
掛鉤項(xiàng)目實(shí)施效益情況。在全面掌握掛鉤項(xiàng)目總體狀況的基礎(chǔ)上，從項(xiàng)目資金的管理利用、耕地面積和質(zhì)量是否有效增加、拆遷農(nóng)民是否滿意等方面，全面分析掛鉤項(xiàng)目所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，以保護(hù)耕地、保障農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和集約用地的目標(biāo)。
二、掛鉤項(xiàng)目審計的主要方法
圍繞“三條主線”。圍繞財政資金的籌集、撥付和利用情況，關(guān)注項(xiàng)目資金使用的規(guī)范性。從財政部門對項(xiàng)目資金的籌集、撥付入手，檢查資金的到位情況，對項(xiàng)目資金的來源、撥付渠道逐級核對，發(fā)現(xiàn)并糾正擠占、挪用、截留、滯留項(xiàng)目資金等問題并分析原因。由于項(xiàng)目單位眾多，可抽查部分項(xiàng)目實(shí)施單位，核實(shí)項(xiàng)目預(yù)算編制的合理性，包括定額的套用，取費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，特別是協(xié)商價格以及材料價格是否符合當(dāng)時的市場公允價格，同時檢查施工合同與預(yù)算、招標(biāo)文件的邏輯關(guān)系以及關(guān)聯(lián)性;核實(shí)隱蔽工程記錄的完整性和真實(shí)性，有無相關(guān)單位和管理人員多方簽名認(rèn)可，包括變更項(xiàng)目程序上的合法性，有無相關(guān)部門的批示意見等手續(xù);關(guān)注工程結(jié)算的資料，包括中介組織審核結(jié)論，必要時采取現(xiàn)場核實(shí)工程量等方法，核實(shí)結(jié)算與合同約定的工作內(nèi)容是否一致，特別是對增加的工程量是否有完備的認(rèn)定等。要重點(diǎn)審查項(xiàng)目資金的支付手續(xù)、票據(jù)和結(jié)算資料是否真實(shí)、合規(guī)，看有無采取虛開或重復(fù)報銷原始票據(jù)、虛列工程支出、高估冒算等方式，實(shí)施虛報冒領(lǐng)等違法違規(guī)行為。
圍繞土地掛鉤指標(biāo)完成狀況，分析掛鉤項(xiàng)目實(shí)施的土地效益。查閱掛鉤項(xiàng)目的有關(guān)審批臺賬、卷宗，對照政府在掛鉤方面出臺的政策、規(guī)定，審查項(xiàng)目立項(xiàng)以及實(shí)施方案的可行情況，包括項(xiàng)目選址是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃，項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)是否充分，報批程序是否合規(guī)，對已批復(fù)和立項(xiàng)項(xiàng)目，有無擅自調(diào)整和改變項(xiàng)目計劃的問題，以及調(diào)整和改變的原因。特別要關(guān)注實(shí)施方案的科學(xué)性、合理性，必要時可請相關(guān)專業(yè)人士進(jìn)行評估。審查項(xiàng)目中的住房建設(shè)，土地復(fù)墾工程勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位合同的簽訂和履行是否規(guī)范、嚴(yán)格，是否存在合同簽訂后，將工程肢解發(fā)包、違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包等問題，以及由于未嚴(yán)格履行合同，導(dǎo)致項(xiàng)目施工緩慢、工程施工質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，造成損失浪費(fèi)、資金流失的問題。查閱土地復(fù)墾驗(yàn)收資料，抽取部分建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)場查看項(xiàng)目區(qū)建設(shè)狀況、土地復(fù)墾狀況、掛鉤結(jié)余指標(biāo)完成情況、復(fù)墾耕地質(zhì)量達(dá)標(biāo)情況等作出評價。
圍繞項(xiàng)目區(qū)村民拆遷、安置情況，了解村民的生活狀況，評價掛鉤項(xiàng)目產(chǎn)生的社會效益。采用座談、走訪或問卷調(diào)查等方式，了解村民對掛鉤政策的了解情況，在拆遷、安置中遇到的困難，對掛鉤安置的滿意程度，搬遷后的生活狀況。查閱項(xiàng)目區(qū)拆遷補(bǔ)償和住房安置方案，對方案的科學(xué)性進(jìn)行評價，檢查其落實(shí)情況，督促相關(guān)惠民政策的落實(shí)，防止出現(xiàn)損害農(nóng)民利益的問題。
關(guān)注“四個問題”。拆遷補(bǔ)償不到位，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障。由于項(xiàng)目建設(shè)中經(jīng)常出現(xiàn)拆遷區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、安置區(qū)村民購房負(fù)擔(dān)過重，農(nóng)民生活質(zhì)量和生活水平得不到改善，宅基地轉(zhuǎn)化后的增值收益無法保障等問題。另外，村民長久生活的地方已形成了特定的文化和社會生態(tài)，他們是否愿意搬遷，也往往被忽視。
過分追求建設(shè)用地指標(biāo)，復(fù)墾耕地質(zhì)量不高。政府一味追求建設(shè)用地指標(biāo)，忽略了掛鉤的真正目標(biāo)。由于對拆遷、安置重視不夠，資金投入不足，未在規(guī)定的時間內(nèi)歸還掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)和預(yù)支掛鉤指標(biāo)的問題比較普遍，已耕種的復(fù)墾土地雖然表面上實(shí)現(xiàn)了土地面積上的“占補(bǔ)平衡”，但質(zhì)量難以達(dá)到要求。
項(xiàng)目資金落實(shí)困難，掛鉤項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。資金是掛鉤項(xiàng)目實(shí)施中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建新區(qū)、拆舊區(qū)的群眾補(bǔ)償，土地整理、群眾安置需要墊付大筆資金，而政府在實(shí)施項(xiàng)目過程中難以籌措足夠的資金，擠占、挪用、套取項(xiàng)目建設(shè)資金問題比較突出。項(xiàng)目論證不充分、規(guī)劃選址有待改善，項(xiàng)目實(shí)施的社會效益不高。主要表現(xiàn)為：一是前期論證不充分，立項(xiàng)時對建新安置和拆遷整理所需的資金、項(xiàng)目拆遷安置中的困難等論證不充分，致使部分項(xiàng)目進(jìn)展緩慢或無法實(shí)施;二是項(xiàng)目建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，個別項(xiàng)目選址不合理;三是部分掛鉤項(xiàng)目居民點(diǎn)建設(shè)區(qū)未安排掛鉤周轉(zhuǎn)面積，只能采用“先拆遷后安置”的方式實(shí)施;四是居民點(diǎn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，配套設(shè)施不完善;五是對土地結(jié)構(gòu)和資源利用的優(yōu)化考慮不足，留下了不少社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境方面的矛盾。
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