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益征收征用補償標準探討
摘要全國人大第四次修憲規定了公益征收征用應該給予“補償”的原則，國家應當制定公益征收征用法，依據實際情況確立“補償”的具體標準。文章認為，根據大陸公益征收征用的具體情況，對被征收征用人的補償可分別實行“完全補償”、“適當補償”、“超值補償”幾種不同標準�，F階段不宜主張公益征收征用中的精神損失補償，也不宜把對財產權的限制即“實質侵犯”也包括在公益征收征用的補償范圍之內。關鍵詞公益征收征用補償標準完全補償適當補償超值補償
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十屆人大二次會議在對現行憲法進行修改時（以下簡稱第四次修憲），明確規定了國家實行公益征收征用應該給予“補償”的原則。其具體內容主要有兩個方面：
一是將現行憲法第10條第3款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用�！毙薷臑椋骸皣覟榱斯怖娴男枰�，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償�！�
二是將現行憲法第13條“國家保護公民合法的收入、儲蓄、房屋和其它合法財產的所有權。國家依照法律規定保護公民的私有財產的繼承權。”修改為：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償�！�
大陸憲法的這些重要修改，強化了對公民合法私有財產權和農民集體財產權的保護力度。僅就公益征收征用補償問題而言，在第四次修憲前，大陸的有關法律中并不是沒有規定，如土地管理法和城市房地產管理法等許多具體法律、法規中都對公益征收征用中的補償要件做出了規定，有的法律、行政法規、規章還對補償標準作了較為具體的規定。但從一個國家的法律體系來看，公益征收征用中的“補償”要件在憲法中的缺失畢竟是一個遺憾。第四次修憲在憲法中明確規定了國家在公益征收征用公民個人財產和農民集體所有土地時必須給予補償，就用國家根本大法的形式保護了公民個人和農民集體的合法權益。
在討論公益征收征用的補償標準之前，我們有必要首先探討并厘清兩個前提性或基礎性的問題，即：一是公益征收征用的概念及其內涵問題；二是公益征收征用的對象問題。
第一個問題，什么是公益征收征用？
公益征收和公益征用是兩個不同的法律概念。公益征收是指為了公共利益的需要，國家將非國有的財產強制性地收歸國有；公益征用是指為了公共利益的需要，國家強制性地使用個人或集體的財產。公益征收和公益征用既有共同之處，又有不同之處。共同之處就在于，都是為了公共利益的需要，都要經過法定程序，都要給予補償。不同之處則在于，公益征收主要是所有權的改變，公益征用只是使用權的改變。公益征收的主要表現形式是國家從被征收人手中直接取得所有權，其結果是所有權發生了轉移；公益征用則主要是緊急情況下國家對非國有財產的強制使用，一旦緊急情況結束，被征用的財產應返還原權利人。在特定情況下征用也會轉化為征收。如在抗洪搶險中，國家征用民用船只運送抗洪搶險物資，這是征用；在堤防出現缺口時，國家動用包括民用船只在內的船舶沉船堵險，這里就從征用轉變為征收。我們還需要注意一點，公益征收主要是財產所有權的改變，并不是說對財產使用權就不存在征收。在一定條件下，國家為了公共利益的需要，對國有財產的非國有的使用權也可以征收。如城市房屋拆遷，征收對象就是被征收人使用年限未滿的國有土地使用權。過去我們對征收和征用這兩個概念有時混淆使用，如大陸憲法第10條第3款原來是規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用�！边@里的“征用”對象，明顯是指農村和城市郊區農民集體所有的土地；這里的“征用”，究其本意，應是指征收為主，包括征用。因為雖然不能排除國家為了公共利益的需要一時占有農民集體所有土地的情況，但就一般情況而言，是將土地所有權由農民集體所有變更為國家所有。第四次憲法修正案將原憲法規范修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用”，其表述更為規范和準確了。
第二個問題，關于公益征收征用的對象問題。
從現實來看，公益征收征用不僅應包括公民個人財產和農民集體所有土地這一專項財產，也應包括集體所有的其他財產。大陸的財產所有制，除國有制和個人所有制外，還有一種基本形式即集體所有制，這一點與西方國家有很大的不同。西方國家在財產權上僅存在國有和個人所有兩種基本形式，在他們那里集體所有只是個人所有的特殊形式。在大陸集體所有制屬于公有制的范疇，是公有制的兩種基本形式之一。從實際經濟生活看，不僅大陸城鎮存在大量集體所有制企業，在農村也有大量的鄉鎮企業，這些鄉鎮企業分別屬于鄉鎮、村、合作社幾級農民集體所有。國家公益征收征用的對象，無法排除城市和農村的這些集體所有的財產。本次憲法修改后，大陸憲法所列明的公益征收、征用對象，是公民的個人財產和農民集體所有土地這一專項財產。憲法是根本大法，它不可能事無巨細囊括無遺，但在制訂相關法律時，應該考慮把對集體財產的公益征收征用包括在內。甚至從某種意義上說，外國人在華的財產也不能排除在國家公益征收征用對象之外。
（二）
它山之石，可以攻玉。追溯、考察自近代以來特別是當代世界上其他國家和地區關于公益征收征用補償標準的規定，對于制定大陸公益征收征用法和完善其征收征用補償標準，具有一定的啟迪意義和借鑒價值。
首先，考察一下德國的公益征收補償標準。可以這樣講，德國的公益征收補償標準的確立，經歷了一個從完全補償到適當補償再到公平補償的歷史發展過程。十九世紀，繼黑森大公國（GrossHerzogtumHessen）頒布征收法之后，德國各邦都陸續制定了征收法，并普遍確立了“完全補償”原則，充分反映了當時德國法治國家和“財產權不可侵犯”的基本理念。第一次世界大戰之后，德國“魏瑪憲法”確立的是“適當補償”原則。這一原則的確立，主要基于兩個原因：第一，從客觀原因來講，德國在第一次世界大戰中由于戰敗，割地賠款，導致經濟凋敝，使得國家無力支持“完全賠償”；第二，從憲法的價值理念來講，“魏瑪憲法”是在德國社會民主黨右翼勢力主導下制定的，體現了較為濃厚的社會民主主義價值理念，社會民主主義的基本原則之一就是“社會平等”。“適當補償”原則要求政府在決定補償的額度時，應當權衡公益的要求以及參考當事人的經濟狀況來確立其補償額度，不必拘泥于“全額補償”。這是德國補償制度觀念的一大轉變。但“適當補償”原則在實踐中“遭致溫柔的抵制，許多學說與判例仍然堅持完全補償的立場，使魏瑪憲法的財產權社會化措施招致失敗”。在第二次世界大戰之后，聯邦德國即西德根據現實狀況在其基本法中又確立了“公平補償”的原則。這一原則要求政府在確立補償標準的額度時，將公共利益視為“同等之價值”來衡量從而做出最終判斷，這一原則至今仍然是指導德國行政補償的基本原則。在運用這一原則的實際操作過程中，補償額度一般包括完全的交易價值及相關的費用，如搬遷費用、必要的法律咨詢等，但不包括間接的損失，即間接的損失不
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