道路運輸行政處罰中應保留“兩罰制”

道路運輸行政處罰中應保留“兩罰制”

《中華人民共和國道路運輸條例》第65條規定對不符合規定條件的人員駕駛道路運輸經營車輛時要對駕駛員進行相應的行政處罰，這實際上是拋棄了部2001年第7號令《營業性道路運輸駕駛員職業培訓管理規定》中剛剛建立起來的道路運輸行政處罰“兩罰制”。

一、關于“兩罰制”。

“兩罰制”也稱雙罰制，這原本是一個刑法學上的概念，一般是指對單位犯罪，既要處罰單位，又要處罰單位中的直接責任人員，這是一種較為合理且有效的處罰單位犯罪的制度。后來這個精神被行政法所吸收，在對單位實施的行政違法行為依法進行行政處罰時，分別對單位和單位中的直接責任人員進行處罰。我國的一些行政法規中也部分的采取了“兩罰制”的做法，如《中華人民共和國法》第四十二條的規定，就體現了“兩罰制”的原則；另外，《中華人民共和國消防法》第五章“法律責任”中大多采用了這一原則。

二、道路運輸行政處罰中的“兩罰制”。

2001年10月，交通部2001年第7號令頒布了《營業性道路運輸駕駛員職業培訓管理規定》，在我國正式確定了營業性駕駛員從業資格證管理制度。這個交通部部門規章還第一次在道路運輸管理行政處罰領域體現了“兩罰制”觀念。該規章第二十三條規定，“未取得營運駕駛員從業資格證書，駕駛機動車從事營業性道路運輸活動的，處以200元以下的罰款。”　　第二十五條規定，“道路運輸經營者使用未取得營運駕駛員從業資格證書的人駕駛機動車從事營業性道路運輸活動的，處以200元以上1000元以下的罰款�！边@實際上意味著，道路運輸管理機構查到未取得營運駕駛員從業資格證在從事營業性道路運輸活動的，應該同時對駕駛員和聘用這名駕駛員的營運車車主同時進行相應形式和幅度的行政處罰，（駕駛員與車主為同一人的，應按第二十三條的規定處罰）這可以看成是一種新形式的“兩罰制”。

事實上，對營運車車主進行處罰具備行政處罰成立的構成條件：

首先，營運車車主在主觀上具有直接或間接的違法違章故意。營運車車主在聘用機動車駕駛員前，應依法對駕駛員的身份證、駕駛證、從業資格證等相關證件進行查驗，證件齊全的才可以聘用，并在聘用時對駕駛員的有關情況進行登記。若車主明知駕駛員尚未取得營業性駕駛員從業資格仍有意聘用或未經查驗駕駛員的相關證件而直接聘用，都構成了主觀上的違法違章的故意。

其次，客觀上其行為具有危害性。道路運輸經營直接關系著旅客的人身安全和貨主的財產利益，而運輸安全最重要的兩個因素就是車輛的安全狀況和駕駛人員的素質。如果營運車車主聘用了不具備相關條件的駕駛員從事營業性道路運輸活動，必然使道路運輸的安全系數大為降低，從而對旅客和貨主的利益造成潛在或實際的侵害，影響正常的道路運輸市場秩序。

三、取消“兩罰制”的后果。

新頒布實施的《中華人民共和國道路運輸條例》令人遺憾地摒棄了“交通部7號令”剛剛建立起來的“兩罰制”，其帶來的消極影響顯而易見。

首先，營運車主的違法違章行為無法得到應有的法律制裁。

如上所述，營運車主聘用不具備規定條件的機動車駕駛員從事營業性道路運輸經營活動，具有主觀上的故意和客觀上的違法性，事實上，如果沒有車主的聘用行為，駕駛員是不可能為車主提供駕車勞務的，兩者的違法行為相互聯系，不能分割。一旦營運車駕駛員未取得從業資格而從事營業性運輸的行為被發現，營運車車主就會根據《中華人民共和國道路運輸條例》的規定，以法律只規定對駕駛員進行處罰為由，將這二個違法行為帶來的不利后果全部轉嫁到駕駛員身上。而實際上，眾所周知，車主與駕駛員二者之間的地位相差懸殊，一般普通駕駛員的工資收入最多也就幾千元，讓駕駛員去繳納二百至二千的罰款，而經濟實力更強的車主卻可以不承擔任何責任，于法于理都讓人難以接受。
其次，行政處罰決定將更難執行。

道路運輸管理機構在查到從事營業性運輸的駕駛員無從業資格時，除當場處罰外，通常會對車輛的有關營運證件進行暫扣，在事實調查清楚并履行法定程序以后，才能正式作出處罰決定。駕駛員因害怕承擔責任，往往會向車主結清薪水后借故離開，等車主知道車輛證件被查扣前去處理時，也完全可以以自己沒有違反規定，道路運輸管理機構不能暫扣他的證件為由要求交還證件，這時，道路運輸管理機構就會陷入一個十分尷尬的境地：如果交還證件,行政處罰決定將無法執行，如果不交還證件，可能因被指責違法行政而導致行政復議或訴訟。

再次，偽造從業資格證的行為將更為泛濫。

“部7號令”確立我國的營業性運輸駕駛員從業資格證管理制度以后，對全面提高營業性駕駛員素質，保障道路運輸安全，提高運輸服務質量，維護道路運輸市場秩序起到了重要的作用，但從業資格證管理制度推行以后，由于各種原因，在全國各地運輸市場上都出現了大量的偽造從業資格證，有的甚至泛濫成災。如安徽某縣運政稽查大隊，僅在一年的時間里，就查獲偽造從業資格證三百余本。摒棄“兩罰制”以后，為了應付檢查，為了避免只針對駕駛員的嚴厲處罰，同時為了省錢省時，營業性運輸的從業人員肯定為鋌而走險，想方設法偽造有關證件。另外，由于駕駛員是否具有從業資格證對于營運車主不再重要，車主對駕駛員的有關證件的查驗將必然放松，從而使偽造的證件更容易進行道路運輸管理領域。

四、建議。

綜上所述，在道路運輸管理的行政處罰中，尤其是在營業性駕駛員從業資格證管理中，應該保留“兩罰制”。根據《中華人民共和國行政處罰法》的有關規定，部門規章可以依法設立有關行政處罰的種類，建議在交通正在制定的某些部門規章中，在有關營業性駕駛員從業資格證管理的責任條款中，重新使用“兩罰制”的制度。另外,在道路運輸管理中出現的其他違法違章行為,若涉及營運車主與駕駛員應承擔各自責任的,也可嘗試推廣使用“兩罰制”。

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