農(nóng)關(guān)于農(nóng)村土地問題社會實(shí)踐報(bào)告
摘要：為了更加深入了解我國的土地政策，探究農(nóng)村土地現(xiàn)狀，我們對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行了研究。報(bào)告了現(xiàn)階段家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所呈現(xiàn)出來的問題，了解了不合理的土地政策給農(nóng)民的利益造成的損害。通過翻閱資料和實(shí)地調(diào)研，深入研究國家解決農(nóng)村土地問題的措施，也深刻理解農(nóng)村土地問題的復(fù)雜性和農(nóng)民耕作的不易。只有明確產(chǎn)權(quán)，制定合理的土地政策，維護(hù)農(nóng)民的利益，土地問題才能真正解決，國家才能長治久安。
關(guān)鍵字：農(nóng)村土地問題;土地政策;家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制
一、我國土地政策發(fā)展情況簡述
土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是我們國家保證供給的根本，因此土地問題是三農(nóng)問題中最核心、最根本的問題，涉及到了國家的戰(zhàn)略安全。中國是世界第一的人口大國，糧食安全問題尤為重要。農(nóng)村的土地問題以及中央的糧食政策，直接關(guān)系到中國的糧食安全問題;我國又是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民是我國最主要的勞動(dòng)者，是社會發(fā)展的動(dòng)力，是社會變遷的決定力量，農(nóng)民的安定影響社會的穩(wěn)定和諧，而耕地是農(nóng)民賴以生存的命根子。
土地從來都是農(nóng)民的命根子。建國以來，黨和國家通過土地改革、土地集體化、人民公社化運(yùn)動(dòng)，以及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的方法和政策，力求穩(wěn)定農(nóng)村土地問題，使耕者有其田以求達(dá)到維穩(wěn)的效果。然而這些措施隨著時(shí)代的發(fā)展，都已被歷史所拋棄。
土地改革，把封建土地所有制改為農(nóng)民土地所有制。農(nóng)民既獲得了土地所有權(quán)，也獲得了土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)，這次改革大大解放了生產(chǎn)力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，但是改革是以國家行政手段而非市場手段推行的，造成了貧富差距拉大，不符合我國當(dāng)時(shí)的國情。土地集體化，變土地的農(nóng)民個(gè)人私有為集體所有，實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營，按勞分配，取消土地報(bào)酬。農(nóng)民既失去了土地所有權(quán)，也失去了經(jīng)營權(quán)。這種所有制的經(jīng)營方式，使農(nóng)民的生產(chǎn)積極性受到挫傷，生產(chǎn)力也遭到破壞�！叭嗣窆纭边\(yùn)動(dòng)，將土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體所有制變更為人民公社所有制，農(nóng)民完全喪失了土地的所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)。在實(shí)行這種土地制度期間，土地所有權(quán)和使用權(quán)高度集中，土地不能出租、買賣，不利于土地資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。
至于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在很長一段時(shí)間內(nèi)發(fā)揮了一定的積極作用�！敖粔驀业模糇慵w的，剩下的都是自己的�！睂⑼恋氐乃袡�(quán)、經(jīng)營權(quán)分開的做法，極大地促進(jìn)了農(nóng)民的積極性，對解決農(nóng)民的溫飽問題、可克服干多干少一個(gè)樣的平均主義、要求勞動(dòng)者有更強(qiáng)的責(zé)任心等方面來說，的確取得了很大的成就。
二、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的問題
在我們走訪中，很多農(nóng)民也道出了對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有些方面的不滿。總結(jié)起來，主要是如下幾個(gè)方面。
(1)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰的問題。據(jù)我們了解行的農(nóng)村土地所有制結(jié)構(gòu)是在1962年實(shí)行的“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度上確定的�！叭墶奔础敖M(分隊(duì))，村(大隊(duì))，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”。從法律上看界限十分清楚，但具體到實(shí)踐中，卻無法操作。首先，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織事實(shí)上不存在。政社合一的體制廢除后，無論是在法律規(guī)定中還是事實(shí)上都不存在所謂的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民合作社。因而也就找不到一個(gè)代表鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體的組織或機(jī)構(gòu)作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表。這樣，法律規(guī)定的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有，實(shí)際上是無人所有。使鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對土地的管理職能與所有權(quán)合二為一，集體土地事實(shí)上成了國有土地。其次，村民委員會也不能作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表。根據(jù)《村民委員會組織法(試行)》第2條規(guī)定：村民委員會是村民自我管理，自我教育，自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。村民委員會不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而是農(nóng)村群眾性自治組織，因而，它不能成為農(nóng)村集體土地的所有者。最后，村民小組也不能作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表。因?yàn)樵诩彝コ邪?zé)任制后，村小組的組織基本上解除了，通常只有一個(gè)村民小組長充當(dāng)類似行政村聯(lián)絡(luò)員的工作，況且村民小組僅僅是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，不是一級集體組織，因而它也不能作為集體土地所有權(quán)的代表。所以從在客觀事實(shí)上，我國的集體所有權(quán)是一種不完全的權(quán)利，農(nóng)民集體所有權(quán)的最終處分權(quán)屬于國家且集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益得不到保障。最明顯的例子就是土地流轉(zhuǎn)過程中的最終處分權(quán)和部分經(jīng)營收益屬于國家。
(2)權(quán)力尋租的問題。據(jù)了解，很多村官都會將肥沃的土地分給與自己有關(guān)系的親屬更有甚者給其親屬多分土地。這是因?yàn)橥恋貙?shí)行“集體所有，分戶經(jīng)營”之后，國家對農(nóng)村土地經(jīng)營的大部分控制權(quán)下放給了農(nóng)村各級基層政權(quán)，基層干部掌握著土地發(fā)包、調(diào)整地價(jià)、決定費(fèi)用收取和宅基地分配等權(quán)力，由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和能力，就使得鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村干部容易濫用權(quán)力，以權(quán)謀私，這極大地引起了農(nóng)民的不滿，也使得一股不正之風(fēng)在村子里蔓延。還有就是對國家建設(shè)用地占用其土地問題，以及征用其土地賠償金的不滿。這是因?yàn)椤吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》雖然以法律的形式肯定了農(nóng)民對土地的使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)和繼承權(quán)，以此來保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，但當(dāng)國家為了“公共利益”的需要必須征用農(nóng)民的土地時(shí)，土地承包合同就成了一紙空文。由于土地權(quán)屬不清，管理體制不健全，征地制度不規(guī)范。同時(shí)，作為土地轉(zhuǎn)讓價(jià)值的土地補(bǔ)償費(fèi)，無法由集體成員的農(nóng)民直接支配，而被各級基層政權(quán)截留，導(dǎo)致了類似其他集體財(cái)產(chǎn)的所謂“人人所有，人人無權(quán)”的現(xiàn)象，極大的損害了農(nóng)民的利益。
(3)農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模小。從我們調(diào)研的農(nóng)戶中來看，每一口人是五畝地左右，一個(gè)三口之家大概是十五畝地，然而每一家都有大型農(nóng)具，比如說拖拉機(jī)，播種機(jī)等等，并且這些機(jī)器在很多時(shí)候都是不使用的，這就極大地造成了資源的浪費(fèi)。還有我們到田地里發(fā)現(xiàn)整塊土地被分割成許多小塊分戶經(jīng)營，田埂、溝堰占了不少耕地。由于耕地面積狹小，農(nóng)民還在沿用傳統(tǒng)手工勞動(dòng)工具，機(jī)械化大生產(chǎn)既不合算，生產(chǎn)效益低下。這既不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，也不利于分工的發(fā)展，更不利于農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步。超小規(guī)模的家庭經(jīng)營使中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶有濃厚的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)色彩，使我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期滯留在半自給自足的自然經(jīng)濟(jì)階段，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品成本過高，缺乏市場競爭力，經(jīng)濟(jì)效率低下。
三、國家解決土地問題的措施
據(jù)了解，國家在2014年的土地政策在解決這些問題方面下了很大的功夫。首先是完善農(nóng)村土地承包政策。在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。有關(guān)部門要抓緊研究提出規(guī)范的實(shí)施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)。切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地，確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政給予補(bǔ)助。穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營制度，2015年基本完成草原確權(quán)承包和基本草原劃定工作。切實(shí)維護(hù)婦女的土地承包權(quán)益。加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設(shè)。深化農(nóng)村綜合改革，完善集體林權(quán)制度改革，健全國有林區(qū)經(jīng)營管理體制，繼續(xù)推進(jìn)國有農(nóng)場辦社會職能改革。
其次引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。有關(guān)部門要盡快提出具體指導(dǎo)意見，并推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)。各地要按照中央統(tǒng)一部署，規(guī)范有序推進(jìn)這項(xiàng)工作。
最后加快推進(jìn)征地制度改革�？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。抓緊修訂有關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，改變對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償辦法，除補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障。因地制宜采取留地安置、補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，確保被征地農(nóng)民長期受益。提高森林植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。健全征地爭議調(diào)處裁決機(jī)制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)。
在我們的調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)為響應(yīng)中央的政策，山東省濰坊市以坊子區(qū)為試點(diǎn)，開展了一系列的“土地改革”措施。我們從山東省濰坊市坊子區(qū)經(jīng)管局獲悉，今年上半年，坊子區(qū)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到84608畝，占耕地面積的30%，其中流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶和家庭農(nóng)場、合作社、企業(yè)的面積分別占34.5%、39.3%和26.2%;經(jīng)營耕地面積在200畝以上的受讓方有105戶，平均經(jīng)營耕地面積達(dá)306畝，實(shí)現(xiàn)了土地適度規(guī)�；�(jīng)營。
“一村一品”助推現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。坊子區(qū)結(jié)合“一村一品”產(chǎn)業(yè)建設(shè)，篩選優(yōu)質(zhì)資源，進(jìn)行整體包裝，確定多個(gè)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，進(jìn)行集中開發(fā)建設(shè)，開展全方位招商，確保最優(yōu)質(zhì)的土地資源，流轉(zhuǎn)給最有實(shí)力的經(jīng)營者。以規(guī)�；�(jīng)營、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、企業(yè)化管理、社會化服務(wù)為方向，以農(nóng)業(yè)示范園區(qū)建設(shè)為重點(diǎn)，大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效、生態(tài)觀光和品牌農(nóng)業(yè)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。建設(shè)玉泉洼生態(tài)觀光園等一批生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光園區(qū)，大力推行品牌化生產(chǎn)，加強(qiáng)農(nóng)田水利基本建設(shè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平不斷提升。
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心加速規(guī)�；�(jīng)營。為推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行，今年3月份，坊子區(qū)積極與齊魯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心對接，成立了齊魯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心坊子區(qū)分中心。并將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等服務(wù)業(yè)務(wù)納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心管理，通過網(wǎng)絡(luò)平臺，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)和管理職能，提供信息、政策咨詢、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同、土地承包合同鑒證等免費(fèi)服務(wù)，引導(dǎo)和規(guī)范發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營。
抱團(tuán)經(jīng)營拉長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化鏈條。坊子區(qū)鼓勵(lì)打破一家一戶的經(jīng)營模式，將零星分散的承包土地組織起來，折股成立土地專業(yè)合作社，農(nóng)民以土地入股變身為股東，農(nóng)民的入股資產(chǎn)是土地，由合作社支付租金，保證農(nóng)戶的基本收益，通過典型引路，堅(jiān)持邊發(fā)展、邊規(guī)范、邊提高。以九龍街道作為土地股份合作社改革試點(diǎn)，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同類型，組建土地股份合作社，通過實(shí)踐，向全區(qū)全面推開，目前已組建土地股份合作社56家。
土地確權(quán)使耕地有了護(hù)身符。農(nóng)戶長期且穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)既是避免短期行為的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。今年上半年，坊子區(qū)已有218個(gè)村完成了信息錄入、土地確權(quán)測繪等確權(quán)工作，占應(yīng)確權(quán)總村數(shù)的95.2%，從而把農(nóng)戶的土地承包關(guān)系穩(wěn)定下來，把農(nóng)戶的土地使用權(quán)明確下來，土地流轉(zhuǎn)會有更多空間與機(jī)會來增加農(nóng)民對投資土地的積極性，也才能阻止土地撂荒和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化經(jīng)營。
四、現(xiàn)行土地政策可能出現(xiàn)的問題
農(nóng)民以土地作為資本入股大型農(nóng)場，其積極作用是顯而易見的，從坊子區(qū)的成就中我們就可以看出這一點(diǎn)。但是，其中可能引發(fā)的問題也堪憂。
首先是土地年限即土地承包期問題。1984年中央提出土地承包期15年不變，當(dāng)時(shí)許多第一輪承包合同尚未到期，即使是1984年簽訂的合同也要1999年才能到期。但中央在1993年又提出再延長承包三十年，并提倡“增人不增地，減人不減地”。2003年3月啟動(dòng)的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》也重申了“耕地的承包期為三十年”，在此基礎(chǔ)上規(guī)定“承包合同生效后，發(fā)包方不得因承辦人或者負(fù)責(zé)人的變動(dòng)而百年更或者解除，也不得因集體經(jīng)濟(jì)組織的'分離或者合并而變更或者解除�！�(24條)并規(guī)定“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地，不得調(diào)整承包地，且不得單方面解除承包合同”(26、27、35條)。由此，我們可以看出農(nóng)民對土地的擁有或者說農(nóng)民的土地使用權(quán)是有年限的。農(nóng)民以土地為資本入股，而土地是集體所有，農(nóng)民的使用權(quán)是有一定年限的。當(dāng)年限到達(dá)之后，農(nóng)民的股資將如何計(jì)算，這是一個(gè)問題。究其根本還是土地的所有權(quán)問題，這個(gè)問題得不到好的解決，其他的一切措施均為治標(biāo)不治本。
其次，大規(guī)模的農(nóng)場機(jī)械化經(jīng)營后，如何解決勞動(dòng)力過剩的問題。中國有幾億農(nóng)民從事著小規(guī)模的生產(chǎn)活動(dòng)，這一方面可以解決其溫飽問題，還有一方面是在很大的程度上緩解了中國的就業(yè)問題。當(dāng)大規(guī)模的農(nóng)場使用機(jī)械化經(jīng)營后，勢必會造成一部分農(nóng)民的失業(yè)問題，如何解決大批農(nóng)民的失業(yè)問題成為當(dāng)務(wù)之急。
最后，土地作為資本入股，會不會像福利國家一樣，養(yǎng)出一群一群的懶漢。土地入股后，農(nóng)民會享受分紅，當(dāng)這筆分紅足以滿足其生活時(shí)，農(nóng)民會不會還依舊能夠勤勞的工作。土地分紅會不會消滅農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，對中國生產(chǎn)的發(fā)展產(chǎn)生不利影響這都是很難講的。
五、現(xiàn)行土地政策的補(bǔ)救措施
在現(xiàn)行的條件下，應(yīng)該在著力解決以下幾個(gè)方面：首先應(yīng)該明確土地所有權(quán)即廢除農(nóng)村集體所有權(quán)，實(shí)行土地的國有化。并且延長農(nóng)民土地使用期限，國家直接將土地?zé)o限期的分配給有能力的使用土地的農(nóng)民，農(nóng)民在此期間，既享有土地的所有權(quán)，也享有土地的經(jīng)營權(quán)。也就是說在將土地的分為經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)之后，再次將土地的所有權(quán)一分為二，在不同的時(shí)期歸不同人所有。這兩個(gè)主體一個(gè)是國家，一個(gè)便是農(nóng)民。這樣的話，農(nóng)民對土地的自主權(quán)會大大加強(qiáng)，便于農(nóng)村土地更加合理和充分的利用。當(dāng)農(nóng)民的使用能力消失時(shí)，國家收回土地。
其次要改目前的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與土地股份合作制度相結(jié)合的制度，在“兩權(quán)分離”、所有權(quán)再次分離的基礎(chǔ)上，再將使用權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶以承包的土地或者所有的入股參與經(jīng)營和分配。所謂的承包的土地，是農(nóng)戶或者是農(nóng)場從其他農(nóng)民手中承包過來的土地。如此一來，土地的利用效率會大大加強(qiáng)而且產(chǎn)權(quán)明確，土地職能明確，大大避免了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中的產(chǎn)權(quán)不明，權(quán)力尋租等問題。但是光有土地入股是不行的，農(nóng)民對土地的經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)還可以使得經(jīng)營者或者入股非經(jīng)營者都可以有自己的副業(yè)土地，一方面可以增加收入，提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性，另一方面可以增加土地利用率，解決農(nóng)民失業(yè)問題，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
六、調(diào)研總結(jié)
總之，從這次的社會實(shí)踐來看，我們深入了解到了土地對農(nóng)民的重要性，也深刻理解到了農(nóng)民耕作時(shí)的不容易。在我國很多地方，農(nóng)民依然存在靠天吃飯的情況，可見農(nóng)民生活的艱辛和不易。因此，黨和國家的政策應(yīng)該更加明確對農(nóng)民的保護(hù)(比如取消農(nóng)業(yè)稅，就是開天辟地的利農(nóng)之舉)不要閉門造車，多多體會一下農(nóng)民的辛苦。只有不斷的進(jìn)行改革，明確產(chǎn)權(quán)，制定合理的土地政策，維護(hù)農(nóng)民的利益，中國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)問題才能得到改善，中國的農(nóng)民才能真正過上好日子，國家才能真正地實(shí)現(xiàn)共同富裕，長治久安。
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