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行政復(fù)議附帶行政賠償案件應(yīng)分開(kāi)受理的工作報(bào)告
《行政復(fù)議法》第二十九條一款規(guī)定：申請(qǐng)人在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)可以一并提出行政賠償請(qǐng)求，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)符合國(guó)家賠償法的有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予賠償?shù)�，在決定撤銷(xiāo)、變更具體行政行為或者確認(rèn)具體行政行為違法時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)決定被申請(qǐng)人依法給予賠償。《國(guó)家賠償法》第九條第二款規(guī)定：賠償請(qǐng)求人要求賠償應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，也可以在申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟時(shí)一并提出。由此可以看出，申請(qǐng)人在提出復(fù)議申請(qǐng)時(shí)可以“一并式”提出行政賠償。但如何受理兩部法律都沒(méi)有更詳細(xì)的規(guī)定，這給具體審查工作帶來(lái)了不便。筆者結(jié)合實(shí)際審查活動(dòng)，認(rèn)為行政復(fù)議附帶行政賠償應(yīng)分開(kāi)受理。
一、分開(kāi)受理是由行政復(fù)議和行政賠償?shù)氖芾順?biāo)準(zhǔn)不同決定的
《行政復(fù)議法》第二條、第六條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，就可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議。這種認(rèn)為只是申請(qǐng)人的一種主觀標(biāo)準(zhǔn)而拘泥于其權(quán)益是否真正受到侵犯。行政賠償則不同�！秶�(guó)家賠償法》第二、三、四條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使行政職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。可見(jiàn)，要求賠償?shù)那疤岜仨毷切姓袨檫`法，這是一個(gè)客觀標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，違法行政行為必須造成實(shí)際損害，如果只有違法行為，沒(méi)有造成相對(duì)人實(shí)際損害，就不予賠償。此外，《國(guó)家賠償法》的賠償，僅限于已侵犯了相對(duì)主體的人身自由、生命健康、財(cái)產(chǎn)權(quán)三方面，如公民的政治權(quán)、教育權(quán)、名譽(yù)人格權(quán)、精神損害，則不依該法規(guī)定。
二、分開(kāi)受理是由行政復(fù)議和行政賠償?shù)膶彶榉绞讲煌瑳Q定
根據(jù)《行政復(fù)議法》第二十二條的規(guī)定，行政復(fù)議原則上采取書(shū)面審查的辦法，但是申請(qǐng)人提出要求或者行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見(jiàn)。我國(guó)行政復(fù)議審查方式一般有二種：一是書(shū)面審查，主要是就申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人所提交的全部書(shū)面材料進(jìn)行審查。壓濾機(jī)濾布二是綜合式審查，即原則上采取書(shū)面審查的方式，根據(jù)申請(qǐng)人的申請(qǐng)或復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以調(diào)查了解情況聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見(jiàn)。在實(shí)踐中，絕大多數(shù)行政復(fù)議案件都是通過(guò)書(shū)面審查結(jié)案的。向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見(jiàn)，不是書(shū)面審查的必經(jīng)程序，可采取也可不采取，應(yīng)根據(jù)申請(qǐng)人的要求和實(shí)際情況而定。《行政復(fù)議法》、《國(guó)家賠償法》對(duì)行政賠償?shù)膶彶榉绞蕉紱](méi)有規(guī)定，但行政賠償要查明實(shí)際損害的程度、損害結(jié)果與違法行為之間是否有直接關(guān)系，直接損失和間接損失等問(wèn)題，僅憑書(shū)面審查很難查清案件事實(shí)，也不能保障賠償申請(qǐng)及時(shí)取得賠償?shù)臋?quán)利。因此，實(shí)踐中，審查機(jī)關(guān)多采用“庭式”審查，要求申請(qǐng)人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，按要求到場(chǎng)進(jìn)行當(dāng)面調(diào)查和言辭辯論，使當(dāng)事雙方充分發(fā)表意見(jiàn)，濾布當(dāng)場(chǎng)核定證據(jù)，查明案情。
三、分開(kāi)受理是由行政復(fù)議和行政賠償?shù)膶彶閷?duì)象及舉證責(zé)任不同決定的
1、審查對(duì)象不同。行政復(fù)議審查是被申請(qǐng)人作出的具體行政行為，行政賠償審查的是違法具體行政行為所造成的直接損害。行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自然糾錯(cuò)的層級(jí)監(jiān)督的一種制度，審查包括合法性審查、適當(dāng)性審查。在對(duì)其合法性審查時(shí)應(yīng)注意，一是行政機(jī)關(guān)行使的是否是法定職權(quán)；二是作出的具體行政行為是否符合客觀事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿；三是作出的具體行政行為適用法律、法規(guī)是否正確；四是程序是否合法。適當(dāng)性審查是對(duì)被申請(qǐng)人作出的具體行政行為是否公平、合理的問(wèn)題進(jìn)行的審查。行政賠償審查對(duì)象是在具體行政行為已被確認(rèn)違法后，查清受害人的損失程度，與違法行政行為的關(guān)系以及如何進(jìn)行賠償?shù)葐?wèn)題。
2、申請(qǐng)人舉證責(zé)任不同�！缎姓䦶�(fù)議法》第二十三條規(guī)定：被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)于收到申請(qǐng)書(shū)副本或者申請(qǐng)筆錄復(fù)印件之日起10日內(nèi)，提出書(shū)面答復(fù)，并提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料。第二十中條規(guī)定：在行政復(fù)議過(guò)程中，被申請(qǐng)人不得利用申請(qǐng)人和其他有關(guān)組織和個(gè)人收集證據(jù)。結(jié)合我國(guó)行政復(fù)議原則采用書(shū)面審查的規(guī)定，可以認(rèn)為申請(qǐng)人除特殊情況不承擔(dān)舉征責(zé)任。行政賠償?shù)呐e證責(zé)任不能適用行政復(fù)議中被申請(qǐng)人負(fù)舉證責(zé)任的原則，也不能參照民事訴訟中的“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”原則，而應(yīng)負(fù)初步舉證責(zé)任：
�。�1）申請(qǐng)人應(yīng)對(duì)具體行政行為的違法性負(fù)舉證責(zé)任；
（2）對(duì)違法行為與損害結(jié)果之間的直接因果關(guān)系負(fù)舉證責(zé)任。被申請(qǐng)人應(yīng)對(duì)實(shí)施的行為合法或未實(shí)施該具體行政行為以及違法行為對(duì)損害結(jié)果無(wú)因果關(guān)系負(fù)舉證責(zé)任。
四、分開(kāi)受理是由行政復(fù)議和行政賠償適用程序和請(qǐng)求時(shí)效不同決定的
1、行政復(fù)議不能適用調(diào)解程序，行政賠償可以適用調(diào)解程序�！缎姓䦶�(fù)議法》、《國(guó)家賠償法》均未對(duì)是否適用調(diào)解作出相應(yīng)具體規(guī)定。筆者認(rèn)為行政復(fù)議活動(dòng)不適用調(diào)解程序基于以下二點(diǎn)：一是被申請(qǐng)人的職權(quán)是國(guó)家賦予的權(quán)力，任何機(jī)關(guān)或者個(gè)人都無(wú)權(quán)轉(zhuǎn)讓或放棄，行政機(jī)關(guān)的自由裁量中的“自由”，是在一定幅度和范圍內(nèi)根據(jù)酌情事由履行的選擇權(quán)，不是處分權(quán)。二是復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為的合法性、適當(dāng)性進(jìn)行審查，本身不存在協(xié)商的問(wèn)題，如果具體行政行為合法、適當(dāng)就應(yīng)當(dāng)維持，反之，就應(yīng)撤銷(xiāo)或者變更，否則就是違法。行政賠償則不同，因其雙方都負(fù)有一定的舉證責(zé)任，允許調(diào)解，有利于保護(hù)受損害方的處分權(quán)。此外，允許行政復(fù)議機(jī)關(guān)就賠償數(shù)額和方式等對(duì)申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人雙方進(jìn)行調(diào)解，協(xié)調(diào)互讓?zhuān)瑢?duì)賠償達(dá)成一致意見(jiàn)，有利于賠償及時(shí)履行。
2、行政復(fù)議和行政賠償?shù)目稍V性不同。行政復(fù)議中，只要復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原具體行政行為時(shí)，就可能成為行政訴訟中的被告，而在行政復(fù)議附帶行政賠償中，對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)作出的賠償決定，盡管法律未明確確定是否可訴，筆者認(rèn)為不能以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟。其理由：一是復(fù)議機(jī)關(guān)既然做出了賠償決定，就確認(rèn)了具體行政行為違法，使受害人請(qǐng)求賠償成為可能。二是《國(guó)家賠償法》明確規(guī)定了經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議的，最初造成侵權(quán)行為的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。
3、行政復(fù)議和行政賠償?shù)恼?qǐng)示時(shí)效不同。法律明確規(guī)定，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)是知道具體行政行為之日起60日內(nèi)提出申請(qǐng)，而行政賠償請(qǐng)求時(shí)效為兩年，并且從具體行為被依法確認(rèn)為違法之日起計(jì)算。分開(kāi)受理、分別制作復(fù)議決定和行政賠償決定有利于簡(jiǎn)化法律文書(shū)保障申請(qǐng)人的請(qǐng)求權(quán)，方便行政機(jī)關(guān)制作決定。
綜上所述，行政復(fù)議和行政賠償?shù)木唧w規(guī)定程序等不同，從方便受理審查、方便當(dāng)事人行政權(quán)利考慮，行政復(fù)議附帶行政賠償應(yīng)分開(kāi)受理。
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