從國際經驗看我國教育督導的發(fā)展走向

從國際經驗看我國教育督導的發(fā)展走向

　　“教育督導是國家對教育工作實施有效管理的重要手段”，是政府履行教育職責的重要環(huán)節(jié)和有力突破口。我國自1986年恢復建立教育督導制度以來,教育督導在教育改革與發(fā)展中發(fā)揮了重要的保障作用,取得了顯著的成就,尤其在重點推動《義務教育法》的落實、推進素質教育的實施等方面都發(fā)揮了極為重要的作用，但伴隨“兩基”目標的全面實現(xiàn)和基礎教育課程改革的不斷深入，教育督導制度也逐漸凸顯出一些弊端與局限。結合國際教育督導改革與發(fā)展的經驗，筆者以為，新時代背景下，我國教育督導的改革與完善至少要實現(xiàn)以下五個方面的轉變與突破。
　一、教育督導職能：從“監(jiān)督”向“指導”轉變
關于教育督導的職能，1991年，國家教委頒布的《教育督導暫行規(guī)定》明確指出，教育督導是“對下級人民政府的教育工作、下級教育行政部門和學校的工作進行監(jiān)督、檢查、評估、指導，保證國家有關教育的方針、政策、法規(guī)的貫徹執(zhí)行和教育目標的實現(xiàn)。” 1999年，教育部《關于加強教育督導與評估工作的意見》也指出：“教育督導機構要履行督導、評估、檢查、驗收的職能”。這些都對教育督導的職能做了相對比較明確的界定。學界一般認為，教育的督導職能有兩個：監(jiān)督與指導，“檢查”“評估”等都可看作是這兩個基本職能的方式、手段、結果或延伸。所謂“監(jiān)督”是指教育督導機構通過對政府及有關部門履行教育管理職責,對學校及其他教育機構組織的教育活動開展檢查、審核、評議、督促等活動,從而保障教育管理目標的實現(xiàn)。而“指導”是教育督導機構對被督導對象在執(zhí)行教育法律法規(guī)和有關教育政策方面給予咨詢、幫助和引導,以保障教育管理目標的實現(xiàn)。監(jiān)督是指導的前提和基礎,指導是監(jiān)督的延伸。監(jiān)督和指導分別構成教育督導的“兩翼”，嚴格來說，這兩翼缺一不可，但究竟孰重孰輕，誰主誰次，這在不同的國家、不同的歷史時期，有著不同的認識與實踐走向。
整體來看，西方國家的教育督導職能明顯呈現(xiàn)出一種從重“監(jiān)督”到重“指導”的發(fā)展態(tài)勢。有學者研究指出：“西方國家教育督導職能大致經歷了從以監(jiān)督為目的、視察為主要手段的行政監(jiān)督職能階段,到以監(jiān)督為目的、評價為手段的管理控制職能階段,再到以指導為目的、咨詢?yōu)橹饕�手段的行政指導職能階段三個重要階段”。當前很多國家教育督導的具體做法也很好地體現(xiàn)了這一發(fā)展趨勢。在日本，命令式督導體制被具有較強服務性的督導體制所取代。日本《地行法》就規(guī)定,指導主事只是對校長和教師提出建議和進行指導。督學人員屬于公務員,只有服務的義務,沒有將學校視為個人專屬物的權利,他們深入到學校內部了解情況的目的不是為了監(jiān)督,而是在充分掌握情況的條件下,向學校提供服務,幫助學校改進工作。從中央到地方的督導部門可以說是融技術性、指導性、建議性和服務性為一體的職能部門。形成了視而不督、導而不令的現(xiàn)狀,服務性特色十分突出。在英國，教育標準局的核心哲學可以用一句座右銘表示：“以督導促改進”（Improvement through Inspection）�？梢姡�教育標準局將督導的核心功能定位于改進，正如教育標準局第一任首席皇家督學薩瑟蘭（Suthland）在1992——1993學年年度報告中所言：“作為教育標準局的負責人，我有責任報告教育的質量水準、學校管理的效率，以及學生們在精神、道德社會和文化等方面的發(fā)展，但教育標準局這一機構存在的根本目的并不是報告和問責，而是改進學校教育，提升教育質量。”
在我國，教育督導盡管也注意發(fā)揮“指導”的職能，但客觀的說，基本都是以“監(jiān)督”為主的，一提及教育督導，人們更多想到的是上級來檢查，來考核，而不是來幫助改進工作。當然，在我國教育管理發(fā)展的初級階段，在我國教育法制、教育督導制度等都還不太健全與完善的背景下，教育督導更多應該發(fā)揮“監(jiān)督”的職能；也正因為教育督導“監(jiān)督”職能的發(fā)揮，為我國教育的改革與發(fā)展，教育質量的提升，做出了歷史性的貢獻。但隨著人們對教育教學質量重視程度的普遍提高,隨著我國教育法制與教育督導制度的不斷完善，教育督導的指導職能將日漸凸顯，這既是國際教育督導發(fā)展的趨勢使然，也是我國教育督導自身發(fā)展的現(xiàn)實需要。
二、教育督導內容：從“督政”到“督學”轉變
從教育督導的具體內容來看，一般包括督政和督學兩個方面。“督政”指的是教育督導機構對下級政府、同級和下級教育行政部門及其他相關部門執(zhí)行教育法律法規(guī)和教育政策的督導。“督學”指的是教育督導機構對本行政區(qū)域所管轄的各級各類學校及其他教育機構落實教育法律法規(guī)和教育政策的督導。前者督導的對象是政府和行政部門，后者督導的對象是學校及其他教育機構。督政與督學是辯證統(tǒng)一的，兩者共同為保障教育法律法規(guī)和教育政策的貫徹落實而服務。
在美國，有關教育投入、教育設施、教育環(huán)境等方面均有明確的立法保障，因而，教育督導一般不包括督政，美國教育督導的目的在于幫助學校和教師改進工作，督促、建議、勸告及幫助學校解決問題，即更多地側重于督學。也因為教育督導內容的這種轉變，人們甚至開始重新解釋督導的涵義，認為“督導是對學校提供的系統(tǒng)的專業(yè)和教學服務，以協(xié)助教師改善課程及教學”。從某種意義上說，美國的教育督導似乎有些類似于我國各級開展的教育教研活動，美國教育督導對督學的強調可見一斑。在澳大利亞，聯(lián)邦和州政府出臺的教育發(fā)展計劃很多都是針對學校的管理者、教師、教學行政人員的工作、學生的學業(yè)成績、課程和教學等問題而提出的,一系列的教育組織和機構也都力圖解決學校一級的教育問題，教育督導的重點內容也主要是督學。而在德國，一直堅持以對學校工作的督導為主,督導的具體內容包括：督導學校的規(guī)劃和建設、督導課程和教學、督導教師管理。教育督導的重心仍然也在督學上。
我國自1986年恢復教育督導制度以來，“督政”一直是教育督導工作的主體，無論是“兩基”評估驗收,還是“兩全”目標的落實以及素質教育的實施,都主要是以督政為主,重點是督導檢查政府貫徹執(zhí)行教育法律法規(guī)和教育政策的情況。應該說，這種以督政為主的教育督導強化了教育督導的行政監(jiān)控職能，推動了基礎教育事業(yè)的高效發(fā)展。但隨著政府教育公共服務職能的轉變,人民群眾對教育教學質量的關注度與日俱增，尤其是伴隨我國新一輪基礎教育課程改革的深入推進，2006年新《義務教育法》以及《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》的頒布，教育督導將由督政為主的“外延監(jiān)督”向以督學為主的“內涵監(jiān)督”轉變，學校領導班子建設、教師隊伍建設、辦學行為、辦學標準、常規(guī)管理、素質教育實施等將成為新時期教育督導關注的主要內容。
三、教育督導機構：從依附到獨立
教育督導機構，屬于專門的教育監(jiān)督、檢查、評估、指導機構，有別于教育行政主管部門。教育行政主管部門主要是運用行政權管理教育，教育督導機構如果設置其中，就會加強行政權而忽視專業(yè)能力建設，從而使教育督導機構淪為一般性的教育行政部門，或者因為附設在教育行政機構當中，涉入各種利益紛爭，并極有可能成為教育行政部門的附庸。教育督導機構要真正發(fā)揮其監(jiān)督與指導職能，必須保持其相對獨立性，這也是世界各國教育督導機構變革的基本經驗。如英國在頒布《1992年（學校）教育法》以后，就把教育標準局從原教育部獨立出來，取代原來的女王督學團，成為一個非政府序列的政府部門，受女王主任督學領導，負責監(jiān)督和協(xié)調全國的督導工作，它只對議會負責，每年向議會提交教育質量報告，而不是對教育行政部門負責。2005年6月15日,俄聯(lián)邦教育與科學部部長安德烈·富爾先科在俄聯(lián)邦杜馬會議上作了題為“教育發(fā)展主要任務”的報告。部長在介紹即將出臺的一系列法律法規(guī)中提到,必須“保證聯(lián)邦主體教育監(jiān)管部門獨立于教育主管部門和學校,以履行督察的職責”。
在中國，教育督導機構的設置模式主要有三種，即獨立模式、相對獨立模式和教育部門內部設置模式，并由此形成了三類機構：人大通過決議成立的人民政府教育督導機構、政府批準成立的人民政府教育督導機構、教育行政部門內設教育督導機構。目前全國31個省（自治區(qū)、直轄市）全部成立了人民政府教育督導團（室），98.5%的地（市）級建立了教育督導機構，其中91.1%是人民政府教育督導機構。全國共有2716個縣建立了督導室，其中人民政府稱謂的占82.7%。這些機構名義上是“人民政府”教育督導機構，而實際上是教育行政主管部門的一個內設機構，受教育行政主管部門的領導。我國教育督導機構的這種設置，從體制上決定了各級教育督導機構必然要受到同級教育行政部門的各種約束（如人、財、物、職責分工、考核、獎懲等），難以獨立開展工作，更難以對本級教育行政機關行使教育督導權，也更不可能去“問責”了。任何督導機構要想確�？茖W、中立地開展工作，首先必須“獨善其身”，解除與督導對象之間的附屬與利益瓜葛。因此，我們建議教育督導機構應由人大授權、政府設置，與教育行政部門平行并隸屬于同級人民政府領導，其具體的工作機制是：政府作出決策后，教育行政部門執(zhí)行，教育督導部門檢查、督促其執(zhí)行情況，督導部門代表國家和政府履行監(jiān)督與指導之職能。
四、教育督導隊伍：從經驗型到專業(yè)化
督導人員是教育督導工作的`具體組織者和實施者,其組成結構和素質水平直接影響督導工作的效能。大凡教育督導成功的國家，是與它有一支專業(yè)化水平較高的督導隊伍密切相關的。美國教育督導人員一般要求具有博士學位，并有多年教育實踐經驗；在教育學科領域，設有教育督導博士學位，招收具有教育實踐基礎的學生。法國要求所有的督學需經過法律規(guī)定的程序選拔，要具備相應領域的專家資格，并規(guī)定在督學上任之前，必須接受為期兩年的專業(yè)培訓。在加拿大，“成功的教學經驗”是加拿大各省督導人員獲得任職的先決條件，早在20世紀中期就正式要求具有“碩士學位或具有同等學力的實際水平”，一般省教育督導員都必須經過“嚴格的省級考試”。
我國對教育督導人員也提出了相應的從業(yè)資格與要求，如1996年原國家教委印發(fā)的《關于加強教育督導隊伍建設的幾點意見》對教育督導人員的學歷要求和實踐要求是： 具有大學本科（縣督學可大學�？疲┮陨蠈W歷或同等學力， 有七年以上從事教育工作的經歷， 熟悉教育業(yè)務， 具有獨立工作的能力和一定的寫作能力。2008年《教育督導條例》（征求意見稿）規(guī)定教育督導人員的實踐要求是： 從事教育教學或者教育科研、教育行政管理工作10年以上，并經教育督導機構專業(yè)考核合格。但整體來看，我國教育督導隊伍建設存在以下問題：一是對專業(yè)化認識不足。我國教育督導機構多以“人民政府”的名義附設于教育行政部門，因而督導工作的開展主要依靠政府行政權力而非專業(yè)權威，似乎不需要太多專業(yè)支持；二是教育督導人員缺乏嚴格的準入制度。作為一項專業(yè)工作，應先接受嚴格的專業(yè)訓練獲得相應的專業(yè)知識和專業(yè)技能，經嚴格考核確認后，才被授予其專業(yè)資格證并持證上崗。但我國教育督導人員的準入遵循的是“先上崗后培訓”，即有關人員先在教育督導部門工作后，再去學習一段時間，通過考查，就自然獲得了教育督導資格證；三是缺乏系統(tǒng)的、專業(yè)化培訓。目前，全國只有北京師范大學和華東師范大學等少數(shù)幾所大學培訓有關教育督導人員，大多數(shù)督導人員專業(yè)訓練缺乏，經驗型督導成份居多。教育督導工作迫切需要具備特定知識結構、技術技能、理論修養(yǎng)的主體來承擔，如何制訂嚴格的教育督導人員的資格、職級、標準、任用、培訓和發(fā)展等制度，這是我國教育督導隊伍建設的主要努力方向。
五、教育督導實施：從主觀性到法制化
如前所敘，教育督導要履行監(jiān)督、檢查、評估、指導的職能，如何履行這些職能？以什么方式、什么程序、什么標準來“督”來“導”，由什么機構來督導，顯然，對這些問題的回答，都不是建立在個人主觀意志基礎之上的。毫不夸張的說，一個國家教育督導的科學化、制度化、法治化程度，直接決定著教育督導的質量與水平，并進而影響著一個國家的教育改革與發(fā)展。