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關(guān)于我國旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓的思
摘 要:近年來,關(guān)于我國景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓的爭論十分激烈。景區(qū)主管部門、經(jīng)營權(quán)受讓者以及各界學(xué)者都對此提出了不同的見解,至今仍未達(dá)成共識。本文結(jié)合旅游景區(qū)的性質(zhì)、經(jīng)營權(quán)出讓的涵義及我國景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓的現(xiàn)狀,預(yù)見了景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓需要面對的,最后提出了相應(yīng)的應(yīng)對措施。關(guān)鍵詞:旅游景區(qū) 經(jīng)營權(quán)出讓 問題 對策
根據(jù)薩繆爾森給出的公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義,公共產(chǎn)品具有使用上的排他性和消費(fèi)上的非競爭性這兩個(gè)本質(zhì)特征。在這兩種極端之間的物品被稱為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”[1]。我國景區(qū)的旅游資源為全民所有,景區(qū)資源對于任何景區(qū)都是有一定空間范疇、時(shí)間范疇和生態(tài)容量的,當(dāng)游客數(shù)量達(dá)到某種臨界點(diǎn),每增加一個(gè)游客將降低所有游客的旅游效用,因此景區(qū)旅游資源既不屬于公共產(chǎn)品也不屬于私有產(chǎn)品,而是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。對于旅游景區(qū)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的這種屬性,為旅游景區(qū)采取多種經(jīng)營方式提供了更多了依據(jù)。
旅游學(xué)者一般將景區(qū)經(jīng)營權(quán)理解為“旅游在一定時(shí)期內(nèi)對旅游資源的占有、使用和享有收益的權(quán)利”(楊廣虎,2003)。其他學(xué)者都沒有下過明確的定義,對經(jīng)營權(quán)的理解也無甚異議。景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓是以提高資源利用效益為目的的,以保證資源所有權(quán)人的權(quán)益為前提,通過有償轉(zhuǎn)讓的方式將旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)在一定年限內(nèi)轉(zhuǎn)讓給資本所有者、民營企業(yè)、非公有制主體的行為。景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓是在市場經(jīng)濟(jì)條件下使景區(qū)資源更好的實(shí)現(xiàn)其價(jià)值高效率運(yùn)作的一種有效方式。
一、我國景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓現(xiàn)狀
1997年大通實(shí)業(yè)有限公司(北京)和馬來西亞一家公司全國首次分別以委托經(jīng)營和租賃經(jīng)營的方式獲得了張家界黃龍洞和寶峰湖的投資經(jīng)營權(quán)。1998年初,萬貫集團(tuán)以協(xié)議開發(fā)方式獲得了四川碧霞峰等景區(qū)50年的獨(dú)家壟斷經(jīng)營權(quán),并創(chuàng)造了“碧霞峰模式”。自此之后,景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓在全國迅速擴(kuò)展。先后有國家級景區(qū)井岡山的龍?zhí)毒皡^(qū)向國內(nèi)外招商引資,以拍賣合作的方式分20年、30年出讓經(jīng)營權(quán);宋城集團(tuán)和萬象集團(tuán)以協(xié)議方式分別開發(fā)浙江龍泉山國家公園、千島湖。到2005年4月底,云南省已將33個(gè)旅游區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓給國內(nèi)外大企業(yè),出讓資金達(dá)30億元。
由于這些景區(qū)資源品味較高,經(jīng)營利潤較其他產(chǎn)業(yè)要高得多,企業(yè)都積極支持。但建設(shè)部指出任何地區(qū)和部門都沒有轉(zhuǎn)讓景區(qū)給企業(yè)經(jīng)營的權(quán)利。然而國家在這方面尚未出臺相應(yīng)法規(guī)政策,景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓事件愈來愈多了。最終由于2002年新希望集團(tuán)欲買斷桂林遇龍河景區(qū)因國家主管部門直接干預(yù)未果一事,使景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓有所趨緩。但截止2005年底,全國已經(jīng)出讓或鼓勵(lì)出讓景區(qū)經(jīng)營權(quán)的省、直轄市、自治區(qū)有20多個(gè),已有超過300多個(gè)景區(qū)(點(diǎn))以不同的形式出讓了經(jīng)營權(quán)。下表是景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓的情況粗略統(tǒng)計(jì):
部分出讓經(jīng)營權(quán)的旅游景區(qū)
(資料來源:本資料通過相關(guān)網(wǎng)站收集并歸納而得)
由上表可知:獲得景區(qū)經(jīng)營權(quán)的大多使旅游業(yè)較好的省市,每年都有很多景區(qū)出讓經(jīng)營權(quán),景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓成為一種景區(qū)發(fā)展趨勢。以上所列的景區(qū)不包括決定出讓經(jīng)營權(quán)的景區(qū)。,全國大多數(shù)省份都有意向出讓景區(qū)經(jīng)營權(quán)。要出讓經(jīng)營權(quán)的景區(qū)將會(huì)越來越多。
二、景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓需要面對的問題
景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓無疑是景區(qū)發(fā)展過程中的重大改革,改革就不免出現(xiàn)差錯(cuò),面臨阻力。由于目前還沒有明確規(guī)范景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓的,經(jīng)營者資質(zhì)也良莠不齊,新舊經(jīng)營管理體制交錯(cuò)混亂等原因,因此目前需要考慮以下問題:
1.國有資產(chǎn)流失
有些景區(qū)一直處于虧損狀態(tài),急于出讓景區(qū)以改善接待條件、擴(kuò)大游客量,出現(xiàn)了許多:其一,在招商引資中對資源價(jià)值過于低估導(dǎo)致廉價(jià)出讓經(jīng)營權(quán);其二,景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓的付款方式,考慮到經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓初期投入大,資金回收慢,不少景區(qū)采取了初期付款較少,以后逐年增加的付款方式。如張家界某景區(qū),當(dāng)時(shí)以6000萬標(biāo)的出讓40年經(jīng)營權(quán),而受讓當(dāng)年的門票收入就達(dá)4000多萬[2]。以此推算,一年半回收成本,此后長達(dá)30多年的收入為企業(yè)純收益。其三,出讓方式大都未公開招標(biāo),缺乏公開、公正、公平的競爭的機(jī)制,出讓的透明度令人置疑,容易出現(xiàn)“尋租”行為[3]。但其并不真正投資開發(fā),而是將其轉(zhuǎn)手,不斷地從倒賣資源中獲益。還有一部分受讓者獲得景區(qū)經(jīng)營權(quán)后,借開發(fā)之名在景區(qū)開發(fā)房地產(chǎn)或從事其他活動(dòng)。這些都可能造成國有資產(chǎn)流失。
2.惟利是圖,破壞資源環(huán)境
投資主體在開發(fā)旅游資源過程中,考慮得更多的是經(jīng)濟(jì)效益,難免會(huì)出現(xiàn)一些短期行為,如僅做小額投資,簡單作些建設(shè),忽視景區(qū)環(huán)境承受能力,在景區(qū)內(nèi)增設(shè)過多的接待設(shè)施,超負(fù)荷接待游客而不對資源采取任何保護(hù)措施。對生態(tài)環(huán)境的威脅還可能來自于企業(yè)自身的認(rèn)識水平和技術(shù)條件的限制而在開發(fā)中對資源造成了破壞。如旅游公司用水沖洗孔廟建筑,給古建筑的油漆彩繪及其他文物造成了很大損失;張家界因建設(shè)滑索破壞了風(fēng)景而遭遇聯(lián)合國科教文組織亮黃牌。有些企業(yè)對旅游人力資源過度開發(fā),若完成不了經(jīng)營指標(biāo)就扣工資獎(jiǎng)金,了景區(qū)的人文環(huán)境和愉快的旅游氛圍。
3.出讓者管理過死或過松
景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓在我國旅游史上是一次新的嘗試,沒有先例可循。在轉(zhuǎn)讓過程中容易出現(xiàn)兩種偏差:一種情況是出讓者雖與受讓企業(yè)簽訂了經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同,但由于傳統(tǒng)觀念和傳統(tǒng)管理模式的影響,出讓者仍不斷插手景區(qū)經(jīng)營,使景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓名不副實(shí)。另一種情況是政府部門與受讓者簽訂了轉(zhuǎn)讓合同后,產(chǎn)生了“甩掉了包袱”的心理。以為經(jīng)營權(quán)和盤托出,可以不再過問了。事實(shí)上,經(jīng)營權(quán)出讓后,其責(zé)任更大了,政府要將代表全民行使其管理職能,監(jiān)督經(jīng)營行為,確保景區(qū)資源的有效永續(xù)利用。
三、解決景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓問題的措施
第一,評估資源的價(jià)值,通過各種途徑防治治國資流失。確定景區(qū)資源的價(jià)值,客觀上要綜合景區(qū)的資源屬性和級別、資源的市場需求、景區(qū)現(xiàn)有收入、前期已投入的資產(chǎn)價(jià)值及經(jīng)營權(quán)出讓年限等;主觀上要組織專門的資產(chǎn)評估小組,其成員須包括與旅游領(lǐng)域?qū)<、各相關(guān)行政管理機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)代表等共同來科學(xué)評估景區(qū)資源的價(jià)值及經(jīng)營權(quán)出讓的額度。不能認(rèn)為無形資產(chǎn)很難做出科學(xué)客觀的估計(jì),就任意作價(jià)出讓。防治國資流失,如下:在轉(zhuǎn)讓合同的撰寫上要做到盡可能的具體、細(xì)致;盡量避免錯(cuò)誤、籠統(tǒng)和粗糙;受讓方要交納保證金,對無形資產(chǎn)和不可再生資源要有抵押或擔(dān)保,責(zé)令受讓者對景區(qū)重要資源投保,在合同上明確其一旦違約的高額賠償經(jīng)費(fèi)。
第二,盡快出臺針對性的法規(guī)[4] ,規(guī)范景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓程序及方式。景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓處于無法可依、監(jiān)管混亂的狀態(tài),出臺針對性的法律十分迫切。對于規(guī)范經(jīng)營權(quán)出讓的程序及方式:首先要成立專門的景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)收集和發(fā)布消息、組織景區(qū)資源評估、組織拍賣會(huì)、監(jiān)督企業(yè)的經(jīng)營行為;其次要認(rèn)真評定受讓企業(yè)的資質(zhì)。在確定經(jīng)營者的資格時(shí),要通過旅游有關(guān)的各界專業(yè)人士、銀行、當(dāng)?shù)鼐用竦染C合評審,確認(rèn)其經(jīng)濟(jì)實(shí)力、資信情況、管理水平、建設(shè)和維護(hù)景區(qū)原有生態(tài)和文化環(huán)境的能力,進(jìn)行慎重而有條件的轉(zhuǎn)讓。再次,考慮景區(qū)的生命周期、企業(yè)的生命周期及管理的延續(xù)性的前提下,適度延長出讓年限。簽約期較長無形中促使企業(yè)考慮短期收益與資源可持續(xù)利用的關(guān)系。只注重眼前利益,破壞景區(qū)環(huán)境的潛在后果也將由其承擔(dān),因此民營企業(yè)必然考慮資源的承載力及旅游活動(dòng)對景區(qū)環(huán)境的長期影響。另外,要盡快統(tǒng)一出讓的標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格采取公開招標(biāo)等公平競爭性手段出讓,嚴(yán)禁暗箱操作,堅(jiān)決杜絕“尋租行為”。
第三,強(qiáng)化規(guī)劃管理,定期對環(huán)境進(jìn)行評估。將有資格的規(guī)劃單位存檔,審核部門須嚴(yán)把審批關(guān),經(jīng)審批的規(guī)劃方案要嚴(yán)格執(zhí)行,若確須變動(dòng),須將改動(dòng)后的規(guī)劃申報(bào)審批后實(shí)施。對出讓經(jīng)營權(quán)的景區(qū)要定期組織專家對景區(qū)環(huán)境進(jìn)行評價(jià),強(qiáng)化經(jīng)營者的環(huán)保意識,督促其采取措施,盡力減少開發(fā)經(jīng)營對環(huán)境的負(fù)面影響,同時(shí)增加保護(hù)資源的資金投入,對不合格的受讓者采取警告、罰款、收回經(jīng)營權(quán)等各種方式嚴(yán)肅處理。
第四,強(qiáng)化行政部門監(jiān)管職能。首先要建立政府對經(jīng)營者的約束和監(jiān)管機(jī)制,使各方不能私自擴(kuò)大利益范圍或規(guī)避責(zé)任。其次政府要找準(zhǔn)自己的位置和角色:(1)完善規(guī)章制度。景區(qū)的工作要做到有法可依、有章可循,必須具體規(guī)定景區(qū)經(jīng)營各事宜,這就需要政府強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制,充分發(fā)揮監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用。對任何違反規(guī)定的企業(yè)給予相應(yīng)的處罰。(2)負(fù)責(zé)完善景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。景區(qū)的道路、水電系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)要與當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展規(guī)劃一致,政府要出面協(xié)調(diào)與規(guī)劃。(3)發(fā)布旅游市場信息[5]。旅游市場存在著嚴(yán)重的信息不對稱,存在經(jīng)營者損害旅游者利益和違法行為。政府要加強(qiáng)旅游信息的收集和發(fā)布工作,協(xié)調(diào)社會(huì)各界創(chuàng)造有利于景區(qū)發(fā)展的宏觀環(huán)境。
[1] 依紹華.《私營資本開發(fā)旅游景區(qū)的與實(shí)證》[M].北京:旅游出版社,2004.5:(151-156).
[2] 姜紅瑩.關(guān)于旅游景區(qū)(點(diǎn))經(jīng)營權(quán)出讓問題的思考[J].湖南省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào).2004, (5):57-59.
[3] 依紹華.民營企業(yè)進(jìn)行旅游景區(qū)開發(fā)的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢[J].社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào).2003,(3):38-41.
[4] 賀小榮,羅文斌.試論旅游風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓[J].北京第二外國語學(xué)院學(xué)報(bào).2003, (4):51-56.
[5] 閻友兵,趙黎民.旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓探析[J].西北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版).2005, (5):92-96.
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