稅收征管改革中幾個問題的探討

稅收征管改革中幾個問題的探討

　一、稅收任務的落實　　完成稅收收入任務是各級稅務機關的中心工作，也是衡量稅務機關工作實績的重要標志。在新的稅收征管模式下，如何、合理地分配落實稅收收入任務，對保障稅收收入任務的完成起著關鍵作用�！　⌒碌亩愂照鞴芨母锴�，各基層稅務所（分局）集征、管、查于一體，征管改革后，基層稅務機關的機構、職責、權力重新進行了調整和分配，實行了專業化分工，稅收任務到底如何落實，這是基層稅務機關普遍關心的問題。對這個問題，在實際工作中主要有以下幾種意見：第一種意見認為，征管分局（所）承擔著本地區的稅款征收任務，稅收任務當然要由征管分局（所）來完成；第二種意見認為，現在征管分局（所）雖然承擔著稅款征收任務，但職權明顯小了，檢查權也沒有了，部分地區連稅務檢查證也不發了，征管分局（所）只能做到申報多少征收多少，收人任務完成好壞，已無能為力；第三種意見認為三稅收任務落實到稽查更有利，因為稽查分局可以通過各行業、各納稅人的納稅情況，有重點地加強稽查，來保證稅收任務的完成；第四種意見認為，稽查分局是對納稅人的納稅情況進行稽查，對違法行為進行處罰，查補稅款的多少根本無法保證稅收任務的完成�！　」P者認為，要解決這個問題，應根據職權與義務對等的原則，建立對征管分局（所）、稽查分局的稅收任務考核體系，結合本地區實際情況，制訂考核指標，落實考核任務�！　。ㄒ唬┱鞴芊志郑ㄋ�）主要職責是負責轄區內全部納稅人的稅收征管工作，征管分局（所）應承擔主要的稅收任務　　征管分局（所）一方面要通過貫徹落實國家稅收法規接受納稅人自覺申報來組織稅收收入；另一方面要通過掌握納稅人稅務登記、納稅申報、發票領購等稅收信息制訂具體的稅收征管辦法、措施，不斷加強征管，增加稅收收入，這是完成收入的主要途徑�！　。ǘ�）征管分局（所）擁有一定的稽核權并以此來提高納稅申報的質量，確保稅收任務的完咸　　在新的稅收征管模式下，從稅務機關內部看，因稅務人員都按環節分工，造成了納稅人“自行申報”與稅務機關“重點稽查”兩個環節之間的斷檔問題；從稅務機關外部看，由于各地稅法普及程度不平衡和納稅人納稅觀念不強造成申報不實的問題比較嚴重，征管分局除抓好提高納稅申報率，做到納稅人申報多少征收多少外，不應停留在辦稅服務廳中“守株待兔”，或對申報資料在辦公室內就表審表、就表征收，還需要通過實地稽核納稅人的納稅申報質量，提高申報準確率，這也是征管分局（所）長期的、艱巨的任務。要通過稅務登記管理、發票稽核、申報是否足額等實地稽核工作，提高納稅人自覺申報納稅的觀念，解決納稅人及時足額申報納稅問題，稅務機關才能做到應收盡收，而在這個過程中，征管分局（所）也在行使并且應該行使稽核檢查的職能�！　。ㄈ�）稽查分局的工作職責決定著其不能承擔主要的稅收任務　　稅務檢查權雖然是稅收征管中主要的行政權力，但應該看到，稅務檢查最終只能對違法行為進行處罰，而且從現階段看，由于受到稽查信息、稽查手段、稽查技巧等各種因素的制約，稽查面還比較小，查補稅款占稅收任務的比重也較低，如浙江省紹興市國家稅務局1998年1月一9月共檢查戶數670戶，占總納稅企業戶數15％，查補稅款2752萬元，占同期稅收任務的6.l％。由此可以看出，稽查分局不能承擔主要或全部稅收任務。只有通過稅收檢查解剖麻雀，發現問題，及時改進完善征管辦法，才能有效地防止稅款流失�！　。ㄋ模┗�查分局應承擔一定的稅收任務，但比例應定在10％一20％之間，而且要加強對查補率和檢查面的考核　　稅務檢查雖然僅對違法案件進行查處并依法處罰，但如果不講查補稅款，這樣的稽查只能是空洞的稽查，是沒有力度的稽查。要稽查就必須對違法行為進行嚴厲處罰，這樣才能處罰一戶、一片，促使納稅人依法納稅。因此查補稅款是體現和反映稽查工作力度的主要指標；另一方面，在稽查中要防止納稅大戶爭著查、小戶不想查的現象。要拓寬稽查面，避免和減少重復檢查，不但國有企業要查，集體、私營企業和個體戶都要查，每年還要安排一定時間和力量，根據稅收收人分析情況，有針對性地組織對納稅申報異常戶、不申報戶、漏管戶進行檢查，制訂稽查面和查補率考核指標，全面、正確地反映稽查情況，促進稅收征管工作。　　二、辦稅服務廳的設置問題　　征管改革后把征管和稽查從上到下徹底分離，這是一次大的變革。為體現重點稽查，從國家稅務總局到省一級國家稅務局、地方稅務局對稽查分局內設機構模式都有明確的規定，這對加強稽查組織建設具有重要的作用。但對征管機構設置省局沒有明確統一的規定。根據建設集納稅人納稅申報與稅務機關發證、征收稅款、發售發票、稅務管理、稅法咨詢等各種功能于一體的辦稅服務廳的要求，各級稅務機關都按照這個原則規定，建立了辦稅服務廳，實現了柜臺式辦公，實現了基層稅務機關從管理型向服務型的根本轉變。征管機構和辦稅服務廳的建立，在實踐中主要有以下幾種形式：第一種是市、縣級稅務局下設一個征收分局即辦稅服務廳，其主要職能是負責轄區所有納稅人稅款的征收工作，同時辦理稅務登記、發售發票、稅法咨詢等業務，但對納稅人的管理職能在市、縣級稅務機關。這種類型的優點是職責明確、功能簡明，其缺點是不利于調動基層的積極性，容易造成征收與管理的脫節。第二種是市、縣級稅務局設立征管分局，征管分局內部一般設有綜合業務科（組）、發票管理科（組）、稅務登記科（組）、征收科（組）、稽核科（組）、個體科（組）等職能部門，并建立辦稅服務廳，各職能科（組）都在辦稅服務廳設有專門窗口，派駐專業人員，實行柜臺式服務。這種類型的優點是征管分局功能齊全，專業化分工明確，有利于調動征管分局的積極性，缺點是辦稅服務廳涉及科（組）過多，難以協調統一。第三種是市、縣級稅務局設立征管分局，征管分局除設立綜合業務科（組）、稽核科（組）、個體科（組）等業務職能科（組）外，再設立一個辦稅服務廳，全面負責辦理各種涉稅事宜。　　從近幾年稅收征管改革的情況看，存在的問題主要有：（l）取消專管員“管戶”制度后，片面理解按事管理的原則，過多地實行“派工制”，使工作缺乏連續性，干部缺乏責任感；（2）辦稅服務廳內各個窗口由職能科（組）分別管理，工作業務上難以統一協調；（3）科（組）之間工作職責重疊交叉，關系不順；（4）各職能科（組）都在辦稅服務廳設立窗口，干部思想缺乏穩定性。浙江省紹興市國家稅務局征管分局在征管改革之初采取第二種類型，經過近一年時間的運行，針對暴露出來的問題，及時采取措施，進行完善和改進，演變成第三種類型。　　一是撤消征收科、稅務登記科、發票管理科，設立辦稅服務廳，把原來的辦稅服務廳從場所轉變成為機構，從多頭領導改變為一個領導，在業務和行政上均進行統一管理協調。　　二是按照職能和任務，從便于管理、有利于工作出發，重新明確職責范圍，理順關系，加強聯系，避免工作上重疊交叉和出現真空的現象�！　∪�是完善按事管理制度，把每一項工作職責都落實到人。按事管理就是（相對原征管模式中對納稅人各種涉稅事宜都由一個干部包干管理到底的制度而言）把涉及到納稅人的各項涉稅事宜由幾個干部來實施管理。這不僅是征管改革的需要，也是加強行風建設的需要。但不能片面地把按事管理等同于“派工制”，要使管理工作規范、有序地開展，就要把每一項職責按事管理分解落實到人，保持工作的連續性和有效性。　　四是為納稅人創造良好的納稅環境。辦稅服務廳承擔著本轄區全部納稅事項的辦理工作，涉及面廣，任務重，各種職能科（組）要協助配合辦稅服務廳開展工作。在征期，分局長輪流值班，受理納稅人的投訴，協調重要事項，為納稅人方便、快捷辦理納稅事項創造良好的條件。　　三、機軟件開發　　征管改革依托于計算機，這是的必然趨勢。而現階段計算機開發應用還停留在各市、縣級稅務機關自行開發的起步階段。當前在計算機開發應用中應注意以下幾個問題：（1）缺乏統一性。由于各地征管基礎和原先計算機應用程度不一，使得改革后計算機開發應用軟件難以統一。（2）在軟件開發應用維護上相互脫節。軟件的開發管理由計算機信息中心即計財部門負責，而實際應用主要由征管分局負責，使得軟件很難滿足征管工作的需求。（3）缺乏長遠發展規劃。雖然計算機在稅收征管上應用至今已有10多年時間，但應用的廣度和深度還僅能勉強滿足現狀，開發相對滯后，有些功能頭疼醫頭，腳疼醫腳，缺什么補什么，缺乏長遠的發展規劃，也缺乏實施規劃的計算機開發科研組織。（4）缺乏既懂計算機業務又懂稅收征管業務的高級專業人才。在計算機開發應用管理上，往往是懂計算機業務的不熟悉具體稅收征管業務，而懂稅收征管業務的又不熟悉計算機業務。為了實現征管改革以計算機網絡為依托的目標，筆者認為應采取以下措施：　�。ㄒ唬┲贫ū鞠到y計算機開發應用發展規劃　　各單位要根據上級稅務機關的要求，結合本地實際情況調查，制定近期和遠期相結合的計算機開發應用發展規劃，明確目標和課題，成立科研攻關小組，解決計算機開發應用中的疑難問題�！　。ǘ�）規范統一計算機軟件的基本功能和各種數據庫格式結構及兼容工作　　從近期看，要做好計算機從局域網發展成為廣域網的前期準備工作，從統一計算機應用軟件的基本功能和各種數據庫格式結構著手，使征管軟件符合省一級稅務局的規范和要求，為建成全省征管信息的兼容和共享網絡系統打好基礎�！　。ㄈ�）實行軟件分級管理制度　　在征管軟件符合省一級稅務局統一要求的前提下，各市、縣級稅務機關要在信息中心的指導下由主要使用單位實行二次開發，減少管理層次，明確職責，理順關系，使征管軟件更好地為實踐服務，有利于促進稅收征管工作�！　。ㄋ模┻M一步拓寬計算機的應用領域　　一方面，各市、縣級國稅機關要積極與工商行政管理部幾銀行、地稅等部門聯網，擴大信息量；另一方面，要充分利用納稅登記、申報（發票領購信息，進一步拓寬應用領域，提高信息的利用效率�！　。ㄎ澹┡囵B和造就一批高級專業人才　　，稅務系統中計算機人才還比較缺乏，一方面要積極引進大專學歷以上的計算機專業人才，充實到稅收第一線去熟悉業務，為今后開發軟件積累實踐經驗；另一方面要加強對懂稅收業務的在職干部進行培訓和深造，使其熟練掌握計算機知識，造就一批既懂稅收業務，又懂計算機業務的高級稅務專業人才。　　四、納稅申報和優化服務問題　　納稅申報和優化服務是征管改革的基礎，對稅務機關從管理型迅速轉變成服務型起著重要的作用�！　。ㄒ唬┖喕�納稅申報手續　　近期通過實行軟盤申報和PC卡申報等方式，取消了原來納稅申報中的幾種附表，減輕了辦稅員的工作量，但這種方式還存在著兩個問題：（l）軟盤申報經常發生差錯，納稅人在自己計算機上存儲到軟盤上的數據在辦稅服務廳申報計算機上讀不出或數據出現錯誤，而且不能一次性說明錯在什么地方；（2）部分辦稅員對PC卡申報操作不熟練，PC卡操作的計算器顯示缺乏直觀性。要解決這兩個問題，在技術上，一是要開發檢查軟盤內容的軟件，統一發給納稅人使用，讓他們在數據軟盤存儲后再檢查一遍，有什么錯誤可以及時發現，自己糾正；二是要開發PC卡計算器與電視機、顯示器可以相連使用的軟件，使錄入時全屏幕顯示發票格式，便于納稅人操作。　�。ǘ�）采取各種納稅申報方式　　納稅申報要充分利用計算機的功能。開辟利用電話申報系統、因特網郵件申報和郵寄申報等途經，方便納稅人。這樣既可減輕辦稅服務廳的壓力，又可減輕辦稅員的勞動�！　。ㄈ�）穩定各種辦稅程序　　對涉及到納稅人辦理的各種事項，無論是各種表式和資料，都要統一固定，一般情況下不要變動。對每年進行的稅務登記驗證、一般納稅人年檢等工作，要盡量合并，集中安排在每年的某一個月份內，以方便納稅人辦理。對出臺的各種稅收政策措施，在實施中要盡可能簡化手續，減少辦稅人員的來回奔波�！　。ㄋ模┩晟贫悇沾�理服務制　　由于我國的稅務代理尚處于起步階段，對納稅人來說有一個逐步接受的認識過程，對事務所內部也有個逐步拓寬服務領域、提高服務質量的問題。各種有償的稅務代理服務都必須建立在納稅人自愿的基礎上，不能采取行政手段搞一刀切，也不能將稅務行政職能轉移到稅務代理機構中去，造成政企不分，各種服務的收費標準要適當，不能任意加重納稅人的負擔�！�　五、縣、市級國稅機構的設置問題　　國稅系統實行垂直管理后，不僅在稅收業務上實行了市（地）管縣，更重要的是在機構設置、人員管理上實行了上級對下級的直接管理。根據有關規定，省以下稅務機關主要工作職責是負責稅收征管工作，因此，市、縣級稅務機關沒有稅收政策制定權和減免稅權。筆者認為，有必要改革縣（市）級國稅機構設置，撤消縣（市）的國稅局，設立市（地）國稅局XX縣（市）征管分局和XX縣（市）稽查分局。其優點是：　�。ㄒ唬┯欣�于減少機構，精簡人員　　現在市（地）、縣沛）國稅局都設有各種職能科室，而下屬的征管分局又有基本對應的職能科（組），機構重疊，二線人員過多。這些問題應結合機構改革，進一步充實縣（市）征管分局、稽查分局的人員，在稅收業務上直接由市（地）職能科室負責統一協調�！　。ǘ�）有利于加強征管和平衡稅收負擔　　改革后有關稅收征管的辦法、措施都由市（地）統一制定，縣（市）的征管、稽查機構都是市（地）的派出機構。這樣能加強市（地）對縣（市）的領導，減少地方干預，平衡縣（市）間的稅收負擔，促進公平競爭。

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