日本災(zāi)害危機(jī)管理的緊急對(duì)策體制
引導(dǎo)語(yǔ)：危機(jī)管理的緊急對(duì)策體制是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)為應(yīng)對(duì)各種公共安全危機(jī)，通過(guò)危機(jī)預(yù)防、危機(jī)預(yù)警、危機(jī)應(yīng)對(duì)和危機(jī)救助等危機(jī)管理行動(dòng)而采取的緊急對(duì)策相關(guān)的制度體系。下面是yjbys小編為你帶來(lái)的日本災(zāi)害危機(jī)管理的緊急對(duì)策體制，希望對(duì)你有所幫助。
基于不同國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、社會(huì)組織結(jié)構(gòu)、法治建設(shè)程度、科學(xué)技術(shù)水平和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的差異，其進(jìn)行危機(jī)管理的緊急對(duì)策體制亦有所不同。近年國(guó)內(nèi)關(guān)于日本災(zāi)害危機(jī)管理相關(guān)的研究，如王德迅著《日本危機(jī)管理研究》，從日本構(gòu)建危機(jī)管理的實(shí)際情況出發(fā)，結(jié)合具體案例，解析了日本危機(jī)管理的理念、法律原則、組織結(jié)構(gòu)和處理危機(jī)事件的決策機(jī)制。姚國(guó)章著《日本突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系解析》，系統(tǒng)整理了日本對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理相關(guān)的法律、法規(guī)，探討了各行政主體及其分工情況，并詳細(xì)介紹了日本應(yīng)急組織體系、災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程、災(zāi)害救援機(jī)構(gòu)、應(yīng)急教育、應(yīng)急宣傳與動(dòng)員等現(xiàn)實(shí)情況。
顧林生通過(guò)《日本大城市防災(zāi)應(yīng)急管理體系及其政府能力建設(shè)》，論述了東京應(yīng)對(duì)危機(jī)事態(tài)和危機(jī)管理模式，并比較了東京、紐約、新加坡和北京在危機(jī)管理機(jī)制建設(shè)方面的差異。伍國(guó)春在《日本社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)體制與應(yīng)急能力建設(shè)模式》中，結(jié)合阪神地震之后日本加強(qiáng)地方自救和社區(qū)抗災(zāi)能力建設(shè)的實(shí)際情況，分析了城市社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的組織形式和實(shí)際開展情況。
上述論文主要側(cè)重日本災(zāi)害危機(jī)管理的制度解析和應(yīng)急能力建設(shè)，對(duì)于日本災(zāi)害危機(jī)管理的緊急對(duì)策機(jī)制及其制度支撐等則較少涉及。本文試圖聯(lián)系日本政府及社會(huì)各界緊急應(yīng)對(duì)東日本大震災(zāi)的災(zāi)害危機(jī)管理實(shí)際，通過(guò)透視日本災(zāi)害危機(jī)管理的危機(jī)預(yù)防機(jī)制、危機(jī)預(yù)警機(jī)制、危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制和危機(jī)救助機(jī)制，闡明日本緊急應(yīng)對(duì)災(zāi)害危機(jī)的行動(dòng)機(jī)理和制度體系，探討有效推進(jìn)災(zāi)害危機(jī)管理的制度邏輯和現(xiàn)實(shí)困境。
一、緊急對(duì)策體制的制度演進(jìn)
面對(duì)突然發(fā)生的地震、海嘯、臺(tái)風(fēng)、洪水、火山爆發(fā)等重大自然災(zāi)害，人們事先采取的預(yù)防措施如何，防災(zāi)組織是否到位，防災(zāi)行動(dòng)是否得力，災(zāi)害救助是否及時(shí)等，直接關(guān)系著受災(zāi)地區(qū)的人員傷亡情況和財(cái)產(chǎn)損失程度。在與各種重大自然災(zāi)害的斗爭(zhēng)過(guò)程中，日本在災(zāi)害危機(jī)管理方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，形成了比較成熟的緊急對(duì)策體制。戰(zhàn)后，日本災(zāi)害危機(jī)管理的緊急應(yīng)對(duì)體制主要經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。
(一)緊急對(duì)策制度的體系化
二戰(zhàn)前，日本雖然經(jīng)常遭受各種重大自然災(zāi)害的侵襲，但是，由于日本政府全力投入殖民侵略之中，一直未能建立起系統(tǒng)的災(zāi)害危機(jī)管理制度。1946 年12 月，日本南海地區(qū)發(fā)生8 級(jí)地震，導(dǎo)致1443 人死亡和失蹤，日本政府于1947 年緊急出臺(tái)了《災(zāi)害救助法》，明確規(guī)定了災(zāi)害救助的適用標(biāo)準(zhǔn)、救助種類、經(jīng)費(fèi)支出方式以及國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)比例等。戰(zhàn)后，伴隨著日本經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，日本政府日益重視災(zāi)害危機(jī)管理問(wèn)題。1959 年9 月，“伊勢(shì)灣臺(tái)風(fēng)”重創(chuàng)日本，造成5098 人遇難，經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)7000 億日元。為了建立綜合性災(zāi)害預(yù)防和應(yīng)急救助制度，1961 年，日本制定《災(zāi)害對(duì)策基本法》，通過(guò)國(guó)家、地方政府及其他公共機(jī)關(guān)共同組成的防災(zāi)體制，指導(dǎo)防災(zāi)計(jì)劃、應(yīng)急對(duì)策和災(zāi)后重建，力圖實(shí)現(xiàn)綜合防災(zāi)、計(jì)劃防災(zāi)，維持社會(huì)秩序，確保公共福祉。根據(jù)《災(zāi)害對(duì)策基本法》和其他防災(zāi)相關(guān)法律，日本政府還擴(kuò)充和建立了多個(gè)防災(zāi)救災(zāi)行政機(jī)關(guān)和研究機(jī)構(gòu)，包括氣象廳、消防廳、防災(zāi)局、東京大學(xué)地震研究所、京都大學(xué)防災(zāi)研究所、地震防災(zāi)減災(zāi)研究中心等，重點(diǎn)資助了一批關(guān)于防災(zāi)、減災(zāi)、救助相關(guān)的重大攻關(guān)課題，在防災(zāi)科技方面也取得了許多先進(jìn)科研成果。
(二)緊急對(duì)策機(jī)能的健全化
1995 年阪神大地震之后，鑒于日本政府在緊急應(yīng)對(duì)中反應(yīng)嚴(yán)重遲緩等問(wèn)題，為彌補(bǔ)災(zāi)害危機(jī)管理過(guò)程中的各種制度性缺陷，日本全面修改《災(zāi)害對(duì)策基本法》，放寬應(yīng)急對(duì)策機(jī)關(guān)設(shè)置和人員配置限制，強(qiáng)化應(yīng)急對(duì)策機(jī)關(guān)的臨時(shí)處置能力，擴(kuò)大地方自治團(tuán)體行政機(jī)關(guān)、自衛(wèi)隊(duì)、警察署等機(jī)構(gòu)的相機(jī)災(zāi)害危機(jī)管理權(quán)力，借此提高政府應(yīng)對(duì)緊急事態(tài)的靈活性。此后，日本又陸續(xù)出臺(tái)了《地震防災(zāi)對(duì)策特別措施法》《大災(zāi)難災(zāi)民權(quán)利保護(hù)法》《密集城市街區(qū)減災(zāi)促進(jìn)法》《災(zāi)民生活重建援助法》等系列災(zāi)害危機(jī)管理相關(guān)的法律制度。
(三)緊急對(duì)策系統(tǒng)的協(xié)調(diào)化
2011 年“311”東日本大震災(zāi)后，日本總結(jié)大地震、海嘯及核泄漏事故處置中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步完善了災(zāi)害危機(jī)管理中緊急對(duì)策相關(guān)的法律制度，擴(kuò)大了中央和地方都道府縣對(duì)救助生活物資的支援、分配和物價(jià)干預(yù)的權(quán)限，中央政府可以代替災(zāi)區(qū)地方政府或其他地方政府協(xié)調(diào)接收災(zāi)民工作。加強(qiáng)地方公共團(tuán)體之間的相互援助職能，加大受災(zāi)地區(qū)的安全保護(hù)措施，支援老人和殘疾人緊急避險(xiǎn)，合理安置受災(zāi)居民，簡(jiǎn)化災(zāi)害復(fù)興事務(wù)手續(xù)，加強(qiáng)受災(zāi)地區(qū)的車輛放置管理，確保緊急車輛通行安全。
現(xiàn)行日本災(zāi)害危機(jī)管理的制度體系由共計(jì)51 部法律組成，其中包括7 部災(zāi)害對(duì)策基本法，18部災(zāi)害預(yù)防關(guān)系法，3 部災(zāi)害應(yīng)急處理法，23 部災(zāi)害恢復(fù)、振興和財(cái)政金融措施關(guān)系法。這些法律以《災(zāi)害對(duì)策基本法》為核心，內(nèi)容涉及災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急處理、災(zāi)害救助和災(zāi)后重建等多個(gè)方面。日本災(zāi)害危機(jī)管理的緊急對(duì)策體制正是基于上述法律制度，通過(guò)規(guī)范日本中央政府和地方政府、公共機(jī)構(gòu)等防災(zāi)主體的責(zé)任、權(quán)限、對(duì)策和行動(dòng)，確立了緊急應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害危機(jī)的組織體系、行動(dòng)機(jī)制、應(yīng)對(duì)措施和應(yīng)對(duì)方法，為日本有效開展災(zāi)害危機(jī)管理，提高整體防災(zāi)賑災(zāi)能力提供了有力制度保證。
二、緊急對(duì)策體制的行動(dòng)機(jī)制
災(zāi)害危機(jī)管理的緊急對(duì)策體制分為危機(jī)發(fā)生前的預(yù)防體制、危機(jī)發(fā)生時(shí)的緊急預(yù)警體制、危機(jī)發(fā)生后的緊急應(yīng)對(duì)體制和緊急救助體制。四種體制雖然作用時(shí)間、作用機(jī)理、作用形式各自不同，但缺一不可，唯有緊密配合，才能有效實(shí)現(xiàn)災(zāi)害危機(jī)管理。如果沒(méi)有災(zāi)害危機(jī)發(fā)生前的設(shè)備、人才、技術(shù)儲(chǔ)備，缺乏周密的災(zāi)害預(yù)防計(jì)劃和組織行動(dòng)規(guī)劃，那么一旦發(fā)生重大自然災(zāi)害或公共安全危機(jī)，則即使有高效運(yùn)轉(zhuǎn)的政府或組織機(jī)構(gòu)，倉(cāng)促之下，也很難有效開展各項(xiàng)緊急救援工作。
鑒于重大災(zāi)害或公共安全事件的突發(fā)性、緊急性、威脅性、高度不確定性以及災(zāi)害信息的有限性等特點(diǎn)，為了有效應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的重大災(zāi)害，危機(jī)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該提前編制災(zāi)害預(yù)防計(jì)劃，部署能夠迅速行動(dòng)的決策系統(tǒng)和組織體系，建立多渠道的災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)和信息傳輸系統(tǒng)。一俟出現(xiàn)災(zāi)害危機(jī)險(xiǎn)情，迅速組織政府、公共機(jī)構(gòu)、專業(yè)救援隊(duì)伍與當(dāng)?shù)鼐用窆餐_展救援和自救。
(一)危機(jī)預(yù)防機(jī)制
危機(jī)預(yù)防是危機(jī)管理措施中的最高境界，即所謂“有備無(wú)患”，“防患于未然”。防止災(zāi)害發(fā)生，盡量減少災(zāi)害損失，是各國(guó)危機(jī)管理中的基本出發(fā)點(diǎn)。日本的災(zāi)害危機(jī)管理從有效保證災(zāi)害發(fā)生時(shí)的緊急應(yīng)對(duì)出發(fā)，要求各級(jí)災(zāi)害對(duì)策機(jī)關(guān)必須制定各自的具體防災(zāi)計(jì)劃。日本的災(zāi)害預(yù)防計(jì)劃包括“防災(zāi)基本計(jì)劃”“防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃”“區(qū)域防災(zāi)計(jì)劃”以及“指定區(qū)域防災(zāi)計(jì)劃”。各種防災(zāi)計(jì)劃成為日本政府及都道府縣等地方機(jī)關(guān)依法防災(zāi)救災(zāi)的行動(dòng)指南。
中央防災(zāi)會(huì)議負(fù)責(zé)制定防災(zāi)基本計(jì)劃。防災(zāi)基本計(jì)劃是防災(zāi)領(lǐng)域的最高計(jì)劃，主要目的在于確立全國(guó)性綜合防災(zāi)的長(zhǎng)期規(guī)劃，規(guī)范各種防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃及地方防災(zāi)計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌日本全國(guó)的防災(zāi)減災(zāi)及災(zāi)后重建工作。中央防災(zāi)會(huì)議根據(jù)現(xiàn)實(shí)災(zāi)害情況以及災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策的執(zhí)行效果，并結(jié)合最新防災(zāi)科學(xué)的研究成果，每年都要對(duì)防災(zāi)基本計(jì)劃進(jìn)行重新探討，必要時(shí)加以一定的修正。中央防災(zāi)會(huì)議制定或修改防災(zāi)基本計(jì)劃后，必須立刻報(bào)告總理大臣，并通知各相關(guān)指定行政機(jī)關(guān)、都道府縣知事、指定公共機(jī)關(guān)，并向全國(guó)公布其概要內(nèi)容。
根據(jù)防災(zāi)基本計(jì)劃的要求，各級(jí)行政機(jī)關(guān)和公共機(jī)構(gòu)基于各自的職責(zé)范圍和業(yè)務(wù)內(nèi)容，負(fù)責(zé)制定各自的防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃，以確保在災(zāi)害發(fā)生時(shí)的行政、電力、煤氣、通信、運(yùn)輸?shù)雀黜?xiàng)應(yīng)急機(jī)能的正常發(fā)揮。計(jì)劃內(nèi)容主要涉及在發(fā)生重大災(zāi)害時(shí)各行政機(jī)關(guān)和公共機(jī)關(guān)應(yīng)該采取的緊急應(yīng)對(duì)預(yù)案。在執(zhí)行防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃時(shí)，各行政機(jī)關(guān)和公共機(jī)構(gòu)應(yīng)接受災(zāi)害對(duì)策本部的指示，成立內(nèi)部緊急對(duì)策組織，指導(dǎo)各職能部門做好防災(zāi)救助準(zhǔn)備，并迅速采取防災(zāi)措施，收集和反饋災(zāi)害相關(guān)信息，制定防災(zāi)減災(zāi)的具體行動(dòng)計(jì)劃。
都道府縣和市町村等地方公共機(jī)構(gòu)要結(jié)合本地特點(diǎn)和可能發(fā)生的災(zāi)害情況，制定本地區(qū)相關(guān)的區(qū)域防災(zāi)計(jì)劃。區(qū)域防災(zāi)計(jì)劃包括本地區(qū)臨時(shí)防災(zāi)機(jī)關(guān)的設(shè)置及其職責(zé)，以及災(zāi)害預(yù)防、預(yù)警避難、防災(zāi)演練、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、災(zāi)情搜集、災(zāi)害救助、衛(wèi)生防疫等具體對(duì)策，并做好災(zāi)害發(fā)生所必須的人力、設(shè)施、設(shè)備、物資及資金準(zhǔn)備，以保證在災(zāi)害發(fā)生時(shí)立即組織人力物力從事救援工作。
與防災(zāi)基本計(jì)劃一樣，根據(jù)實(shí)際執(zhí)行情況和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等，相關(guān)機(jī)構(gòu)每年要調(diào)整或修改區(qū)域防災(zāi)計(jì)劃。但是，在調(diào)整區(qū)域防災(zāi)計(jì)劃時(shí)，都道府縣必須事先與總理大臣協(xié)商，市町村則是必須與都道府縣知事協(xié)商，確保既不與防災(zāi)基本計(jì)劃相沖突，也不能妨礙防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃的執(zhí)行。都道府縣之間或市町村之間的區(qū)域防災(zāi)計(jì)劃，由都道府縣防災(zāi)會(huì)議協(xié)議會(huì)或市町村防災(zāi)會(huì)議協(xié)議會(huì)協(xié)商制定。為保證區(qū)域防災(zāi)計(jì)劃的順利執(zhí)行，在認(rèn)為必要時(shí)，都道府縣防災(zāi)會(huì)議的會(huì)長(zhǎng)或都道府縣防災(zāi)會(huì)議協(xié)議會(huì)的代表人可以對(duì)管轄該區(qū)域的相關(guān)公共機(jī)關(guān)、公共事業(yè)機(jī)構(gòu)及其人員提出要求、勸告或指示，還可以要求其提供相關(guān)資料、報(bào)告和計(jì)劃執(zhí)行狀況。
(二)危機(jī)預(yù)警機(jī)制
對(duì)于突發(fā)自然災(zāi)害或公共安全危機(jī)，如果不能及時(shí)發(fā)布災(zāi)害預(yù)警信息，準(zhǔn)確公布災(zāi)害變化情況，就難以指導(dǎo)災(zāi)區(qū)居民進(jìn)行緊急避險(xiǎn)，減少次生災(zāi)害，還可能導(dǎo)致謠言泛濫，造成社會(huì)恐慌心理。在發(fā)生重大自然災(zāi)害或公共安全危機(jī)時(shí)，如何及時(shí)將災(zāi)害信息迅速傳送給相關(guān)政府機(jī)構(gòu)和相關(guān)機(jī)構(gòu)，如何利用公共媒體和各種現(xiàn)代傳輸渠道及時(shí)公告各種災(zāi)害相關(guān)信息，是考驗(yàn)政府危機(jī)管理能力和緊急對(duì)策水平的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。
謠言止于信息公開和透明。為了更好應(yīng)對(duì)各種地震災(zāi)害，日本政府不斷加強(qiáng)地震海嘯預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)。1999 年4 月，日本新建地震海嘯預(yù)警技術(shù)支撐系統(tǒng)，極大提高了地震海嘯的預(yù)警能力。
日本氣象廳在全國(guó)設(shè)置了3000 多個(gè)地震監(jiān)測(cè)點(diǎn)，構(gòu)建了嚴(yán)密的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，24 小時(shí)監(jiān)測(cè)潮位與海嘯動(dòng)態(tài)。180 個(gè)地震監(jiān)測(cè)裝置將地震數(shù)據(jù)傳到6 個(gè)計(jì)算中心，經(jīng)過(guò)地震海嘯數(shù)據(jù)庫(kù)的模擬對(duì)照后，可以直接生成海嘯預(yù)警數(shù)據(jù)，并立即自動(dòng)向全國(guó)電視網(wǎng)發(fā)布。在地震或海嘯發(fā)生時(shí)，氣象廳可以瞬時(shí)計(jì)算出地震的震中、規(guī)模、發(fā)生海嘯可能性，并立即發(fā)出海嘯警報(bào)和預(yù)報(bào)。
根據(jù)日本氣象業(yè)務(wù)法規(guī)定，一旦出現(xiàn)地震、海嘯警報(bào)，氣象廳必須立刻通過(guò)地上通信、空中衛(wèi)星線路、氣象資料電傳網(wǎng)和防災(zāi)信息網(wǎng)等通信渠道，上傳中央政府、警察機(jī)構(gòu)、自衛(wèi)隊(duì)、地方政府、通信公司、電視媒體、海上保安廳和各級(jí)消防機(jī)構(gòu)，并由相關(guān)機(jī)構(gòu)迅速向各類學(xué)校、居民家庭、醫(yī)院和海上船舶傳遞。地震發(fā)生后，氣象廳根據(jù)各地觀測(cè)到的地震信息，一般能夠在2-3 秒內(nèi)發(fā)出第一次播報(bào)，然后在5-10 秒鐘內(nèi)進(jìn)行第二次播報(bào)，30-60 秒內(nèi)進(jìn)行最后一次播報(bào)。在播發(fā)地震預(yù)報(bào)的同時(shí)，氣象臺(tái)還會(huì)發(fā)表海嘯警戒警報(bào)。當(dāng)?shù)卣鹫鸺?jí)和海嘯基本情況得到最后確認(rèn)之后，氣象廳還會(huì)播發(fā)地震震級(jí)、海嘯注意事項(xiàng)或警報(bào)解除信息。
2004 年，日本設(shè)立了全國(guó)瞬時(shí)警報(bào)系統(tǒng)J-ALERT。日本政府(內(nèi)閣官房、氣象廳、消防廳)利用通訊衛(wèi)星可以直接向全國(guó)市町村傳送緊急災(zāi)害信息，并自動(dòng)啟動(dòng)無(wú)線防災(zāi)系統(tǒng)、有線廣播電視系統(tǒng)、緊急短信系統(tǒng)等，即時(shí)向日本居民發(fā)布有關(guān)導(dǎo)彈、航空、恐怖事件等警報(bào)和海嘯、地震等緊急災(zāi)情信息。人們還可以利用各種傳輸媒介，如廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等直接獲得可靠資訊，以使每一個(gè)居民都能及時(shí)了解應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)的信息和方法，從而有效減少災(zāi)害損失。
日本《放送法》規(guī)定，當(dāng)自然災(zāi)害即將或已經(jīng)發(fā)生時(shí)，NHK作為“指定公共機(jī)關(guān)”，必須及時(shí)發(fā)布各種防災(zāi)信息。各類廣播電視機(jī)構(gòu)必須為防止災(zāi)害發(fā)生或減輕受災(zāi)程度做相應(yīng)報(bào)道。日本政府通過(guò)廣播、電視和衛(wèi)星數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)等播發(fā)地震相關(guān)警報(bào)。都道府縣及市町村長(zhǎng)官必要時(shí)可以要求NHK播放防災(zāi)信息。2011 年3 月11 日大地震發(fā)生后，HNK的8 個(gè)電視、廣播頻率立刻發(fā)出緊急地震信息，東京等各地電視臺(tái)緊急中斷各類節(jié)目，代之以日本廣播協(xié)會(huì)NHK播送的早期地震警報(bào)。在其后的3 天時(shí)間里，其他民間衛(wèi)星電視頻道、地方電視網(wǎng)、無(wú)線網(wǎng)絡(luò)、、視頻網(wǎng)站、雅虎、谷歌等也都相繼投入災(zāi)害信息報(bào)道、安全信息提示等救災(zāi)業(yè)務(wù)。地震信息發(fā)出后，日本的消防、警察、交通、媒體、醫(yī)院、學(xué)校等相關(guān)機(jī)構(gòu)則立刻做好了應(yīng)急出動(dòng)準(zhǔn)備。一些訂閱了特殊預(yù)報(bào)服務(wù)的人通過(guò)手機(jī)短信和電子郵件及時(shí)收到了地震警報(bào)。電視警報(bào)出現(xiàn)后一分鐘，第一次強(qiáng)烈震動(dòng)撼動(dòng)了東京地區(qū)，高層建筑開始搖晃，數(shù)百萬(wàn)人迅速開始緊急避難。
(三)緊急應(yīng)對(duì)機(jī)制
當(dāng)重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)，在盡量充分掌握災(zāi)害信息及變化情況的基礎(chǔ)上，應(yīng)及時(shí)成立災(zāi)害對(duì)策機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)災(zāi)區(qū)各專業(yè)防災(zāi)機(jī)關(guān)和公共機(jī)構(gòu)，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)災(zāi)害情況和防災(zāi)救援計(jì)劃，立刻組織災(zāi)害救助工作。經(jīng)過(guò)多次自然災(zāi)害和公共安全危機(jī)事件的考驗(yàn)，日本確立了由緊急對(duì)策機(jī)構(gòu)與專門防災(zāi)機(jī)關(guān)、綜合防災(zāi)會(huì)議共同組織的指揮決策系統(tǒng)。從緊急對(duì)策機(jī)構(gòu)組建到專業(yè)防災(zāi)機(jī)構(gòu)的緊急行動(dòng)，從中央防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣到地方公共機(jī)關(guān)的防災(zāi)專員，從中央防災(zāi)會(huì)議到地方各級(jí)防災(zāi)會(huì)議，各級(jí)機(jī)構(gòu)防災(zāi)人員既各負(fù)其責(zé)，又密切配合，推進(jìn)災(zāi)害危機(jī)管理工作有序開展。
根據(jù)《防災(zāi)對(duì)策基本法》及相關(guān)法律，在遭遇重大自然災(zāi)害或公共安全事件時(shí)，日本政府可以相機(jī)設(shè)立“緊急災(zāi)害對(duì)策本部”、“非常災(zāi)害對(duì)策本部”和地方“現(xiàn)場(chǎng)對(duì)策本部”，緊急應(yīng)對(duì)各類突發(fā)災(zāi)害或公共危機(jī)，全權(quán)處理災(zāi)害預(yù)防和災(zāi)害救助等各種具體事務(wù)。災(zāi)害對(duì)策本部具有統(tǒng)籌全局、統(tǒng)領(lǐng)指揮的權(quán)限和職責(zé)。
在發(fā)生非常災(zāi)害時(shí)，根據(jù)災(zāi)害規(guī)模及其他情況，總理大臣可以在內(nèi)閣府設(shè)立“非常災(zāi)害對(duì)策本部”，并立刻對(duì)本部名稱、所轄區(qū)域、設(shè)置地點(diǎn)及期間向社會(huì)公布。非常災(zāi)害對(duì)策本部由防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣為本部長(zhǎng)，組織實(shí)施各項(xiàng)災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策。當(dāng)發(fā)生極端異常的重大非常災(zāi)難時(shí)，經(jīng)內(nèi)閣研究，總理大臣可以在內(nèi)閣府設(shè)立”緊急災(zāi)害對(duì)策本部”�？偫泶蟪紦�(dān)任緊急災(zāi)害對(duì)策本部長(zhǎng)，成員包括全體內(nèi)閣閣僚、內(nèi)閣危機(jī)管理監(jiān)以及總理大臣任命的其他人員。緊急災(zāi)害對(duì)策本部負(fù)責(zé)全面實(shí)施災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策。
地方“災(zāi)害對(duì)策本部”是都道府縣或市町村開展本地災(zāi)害救助工作的指揮部，它在與地方防災(zāi)會(huì)議緊密聯(lián)系的基礎(chǔ)上，全權(quán)推動(dòng)災(zāi)害預(yù)防及災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策。災(zāi)害對(duì)策本部在組織一線搶救工作的同時(shí)，必須及時(shí)收集災(zāi)害信息，并呈報(bào)上級(jí)災(zāi)害對(duì)策機(jī)關(guān)。為確保迅速且有效地執(zhí)行災(zāi)害應(yīng)對(duì)計(jì)劃，各級(jí)行政機(jī)關(guān)和公共機(jī)關(guān)必須密切配合災(zāi)害對(duì)策機(jī)關(guān)的救援工作，并響應(yīng)受災(zāi)地區(qū)都道府縣知事等要求，派遣合適人員參與救災(zāi)活動(dòng)。
日本內(nèi)閣設(shè)有“防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣”，專門負(fù)責(zé)防災(zāi)相關(guān)事務(wù)，包括編制防災(zāi)計(jì)劃，協(xié)調(diào)中央到地方各項(xiàng)防災(zāi)政策，尋求各種災(zāi)害的應(yīng)對(duì)策略，收集、傳播各種防災(zāi)信息和組織執(zhí)行各項(xiàng)緊急措施，并擔(dān)任國(guó)家“非常災(zāi)害對(duì)策本部長(zhǎng)”和“緊急災(zāi)害對(duì)策本部”副本部長(zhǎng)(本部長(zhǎng)由內(nèi)閣總理大臣擔(dān)任)。內(nèi)閣官房設(shè)立“內(nèi)閣危機(jī)管理監(jiān)”一職，專門負(fù)責(zé)內(nèi)閣官房中的危機(jī)管理事務(wù)，輔助內(nèi)閣官房長(zhǎng)官及內(nèi)閣官房副長(zhǎng)官，處理對(duì)國(guó)民生命、身體或財(cái)產(chǎn)造成重大危害或可能產(chǎn)生危害的緊急事態(tài)及預(yù)防事宜。
為確保防災(zāi)工作的有效進(jìn)行，日本設(shè)立了“中央防災(zāi)會(huì)議”和“地方防災(zāi)會(huì)議”，統(tǒng)籌全國(guó)或地方的災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害救助和災(zāi)后重建工作�！爸醒敕罏�(zāi)會(huì)議”作為日本內(nèi)閣的政策委員會(huì)之一，由總理大臣擔(dān)任會(huì)長(zhǎng)，成員包括各內(nèi)閣成員、指定公共機(jī)關(guān)首長(zhǎng)和知名專家。中央防災(zāi)會(huì)議負(fù)責(zé)制定和推進(jìn)防災(zāi)基本計(jì)劃，在發(fā)生非常災(zāi)害時(shí)，制定和實(shí)施緊急措施計(jì)劃，接受內(nèi)閣總理大臣和防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣的咨詢，審議各類有關(guān)防災(zāi)的重要事項(xiàng)等。為確保防災(zāi)工作科學(xué)而有序地開展，中央防災(zāi)會(huì)議下設(shè)多個(gè)專門委員會(huì)，分別就具體事項(xiàng)開展調(diào)查。中央防災(zāi)會(huì)議有權(quán)要求相關(guān)行政機(jī)關(guān)、地方行政機(jī)關(guān)、地方公共團(tuán)體及其他執(zhí)行機(jī)關(guān)、指定公共機(jī)關(guān)的長(zhǎng)官或其他相關(guān)人員提供資料、陳述意見或進(jìn)行其他必要的合作。同時(shí)可以對(duì)地方防災(zāi)會(huì)議或地方防災(zāi)會(huì)議協(xié)議會(huì)進(jìn)行必要的指導(dǎo)或勸告。
都道府縣防災(zāi)會(huì)議由都道府縣知事出任會(huì)長(zhǎng)，成員由指定地方行政機(jī)關(guān)、警備區(qū)自衛(wèi)隊(duì)、教育委員會(huì)、警察機(jī)關(guān)、市町村、消防機(jī)關(guān)以及指定公共機(jī)關(guān)、指定公共事業(yè)分支機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)官或指定人員組成。地方防災(zāi)會(huì)議負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行各區(qū)域內(nèi)的防災(zāi)計(jì)劃，收集災(zāi)害相關(guān)資料，并就災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策和災(zāi)后重建等事宜，與都道府縣相關(guān)單位進(jìn)行聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)。市町村防災(zāi)會(huì)議由市町村長(zhǎng)出任會(huì)長(zhǎng)，成員比照都道府縣防災(zāi)會(huì)議的組織形式予以聘任。
(四)緊急救助機(jī)制
在災(zāi)害危機(jī)管理的緊急應(yīng)對(duì)過(guò)程中，最緊迫任務(wù)在于采取緊急救助行動(dòng)，盡量減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。這里需要有裝備精良和訓(xùn)練有素的專業(yè)救援隊(duì)伍，同時(shí)又需要大量機(jī)動(dòng)的救援輔助人員、醫(yī)療救護(hù)人員、志愿者，要努力實(shí)現(xiàn)專業(yè)救助與群眾自救、志愿援助相結(jié)合，當(dāng)?shù)鼐o急救助和外來(lái)支援救助相結(jié)合。日本直接承擔(dān)災(zāi)害救助任務(wù)的`主要是消防員、警察、自衛(wèi)隊(duì)員和醫(yī)療救護(hù)人員以及當(dāng)?shù)厝罕姾椭驹刚摺?/p>
經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期災(zāi)害危機(jī)管理和救災(zāi)工作的實(shí)踐，日本培養(yǎng)了一支訓(xùn)練有素、裝備精良的災(zāi)害救援隊(duì)伍。日本的消防廳、消防署以及消防隊(duì)等機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)火災(zāi)、地震、臺(tái)風(fēng)、水災(zāi)等災(zāi)害救援和醫(yī)療急救的專門機(jī)關(guān)。發(fā)生緊急災(zāi)害時(shí)，消防廳作為專門從事災(zāi)害救助的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)派遣緊急消防援助隊(duì)參與救援，并及時(shí)收集、整理、發(fā)布災(zāi)害信息，保持與日本內(nèi)閣、相關(guān)省廳及地方自治團(tuán)體的聯(lián)絡(luò)和溝通。消防救助隊(duì)員除了參加救助活動(dòng)外，平時(shí)還組織各種消防演練、消防培訓(xùn)和消防檢查。日本的消防人員分為專職消防隊(duì)員和地方公務(wù)員兼職消防團(tuán)員兩種。目前，日本全國(guó)有各種消防機(jī)關(guān)807個(gè)，消防隊(duì)員16萬(wàn)人，消防團(tuán)員90萬(wàn)人。
日本警察隊(duì)伍是一支執(zhí)行災(zāi)害危機(jī)管理任務(wù)的重要力量。當(dāng)發(fā)生重大災(zāi)害或者存在災(zāi)害危險(xiǎn)時(shí)，當(dāng)?shù)鼐熵?fù)責(zé)迅速收集災(zāi)害相關(guān)信息，勸導(dǎo)和指揮居民避難，開展緊急救助活動(dòng)，尋找失蹤人員，確認(rèn)遺體身份，并組織災(zāi)民自救，確保交通暢通，維持社會(huì)治安等工作。為了吸取阪神大地震時(shí)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，1995 年6 月，日本在警察系統(tǒng)中成立了“廣域緊急救援隊(duì)”，以確保在發(fā)生重大緊急災(zāi)難時(shí)，能夠?qū)崿F(xiàn)跨區(qū)域的緊急救助。廣域緊急救援隊(duì)由從事救助的警備部隊(duì)、確保緊急交通暢通的交通部隊(duì)和從事檢驗(yàn)和提供安全信息的刑事部隊(duì)組成，全國(guó)共4700人。
作為執(zhí)行“專守防衛(wèi)”日本自衛(wèi)隊(duì)，同樣肩負(fù)著災(zāi)害危機(jī)處理和救援義務(wù)。在發(fā)生重大災(zāi)害等緊急狀態(tài)時(shí)，都道府縣知事或?yàn)?zāi)害對(duì)策本部可以向防衛(wèi)大臣或其指定的代理人提出書面申請(qǐng)，或通過(guò)電話等通訊手段直接提出自衛(wèi)隊(duì)派遣申請(qǐng)。防衛(wèi)大臣或自衛(wèi)隊(duì)長(zhǎng)官根據(jù)申請(qǐng)內(nèi)容和實(shí)際需要，可以向?yàn)?zāi)區(qū)派遣災(zāi)害救援部隊(duì)，參與災(zāi)害救援活動(dòng)。當(dāng)發(fā)生5 級(jí)以上地震等緊急災(zāi)害情況時(shí)，即使尚未接到地方派遣要求，自衛(wèi)隊(duì)長(zhǎng)官也可以派遣自衛(wèi)隊(duì)進(jìn)行信息收集和開展救援活動(dòng)。自衛(wèi)隊(duì)提供的災(zāi)害救援范圍一般比較廣泛，包括搜尋和營(yíng)救傷員、防洪抗險(xiǎn)、預(yù)防疫病蔓延、供應(yīng)飲用水和食品、運(yùn)輸人員和物資等。此外，基于防災(zāi)派遣相關(guān)計(jì)劃，自衛(wèi)隊(duì)經(jīng)常對(duì)自衛(wèi)隊(duì)員開展防災(zāi)教育，積極參與國(guó)家和地方公共團(tuán)體組織的災(zāi)害救助訓(xùn)練和防水、防火訓(xùn)練，增強(qiáng)相互之間防災(zāi)救災(zāi)的協(xié)調(diào)能力。日本自衛(wèi)隊(duì)總?cè)藬?shù)為24 萬(wàn)人，平均每年派遣自衛(wèi)隊(duì)員參與各種救災(zāi)活動(dòng)達(dá)500-800人次左右。阪神大地震時(shí)期，自衛(wèi)隊(duì)共派遣人數(shù)達(dá)225 萬(wàn)人次。“311 東日本大地震”時(shí)期，當(dāng)年派遣自衛(wèi)隊(duì)救助人員超過(guò)1000萬(wàn)人次。
當(dāng)重大公共安全危機(jī)發(fā)生后，及時(shí)開展周邊居民之間的互助自救對(duì)于挽救生命、減少災(zāi)害損失來(lái)說(shuō)十分重要。因?yàn)榇蟮卣鸢l(fā)生之后，受災(zāi)地區(qū)常常是通訊系統(tǒng)中斷，交通運(yùn)輸停滯，中央政府或地方救援隊(duì)伍有時(shí)很難快速到達(dá)災(zāi)區(qū)。在1995 年的阪神大地震中，大多數(shù)生還者是被當(dāng)?shù)孛癖姸呛髞?lái)趕到的專業(yè)救援人員從廢墟中救出的。因此，對(duì)普通居民來(lái)說(shuō)，掌握必要防災(zāi)避難知識(shí)，做好防災(zāi)自救準(zhǔn)備非常重要。日本政府鼓勵(lì)建立各種志愿者組織，并從宣傳、提供訓(xùn)練場(chǎng)所和培訓(xùn)條件等方面提供支持。現(xiàn)在，日本各地社區(qū)成立了許多“災(zāi)害管理志愿者”組織，這些志愿者組織平時(shí)進(jìn)行搶險(xiǎn)救災(zāi)演練，遇到自然災(zāi)害時(shí)則積極投入救災(zāi)活動(dòng)。
此外，日本各地還成立了許多群眾自發(fā)組織的防災(zāi)救災(zāi)團(tuán)體，如消防團(tuán)、水防團(tuán)、防火俱樂(lè)部等。這些自發(fā)的群眾性組織，以“自己的家園自己守護(hù)”為基本理念，經(jīng)常性地進(jìn)行各種防災(zāi)訓(xùn)練，普及防災(zāi)知識(shí)，檢查安全隱患，保管與維修防災(zāi)器材。一旦發(fā)生災(zāi)情，他們可以立即投入初期救災(zāi)、疏散居民、搶救傷員、收集和傳遞信息等工作，這對(duì)防止災(zāi)情擴(kuò)大和二次災(zāi)害發(fā)生起到了不可或缺的作用。
三、緊急對(duì)策體制的制度基礎(chǔ)
從日本應(yīng)對(duì)各種重大災(zāi)害的危機(jī)管理水平看，從災(zāi)害發(fā)生前的危機(jī)預(yù)防，災(zāi)害發(fā)生時(shí)的危機(jī)預(yù)警，到災(zāi)害發(fā)生后的緊急應(yīng)對(duì)和緊急救助，日本已經(jīng)形成了一套成熟的災(zāi)害緊急應(yīng)對(duì)機(jī)制。在重大災(zāi)害緊急應(yīng)對(duì)過(guò)程中，日本之所以能夠有效預(yù)防災(zāi)害、減少災(zāi)害損失，有效防止和減少次生災(zāi)害，有序推動(dòng)災(zāi)后恢復(fù)和重建，得益于日本政府及社會(huì)各界不斷完善危機(jī)管理相關(guān)的法律制度建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行緊急對(duì)策中的主體責(zé)任制度，長(zhǎng)期堅(jiān)持的防災(zāi)教育演練，不斷強(qiáng)化城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等具體措施。
(一)主體責(zé)任明確的法律定位
根據(jù)《防災(zāi)對(duì)策基本法》，日本政府負(fù)有“保護(hù)國(guó)土及國(guó)民生命、身體及財(cái)產(chǎn)免于災(zāi)害”的使命。在發(fā)生災(zāi)害或存在災(zāi)害危險(xiǎn)時(shí)，政府機(jī)構(gòu)必須動(dòng)員其全部組織和機(jī)能，謀求一切防災(zāi)措施，盡量避免、減少災(zāi)害或阻止災(zāi)害蔓延。在制定和實(shí)施災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害救助和災(zāi)后重建基本計(jì)劃時(shí)，政府有責(zé)任積極組織地方公共團(tuán)體、指定公共機(jī)關(guān)、指定地方公共機(jī)關(guān)實(shí)施防災(zāi)事務(wù)，指導(dǎo)和監(jiān)督地方公共團(tuán)體制定和實(shí)施區(qū)域防災(zāi)計(jì)劃，并負(fù)責(zé)對(duì)其加以綜合性調(diào)整，以確保災(zāi)害費(fèi)用負(fù)擔(dān)的合理化。都道府縣和市町村等地方公共團(tuán)體則有義務(wù)制定和實(shí)施本地區(qū)的災(zāi)害應(yīng)對(duì)計(jì)劃。
對(duì)于突發(fā)重大災(zāi)害，防災(zāi)責(zé)任主體包括國(guó)家、地方政府、指定公共機(jī)關(guān)、指定地方公共機(jī)關(guān)。所謂指定公共機(jī)關(guān)，主要指獨(dú)立行政法人、日本銀行、日本紅十字會(huì)、NHK及其他公共機(jī)關(guān)和經(jīng)營(yíng)電力、煤氣、運(yùn)輸、通信及其他公益事業(yè)法人。指定地方公共機(jī)關(guān)則指地方獨(dú)立行政法人、港務(wù)局、土地改良區(qū)及其他公共設(shè)施管理者、在都道府縣經(jīng)營(yíng)電力、煤氣、運(yùn)輸、通信及其他公益事業(yè)的法人。
各級(jí)地方政府或公共機(jī)關(guān)首長(zhǎng)及其他有實(shí)施災(zāi)害預(yù)防責(zé)任的人員為災(zāi)害預(yù)防責(zé)任人。災(zāi)害預(yù)防責(zé)任人負(fù)責(zé)建立健全災(zāi)害預(yù)防體制，設(shè)立災(zāi)害應(yīng)對(duì)組織，依法開展各種防災(zāi)演練活動(dòng)，準(zhǔn)備必要的設(shè)施及設(shè)備和物質(zhì)儲(chǔ)備，并努力消除可能影響未來(lái)災(zāi)害救助的各種羈絆。災(zāi)害預(yù)防責(zé)任人必須加強(qiáng)對(duì)預(yù)防災(zāi)害的組織管理，特別是完善災(zāi)害預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)及其迅速傳達(dá)災(zāi)情的組織建設(shè)工作，以保證防災(zāi)相關(guān)事務(wù)或業(yè)務(wù)得以迅速且穩(wěn)妥地實(shí)施。
對(duì)于一般的區(qū)域性災(zāi)害，當(dāng)?shù)氐氖蓄彘L(zhǎng)官作為受災(zāi)地區(qū)的第一責(zé)任人，全權(quán)組織現(xiàn)場(chǎng)救助活動(dòng)。對(duì)于非常災(zāi)害、重大緊急災(zāi)害，除由“非常災(zāi)害對(duì)策本部”“緊急災(zāi)害對(duì)策本部”統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)之外，現(xiàn)場(chǎng)對(duì)策本部長(zhǎng)作為受災(zāi)地區(qū)的第一責(zé)任人直接指揮現(xiàn)場(chǎng)救援活動(dòng)。公共機(jī)關(guān)根據(jù)受災(zāi)情況，必須相機(jī)采取救災(zāi)措施，或者請(qǐng)求、指示都道府縣和市町村的相關(guān)機(jī)構(gòu)采取應(yīng)對(duì)措施。在災(zāi)害救助過(guò)程中，市町村長(zhǎng)必須及時(shí)向都道府縣知事通報(bào)信息，都道府縣知事、公共機(jī)關(guān)代表人、行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)必須及時(shí)向總理大臣報(bào)告受害狀況以及所采取的應(yīng)對(duì)措施。
在發(fā)生災(zāi)害或可能發(fā)生災(zāi)害時(shí)，為了避免災(zāi)害發(fā)生或防止災(zāi)害擴(kuò)大，災(zāi)害對(duì)策機(jī)關(guān)必須及時(shí)采取災(zāi)害防御措施或救助行動(dòng)，包括發(fā)布、傳達(dá)災(zāi)害警報(bào)，進(jìn)行緊急避難的勸告或指示，為受災(zāi)者提供必要的避難所、飲食、水、生活必需品，掩埋尸體和進(jìn)行搜救活動(dòng)，同時(shí)要預(yù)防犯罪，實(shí)施交通管制，維護(hù)災(zāi)區(qū)的社會(huì)秩序。依據(jù)《災(zāi)害對(duì)策基本法》，在發(fā)生重大災(zāi)害期間，對(duì)于拒絕執(zhí)行都道府縣長(zhǎng)官的行動(dòng)命令、協(xié)助命令或保管命令者，處6 個(gè)月以下徒刑或30 萬(wàn)以下罰金。對(duì)于不服從都道府縣公安委員會(huì)的限制或禁止車輛的司機(jī)，處3個(gè)月以下徒刑或20萬(wàn)以下罰金。
(二)嚴(yán)格執(zhí)行城市防震建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)
建設(shè)防災(zāi)型街區(qū)和防災(zāi)型城市是日本落實(shí)防災(zāi)計(jì)劃，縮小重大災(zāi)害損失的一個(gè)重要手段。根據(jù)防災(zāi)計(jì)劃，都道府縣或市町村在修建道路、公園等城市基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，必須同時(shí)建立具有醫(yī)院、行政、福利、避難、儲(chǔ)備等機(jī)能的公共設(shè)施和公益設(shè)施，以保證在受災(zāi)時(shí)發(fā)揮最低限度的城市機(jī)能。
地方自治團(tuán)體行政機(jī)關(guān)、消防署、警察署、學(xué)校、醫(yī)院、公園等為指定防災(zāi)據(jù)點(diǎn)。在日常情況下，人們可以在城市中安心生活學(xué)習(xí)。在遭遇非常災(zāi)害時(shí)，可以有效實(shí)現(xiàn)防災(zāi)避難。日本的各級(jí)學(xué)校，尤其是中小學(xué)已經(jīng)成為突發(fā)自然災(zāi)害時(shí)的法定緊急避難場(chǎng)所。日本大部分學(xué)校都設(shè)有專門儲(chǔ)備防災(zāi)物質(zhì)的倉(cāng)庫(kù)，儲(chǔ)存了足夠緊急避險(xiǎn)用的淡水、食品、燃料等，以備不測(cè)。在日本各社區(qū)發(fā)出的防災(zāi)通知中，總要標(biāo)出小學(xué)、中學(xué)、高中所在的位置，清楚告訴人們發(fā)生災(zāi)害時(shí)的逃生路線和避難所。
為了避免地下管線在地震中損壞，日本的電纜線路一律采用空中架線。雖然城市中電線桿林立，不利于市容環(huán)境建設(shè)，但是，日本政府和各地方公共團(tuán)體仍然堅(jiān)持將城市安全建設(shè)置于重要位置，以確保城市的防災(zāi)救助功能。
日本是最早制定建筑耐震標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家，在建筑的耐震基準(zhǔn)、耐震設(shè)計(jì)、技術(shù)等方面一直處于世界前列。1950 年，日本制定《建筑基準(zhǔn)法》，對(duì)建筑物的用地、建筑設(shè)備、結(jié)構(gòu)和用途設(shè)置了最低標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)《建筑基準(zhǔn)法》，一個(gè)建筑工程在獲得政府部門開工許可后，除了要上交設(shè)計(jì)圖紙、施工圖紙外，還必須提交建筑抗震報(bào)告書，而且只有一級(jí)以上的建筑師才有資格編制抗震報(bào)告書。1995年，阪神地震發(fā)生后，日本政府連續(xù)3 次修改《建筑基準(zhǔn)法》，把各類建筑物的抗震基準(zhǔn)提高到最高水準(zhǔn)。按照現(xiàn)行建筑基準(zhǔn)法，商務(wù)樓必須能夠抵抗8 級(jí)地震不倒，有效使用期限必須超過(guò)100年。2006年，著名一級(jí)建設(shè)師姉歯秀次因?yàn)閭卧旆滥驼饛?qiáng)度的數(shù)據(jù)而被捕入獄。
日本地震研究機(jī)構(gòu)或企業(yè)不斷推出新型材料或技術(shù)，以提高現(xiàn)有建筑物的防震性能。為了抵御地震的破壞，日本高層建筑普遍采用了一種地基地震隔絕技術(shù)，即在建筑物底部安裝彈性橡膠墊，或者通過(guò)摩擦滑動(dòng)承重緩沖裝置來(lái)抵御地震。日本政府十分強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)建筑物的抗震性能，專業(yè)技術(shù)人員定期免費(fèi)對(duì)民宅進(jìn)行抗震加固和等級(jí)評(píng)定，對(duì)于現(xiàn)存的不符合抗震結(jié)構(gòu)的房屋，在進(jìn)行房屋防震加固時(shí)，政府會(huì)酌情給予居民適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼鼓勵(lì)。在“311 東日本大地震”中，東京市一些高樓雖然大幅搖晃，甚至墻體開裂，玻璃碎裂，但整棟建筑之所以屹立不倒，即直接得益于日本政府嚴(yán)格執(zhí)行建筑物超強(qiáng)抗震標(biāo)準(zhǔn)，使得日本建筑物的超強(qiáng)抗震能力令世人驚嘆。
(三)全民性防災(zāi)教育與防災(zāi)演練
日本之所以能夠順利推動(dòng)減災(zāi)防災(zāi)工作，還得益于日本居民的強(qiáng)烈防災(zāi)意識(shí)和日常防災(zāi)習(xí)慣。然而，這種防災(zāi)意識(shí)和防災(zāi)習(xí)慣并非與生俱來(lái)，而是依靠日積月累的生活培養(yǎng)。在系統(tǒng)防災(zāi)對(duì)策法、嚴(yán)密防災(zāi)組織體系之上，日本政府通過(guò)國(guó)民教育體系和日常防災(zāi)演練，有效提高了普通群眾的防災(zāi)意識(shí)，培育了國(guó)民應(yīng)對(duì)災(zāi)害的生活習(xí)慣。
日本各級(jí)地方公共團(tuán)體一般通過(guò)編印小冊(cè)子，或通過(guò)廣播、電視、報(bào)刊、雜志、聯(lián)網(wǎng)等媒體為公眾提供各種應(yīng)急教育。從幼兒園開始，到小學(xué)、中學(xué)，各級(jí)教育機(jī)構(gòu)都注意向?qū)W生灌輸防災(zāi)知識(shí)。
各都道府縣教育委員會(huì)一般都編有《危機(jī)管理和應(yīng)對(duì)手冊(cè)》《應(yīng)急教育指導(dǎo)資料》等教材，用于指導(dǎo)中小學(xué)開展災(zāi)害預(yù)防教育。日本各類學(xué)校除了進(jìn)行天然災(zāi)害應(yīng)急教育外，還對(duì)學(xué)生開展預(yù)防各類人為犯罪傷害、火災(zāi)等安全教育。無(wú)數(shù)次地震、海嘯、火山等自然災(zāi)害的現(xiàn)實(shí)打擊，廣播電視中不時(shí)傳送的災(zāi)害情報(bào)，地動(dòng)山搖的地震驚恐，祖祖輩輩防災(zāi)賑災(zāi)的言傳身教，使飽受災(zāi)害煎熬的日本國(guó)民時(shí)刻準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)不期而至的各種磨難。
對(duì)于突發(fā)自然災(zāi)害和公共安全來(lái)說(shuō)，不僅需要具備防災(zāi)知識(shí)，還必須掌握防災(zāi)自救的基本生存技能。防災(zāi)演練不僅能鍛煉各單位的防災(zāi)減災(zāi)的實(shí)戰(zhàn)能力，而且能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正現(xiàn)行防災(zāi)體制中存在的問(wèn)題與不足，還可以增強(qiáng)民眾的防災(zāi)意識(shí)和防災(zāi)理念。因此，國(guó)家及地方自治團(tuán)體每年都要舉行各種形式的防災(zāi)演練。一些大企業(yè)、機(jī)關(guān)則經(jīng)常舉行各種形式的防震、防火演習(xí)。
日本國(guó)民在日常生活習(xí)慣中一般都嚴(yán)格遵守防災(zāi)規(guī)定。他們一方面按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)自住房屋的抗震性能，檢查室內(nèi)家具的安全性和穩(wěn)固性，同時(shí)還在家里儲(chǔ)備必要的應(yīng)急食品、用品和藥品。為促進(jìn)公眾參與防災(zāi)救災(zāi)活動(dòng)，1996 年，日本政府規(guī)定每年1 月17 日為“災(zāi)害和志愿者日”，1月15 日至21 日為“災(zāi)害管理志愿者周”，努力喚起人們積極參與抗災(zāi)救助的互助精神。在阪神大地震中，日本各地志愿者達(dá)到130萬(wàn)人。因此，1995年被稱為“志愿者元年”。
四、緊急對(duì)策體制的現(xiàn)實(shí)困境
無(wú)論任何國(guó)家或機(jī)構(gòu)，不管建立怎樣嚴(yán)密的災(zāi)害對(duì)策體制，都無(wú)法絕對(duì)避免重大災(zāi)害發(fā)生，也無(wú)法完全消除重大災(zāi)害所造成的損失。人類認(rèn)識(shí)世界能力的提高，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步只能為我們提供有效應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害和積極進(jìn)行危機(jī)管理的手段和方法，卻不足以改變?yōu)暮臀C(jī)本身。事實(shí)上，當(dāng)重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)，一般都伴隨著信息渠道中斷、道路交通毀壞、物質(zhì)供應(yīng)缺失和公共機(jī)構(gòu)嚴(yán)重受損等現(xiàn)象發(fā)生，一方面現(xiàn)場(chǎng)災(zāi)區(qū)損失嚴(yán)重，人力不足，亟待救援，另一方面政府和外圍救援機(jī)構(gòu)缺乏準(zhǔn)確受災(zāi)信息，無(wú)法有效配置救援人員和各種物資。根據(jù)內(nèi)閣府調(diào)查，東日本大地震時(shí)，約有半數(shù)居民收到了海嘯警報(bào)和避難信息，其中約56%的居民是通過(guò)防災(zāi)無(wú)線系統(tǒng)獲得的，而通過(guò)J-ALERT自動(dòng)啟動(dòng)系統(tǒng)傳輸?shù)绞蓄宸罏?zāi)信息比例為59.9%。
2011 年3 月11 日，東日本大地震不僅引起巨大海嘯，還直接導(dǎo)致了福島核電站泄漏事故，造成嚴(yán)重環(huán)境污染，并引發(fā)了產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈大規(guī)模中斷，能源供應(yīng)不足等等一系列次生災(zāi)害，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)16.9 萬(wàn)億日元。福島核電站泄漏事故發(fā)生后，日本一度關(guān)閉所有核能發(fā)電廠，導(dǎo)致日本電力供應(yīng)嚴(yán)重不足，使日本工業(yè)生產(chǎn)和輸出急劇下降7%和8%，并引發(fā)了31 年來(lái)日本首次貿(mào)易赤字。對(duì)于核電利用問(wèn)題以及由此可能引起的核泄漏等問(wèn)題，未來(lái)將如何加以妥善對(duì)應(yīng)，對(duì)于日本來(lái)說(shuō)還將是一個(gè)長(zhǎng)期的課題。
根據(jù)日本地震研究機(jī)構(gòu)調(diào)查，近30 年內(nèi)，日本可能發(fā)生南海海溝地震、東京直下地震，而且發(fā)生8.4 級(jí)以上地震的可能性為40%。一旦首都圈發(fā)生直下式地震，必然引起首都圈大規(guī)模停電，甚至可能導(dǎo)致日本中央防災(zāi)指揮系統(tǒng)陷入癱瘓。從整體防災(zāi)能力來(lái)說(shuō)，日本配置了國(guó)際一流的救助設(shè)備和災(zāi)害探測(cè)和警報(bào)系統(tǒng)，擁有大批防災(zāi)經(jīng)驗(yàn)豐富的技術(shù)人才和國(guó)際一流的科研隊(duì)伍。日本政府機(jī)構(gòu)、自衛(wèi)隊(duì)、警察、醫(yī)院、消防機(jī)關(guān)以及NGO、個(gè)人志愿者等一般具有較高的防災(zāi)意識(shí)和防災(zāi)能力。然而，一旦遭遇上述重大災(zāi)害，日本政府可能難以迅速組織大規(guī)模救災(zāi)力量。日本潛在的防災(zāi)能力與現(xiàn)實(shí)緊急應(yīng)對(duì)之間依然存在著巨大偏差。因此，如何進(jìn)一步健全現(xiàn)行防災(zāi)應(yīng)急對(duì)策體制，以應(yīng)對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的更大自然災(zāi)害，成為擺在日本政府面前的重大課題。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，突發(fā)的重大自然災(zāi)害不僅直接造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，而且容易誘發(fā)各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾，而國(guó)家財(cái)政的日益窘迫直接影響了日本政府的災(zāi)害對(duì)策能力�！�311”大地震后，日本政府的防災(zāi)預(yù)算額連續(xù)2 年超過(guò)4.5 萬(wàn)億日元，2013 年更高達(dá)5.58 萬(wàn)億日元。根據(jù)東日本大震災(zāi)對(duì)道路、港灣、住宅等社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的損害情況，預(yù)計(jì)恢復(fù)重建費(fèi)用需要16 萬(wàn)-25 萬(wàn)億日元，而這些僅僅靠地方公共團(tuán)體根本難以負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，截至2014 年，日本國(guó)債總額已經(jīng)高達(dá)千億日元，超過(guò)GDP的2 倍，這對(duì)于長(zhǎng)期長(zhǎng)達(dá)20 年入不敷出的日本財(cái)政來(lái)說(shuō)，無(wú)異于雪上加霜。對(duì)于受災(zāi)地區(qū)來(lái)說(shuō)，限于地方財(cái)力和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，一旦失去了國(guó)家財(cái)力的強(qiáng)力支持，則無(wú)力獨(dú)自承擔(dān)災(zāi)后恢復(fù)和重建工作，因而容易導(dǎo)致救災(zāi)遲緩或次生災(zāi)害發(fā)生。
五、結(jié)語(yǔ)
災(zāi)害危機(jī)管理是人類社會(huì)必須認(rèn)真面對(duì)的一個(gè)永久課題。日本處理重大災(zāi)害和危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)為國(guó)際社會(huì)提供了有益參考。從災(zāi)害發(fā)生前的計(jì)劃性危機(jī)預(yù)防，到災(zāi)害發(fā)生時(shí)的多渠道及時(shí)預(yù)警;從災(zāi)害發(fā)生后的緊急對(duì)策機(jī)構(gòu)與專業(yè)防災(zāi)機(jī)關(guān)的統(tǒng)一決策，到消防員、警察、自衛(wèi)隊(duì)員、醫(yī)療救護(hù)人員的緊急救助以及當(dāng)?shù)鼐用竦幕ブ跃龋毡緦?shí)現(xiàn)了災(zāi)害危機(jī)管理的快速化、專業(yè)化和有序化，有效減少了災(zāi)害傷亡人數(shù)和財(cái)產(chǎn)損失。日本政府依法嚴(yán)格落實(shí)防災(zāi)主體責(zé)任，注重災(zāi)害預(yù)防，強(qiáng)化城市防震建設(shè)，地方自治機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期開展的全民性防災(zāi)教育、制度化防災(zāi)演練等，大大提高了日本社會(huì)的危機(jī)管理能力。盡管如此，東日本大震災(zāi)后的沉重財(cái)政負(fù)擔(dān)和揮之不去的核輻射威脅，日本周邊潛在的大規(guī)模地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，入不敷出的窘迫財(cái)政和巨額國(guó)債負(fù)擔(dān)，長(zhǎng)期低迷的日本經(jīng)濟(jì)，依然嚴(yán)峻考驗(yàn)著現(xiàn)行的災(zāi)害危機(jī)管理制度和日本社會(huì)的防災(zāi)抗災(zāi)能力。
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