養(yǎng)老保險向基金制轉(zhuǎn)軌的問題與前景分析
中國傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險制度是在50年代初適應(yīng)產(chǎn)品經(jīng)濟和高度集中的計劃管理體制的要求，仿效蘇聯(lián)的“國家保險”模式建立起來的，是典型的計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物。改革開放以來特別是社會主義市場經(jīng)濟被確立為經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)模式以后，養(yǎng)老保險制度越來越無法適應(yīng)形勢的發(fā)展，受到了來自以下幾方面的壓力和挑戰(zhàn)。
——無法應(yīng)對人口迅速老齡化的沖擊。1999年10月，中國60歲以上的老年人達1.26億，約占總?cè)丝诘?0％，已經(jīng)進入老年型國家的行列。65歲以上的人口與15歲。64歲人口的比例，即老年人口贍養(yǎng)率，從1990年的8.7％增加到2000年的10.2％，預(yù)計到2020年和2050年將分別上升到15.5％和31.2％。因此，如果不對現(xiàn)收現(xiàn)付制進行改革，那么到2033年，養(yǎng)老保險費率將達到39.27％。這樣高的繳費率是企業(yè)難以承受的，會造成養(yǎng)老金的支付危機，也會大大影響我國企業(yè)的國際競爭力。
——抑制了職工和企業(yè)的積極性，扭曲了勞動力市場的運行機制。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，職工（以及企業(yè)代職工）繳納的養(yǎng)老保險費與他退休后獲得的養(yǎng)老金收益之間并沒有直接的必然的聯(lián)系。因此，它實際上造成了勞動力供給和需求之間的一個“稅收楔子”，會降低勞動力供給的數(shù)量，產(chǎn)生效率損失，隨著老齡化帶來的繳費率的不斷提高，由此造成的效率損失也會越大。
——覆蓋范圍較窄，不利于充分發(fā)揮“社會穩(wěn)定器”的作用。傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險制度覆蓋的主要是國有部門，而對改革開放后迅速發(fā)展起來的三資企業(yè)、集體企業(yè)、私營和個體企業(yè)而言則覆蓋不足。據(jù)統(tǒng)計，1978年到1997年間新增的21485萬個就業(yè)崗位中的72.4％是屬于非國有部門的。1996年，國有企業(yè)、集體企業(yè)和三資企業(yè)參加養(yǎng)老保險的比例分別為95.15％、51.47％和27.48％。這種狀況不利于勞動力的跨部門流動和不同類型企業(yè)之間的公平競爭。而其原因則在于非國有企業(yè)與國有企業(yè)的職工年齡結(jié)構(gòu)和歷史負擔(dān)不同，以現(xiàn)收現(xiàn)付為特征的體制會導(dǎo)致資金向國有企業(yè)的再分配承擔(dān)額外的成本。
——養(yǎng)老保險的行政管理職能與養(yǎng)老金經(jīng)營職能不分，導(dǎo)致對養(yǎng)老金的管理缺乏有效的監(jiān)督與制衡機制，養(yǎng)老金被擠占、挪用的現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了退休人員的生活保障。
正是在此背景下，國務(wù)院近年來頒布了關(guān)于養(yǎng)老保險制度改革的一系列文件，決定從現(xiàn)收現(xiàn)付制向“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的部分積累制過渡。但是，在具體實施過程中，特別是在以個人賬戶為基礎(chǔ)的基金制的建立方面，仍然存在著一些有待于進一步研究和解決的問題，下面我簡要談?wù)劚容^關(guān)鍵的幾個問題。
第一，轉(zhuǎn)軌戰(zhàn)略問題。應(yīng)以雙軌方式實現(xiàn)漸進過渡，向基金制轉(zhuǎn)軌需要建立個人賬戶。目前我國建立的個人賬戶很大程度上是名義賬戶，名義賬戶也稱“空賬”，它雖然在避免勞動力市場的扭曲、提供更好的繳費激勵方面與傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制相比有其優(yōu)越之處，但從本質(zhì)上看仍然屬于現(xiàn)收現(xiàn)付制。它并不能夠提供真正的基金積累和基金運營的'收益，從而無法應(yīng)對老齡化的沖擊。之所以出現(xiàn)這種情況，是因為改革過程始終回避了“老人”的養(yǎng)老金的來源問題，仍然從正在工作的一代人的賬戶中抽取資金來支付“老人”的養(yǎng)老金。我們必須盡早解決這一問題，拖得時間越長，改革成本會越高。為此，可以區(qū)分三種不同情況分別處理：
�。�1）對于那些已經(jīng)退休的“老人”和今后幾年就要退休的職工（比如50歲以上），應(yīng)繼續(xù)留在舊制度中，其養(yǎng)老金支付仍然采用現(xiàn)收現(xiàn)付的制度安排，但是資金來源已不能動用正在工作的人們向自己的個人賬戶的養(yǎng)老保險繳費，必須另辟途徑。
�。�2）對于那些即將參加工作的“新人”，比較容易處理，應(yīng)直接采用新制度，實行完全的基金制。此外，對參加工作的時間較短（如5年以內(nèi)）的職工，因空賬的數(shù)額較小，可以由政府籌資盡快加以彌補，以做實個人賬戶。
�。�3）對于其他的職工，如果完全按照“新人”的辦法處理，則由于空賬的數(shù)額較大，政府很難迅速拿出這筆資金，若完全比照“老人”的辦法處理，則無法避免舊體制的弊端，會造成長期內(nèi)的財務(wù)失衡。因此，這些人可以從現(xiàn)在起建立個人賬戶，退休后根據(jù)賬戶余額大小逐領(lǐng)取養(yǎng)老金，同時，政府根據(jù)他們在舊制度下的繳費年限為依據(jù)，在退休后每月發(fā)放一定數(shù)量的養(yǎng)老金作為對個人賬戶的補充。
通過上述方式，新制度可以在大約50年—60年的時間內(nèi)基本取代舊制度，同時不會對財政和宏觀經(jīng)濟造成太大的壓力。
第二，轉(zhuǎn)軌融資問題。對于“老人”和“中人”而言，由于繳費被以現(xiàn)收現(xiàn)付形式支付給了上一代退休人員，他們要么沒有個人賬戶，要么個人賬戶資金不足，因此國家有必要籌措資金解決這些人的養(yǎng)老保險問題，這是向基金制轉(zhuǎn)軌得以成功的前提條件。如何籌集這筆資金，看法并不一致，有人主張稅收融資，有人主張債務(wù)融資，也有人主張通過變現(xiàn)國有資產(chǎn)來融資。就目前現(xiàn)實情況而言，1999年，我國的養(yǎng)老金支付總額為1925億元，從今年開始很可能會突破2000億元，這么一筆龐大的資金需求，我認(rèn)為，單純使用任何一種方式來籌集都會力有不足，完全通過征稅，會加重企業(yè)和個人的經(jīng)濟負擔(dān)，對經(jīng)濟效率造成更多的損失；僅僅靠發(fā)行債券會令政府財政不堪重負；而變現(xiàn)國有資產(chǎn)受目前資本市場規(guī)模和發(fā)育程度的制約，也只能逐步進行。所以，只有三管齊下，才能較好地解決這一問題。
第三，如何實現(xiàn)養(yǎng)老金基金的保值增值�；鹬颇芊癖痊F(xiàn)收現(xiàn)付制更優(yōu)越，從而更好地應(yīng)付人口老齡化的沖擊，關(guān)鍵取決于基金的保值增值能力。為此應(yīng)從以下幾方面著手做好工作：
（1）推進基金管理的民營化。與政府管理相比，由民營機構(gòu)管理養(yǎng)老金基金可以克服“所有者缺位”問題，還能夠消除壟斷，強化競爭，提高養(yǎng)老金基金的收益率；
�。�2）加強政府對基金運營的監(jiān)督；盡管政府不直接管理基金，但是它應(yīng)該加強對基金運作的監(jiān)管，強化信息披露，防止內(nèi)幕交易和市場操縱等違規(guī)行為；
（3）促進資本市場的發(fā)展；包括擴大資本市場的規(guī)模，培養(yǎng)更多合格的機構(gòu)投資者，加快金融創(chuàng)新以便為基金提供更多的投資工具，以及提高資本市場的效率以準(zhǔn)確反映基金管理者的管理能力。
�。�4）完善基金管理公司的法人治理結(jié)構(gòu)。建立有效的激勵機制和監(jiān)督制衡機制，確�；鹜顿Y者的利益能夠受到充分地保護。
第四，賬戶分立問題。養(yǎng)老金制度兼有儲蓄和保障的職能，目前實行的社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的體制將兩種職能統(tǒng)一在了一起，社會統(tǒng)籌資金的職能是通過再分配實現(xiàn)基本生活保障，因而籌資模式是現(xiàn)收現(xiàn)付式；個人賬戶資金的職能是通過儲蓄實現(xiàn)生命周期內(nèi)的平滑消費，因而籌資模式是基金積累式。將兩者混淆容易導(dǎo)致再分配職能對儲蓄職能的擠壓，造成資金積累不足，兩種資金的統(tǒng)一管理也不利于資金通過有效的投資實現(xiàn)增值。因此，應(yīng)將發(fā)揮保障職能的社會統(tǒng)籌從個人賬戶中分離出來，形成兩個獨立的支柱。同時，應(yīng)合理確定兩個支往在養(yǎng)老保險制度中的比重，以更好地實現(xiàn)公平與效率的結(jié)合。
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