淺析農村宅基地使用權流轉的法律規制

淺析農村宅基地使用權流轉的法律規制

　　摘要：本文是浙江省法學會2011年法學研究課題的一部分，主要分析了當前農村宅基地使用權行使中存在的問題，提出了農村宅基地使用權流轉的基本設想。

　　關鍵詞：農村宅基地;使用權;流轉;法律規制

　　Abstract: This article is part of the research of Law in 2011 Law of Zhejiang Province, the main analysis of rural land use right the problems in the current exercise, put forward the basic vision of rural land use right transfer.

　　Keywords: rural homestead; the right to use; transfer; Legal Regulation

　　我國現階段對于宅基地的所有權的規定是國家或集體所有，農民對宅基地只有使用權，且該使用權如需轉讓還必須滿足“宅基地使用權隨宅基地上建造的房屋及其他建筑物所有權的轉移而轉讓;受讓人必須是本集體經濟組織的成員”等條件。顯而易見，這些條件極大的限制了宅基地使用權流轉。對于一般經濟條件的農民來說，手上最有價值的財產莫過于房屋及宅基地，但卻不能把其快速的轉化為資本，這鉗制了農民原始資本的快速融取，抬高了農民創業致富的資本門檻，如果要普遍的激發農村經濟的發展，充分調動農民創業、致富的積極性，那么賦予農村宅基地使用權流轉的權能勢在必行。

　　一、我國農村宅基地使用權流轉的合理性分析

　　(一)從法理角度分析，對農村宅基地使用權的流轉限制存在瑕疵

　　我國法律規定公民享有對自己財產處分的權利，包括贈與、出賣、互易等方式。我國農村宅基地上的房屋屬于農民的個人財產，但是由于房屋和宅基地的捆綁，出現了一個縱使宅基地上的房屋是農民的個人財產，卻也不能自由處分的結果。

　　根據民法中的平等原則，“農村宅基地使用權”應當和“城市土地使用權”擁有相等的權利。在城市中，土地使用權人取得房屋所有權后就可以自由轉讓，而農民的在合法取得宅基地上的房屋所有權以后面對的確是限制性極強的法律束縛。秉賦同樣功能和目的的“城市土地使用權”和“農村宅基地使用權”卻擁有大不相同的流轉空間。

　　(二)從經濟角度看，允許農村宅基地使用權流轉有利于發展農村經濟，增加農民收入

　　1、要實現資本的增長，需要資金或者將現有的固定資產以貨幣化形式予以流轉，體現資產的市場價值。要實現農民資產效率的最大化和經濟收入增長，就亟需將農村宅基地使用權的流轉作為有效的融資手段予以肯定。但是根據我國法律政策的規定，農民的宅基地使用權只可以在本集體經濟組織進行買賣、抵押等。這樣的范圍的限定過于狹隘，無疑是變相的將宅基地使用權排斥在市場經濟圈之外。農民的主要物質資源是房屋和土地，建立有效的農村資源轉化利用機制，從短期來看，通過房屋租賃、轉讓、抵押所獲得的租金、轉讓收益、周轉資金直接或間接增加農民財產性收入。從長遠來看可以使得農民手中這一較為豐厚的資源得以享有充分的自主權，為農民提供有效可行的融資途徑，刺激農民投入市場經濟運作的積極性。

　　2、現階段農村土地資源配置不合理的現象在大多數農村存在，宅基地閑置、房屋建筑面積超標等等，都造成土地資源的巨大浪費。在引入宅基地流轉制度后，運用市場的調節機制來自我修復當前宅基地下的土地資源，最終達到盤活宅基地存量、優化土地資源配置，提升農村土地的利用率和價值的目的。

　　(三)從社會角度看，農村宅基地使用權的流轉是適應現階段國情的需要

　　1、我國城市化步伐逐年加快，大量農民涌向城市，由于各種原因，他們有的選擇了在定居在城市，打算賣掉農村的房屋。而部分城市居民則向往農村田園式的生活而打算或看中了農村房屋的升值潛力，從而計劃在農村買房，所以城鄉人口的對合性流動日益增大。雖然小產權房的買賣是國家明令禁止的，但是在我國市場經濟的運作下，不納入法律規制的農村宅基地使用權交易每天都在上演，并且日趨頻繁，因此，在這種形勢下放開農村宅基地使用權的自由流轉是迎合時宜的，也是有所必要的。

　　2、現階段相較于我國城市住宅用地使用權的爭奪不斷，價格持續走高的場面，農村宅基地使用權市場交易的冷清與之形成了鮮明的對比。而這對矛盾其實在某種程度上存在著互補互助的關系，農民的房子想出售卻苦于政策限定，居民無奈房價偏高以致一房難求，倘若將二者予以中和，那么就可以極大緩解城市用地的矛盾，并且不需要占用其他資源。同時，由于農村宅基地使用權相對于城市住宅用地的使用權在市場上的價格較低，在市場經濟的杠桿下可以有效拉低商品房的價格，從而緩解城市中低收入家庭購房困難這一難題，又為平穩房價，維護社會穩定，保障人民利益等各個方面起到積極的作用。

　　3、目前，我國農村宅基地使用權繼承上還存有若干問題。首先是不與被繼承人一起生活的本集體組織成員對被繼承人宅基地使用權的繼承，此時他有兩個可能獲得宅基地使用權的身份，即繼承人和集體成員。當繼承人已經擁有一處宅基地，且擁有繼承權并發生繼承，此時繼承人是否還能繼續繼承?宅基地的特性一是 “一戶一宅”，二是身份性。如果繼承則有違“一戶一宅”原則，而不繼承又不符合《繼承法》的規定，如此便陷入了尷尬的局面。其次如果繼承人是城鎮居民，那么發生繼承也會出現宅基地使用權外流的狀況。所以只有將我國宅基地使用權納入至到市場流轉領域，破除其使用者身份性的限制，才能解決繼承上的尷尬境地。

　　二、我國農村宅基地使用權流轉的法律規制

　　(一)建立適應我國現狀的農村宅基地使用權流轉法律制度

　　目前我國對于農村宅基地實用流轉制度的相關規定還是比較粗、散，并沒有形成嚴密的體系，也沒有統一的協調性。為保障宅基地使用權流轉能夠順利進行，首先應當完善對宅基地相關制度的規定，清理現有規范中互相沖突的規定，并重新對宅基地的權利歸屬、取得、處分權限以及法律責任等等作出詳密的規定。其次針對宅基地使用權流轉已成為趨勢的情況，法律應明確規定允許宅基地使用權的流轉，取消對流轉主體的限制即允許宅基地使用權在市場規律調節下自由流轉。不過這里值得注意的是我國實行的是社會主義市場經濟，其基本前提是由人民當家作主，因此，我國也應當有適合與我國現階段發展現狀的農村宅基地使用權流轉的法律制度，既要吸收國外的有益經驗，又要立足于本國的基礎上有所創新。

　　(二)農村宅基地使用權流轉制度的基本構想

　　1、農村宅基地使用權流轉的基本原則

　　(1)應遵循保護宅基地與合理使用宅基地并重的原則

　　土地資源是一種稀缺、有限的資源，是人賴以生存的資源，宅基地使用者對宅基地的使用，直接關系到土地價值的維系，因此國家在處理宅基地使用權問題時必須實行嚴格的土地用途管理制度，明確規定宅基地使用者非經允許不得擅自變更宅基地的用途。同時，對宅基地應當進行保護，做到珍惜并合理利用每一寸土地。

　　(2)權力與義務同時轉移的原則

　　該原則又稱“認地不認人”原則，即土地使用者轉讓土地使用權時，與土地使用權合同相對應的權利、義務亦隨之轉讓 。權力和義務作為宅基地使用權轉讓的核心內容，自然有必要予以同時轉移。不管是轉讓者和受轉讓者，只要權利和義務兩端的天平砝碼轉讓中存在不對等，那就是不公平。

　　(3)應遵循宅基地的使用權與房屋所有權一體化原則

　　遵循宅基地使用權與房屋所有權一體化原則是由宅基地及其上的房屋在物理上不可分割的性質決定的，即“地隨房走”。宅基地是房屋的承載體，房屋又是宅基地價值的外在表現。因此，農村的房屋所有權轉讓時,其宅基地使用權必須隨之轉移,反之亦然。

　　(4)農村宅基地使用權有期限原則

　　《物權法》明確將宅基地使用權界定為一種用益物權。從理論上講,他物權的存在都是有期限的。農村宅基地使用權的轉讓應當遵循有期限原則。參照城市國有土地上的住房土地使用權期限為70年的規定，農村宅基地使用權的期限也可以參考規定為70年 。

　　2、流轉的方式

　　(1)轉讓

　　宅基地使用權的轉讓指當事人約定一方轉讓宅基地使用權和房屋所有權，他方支付相應價金的行為。同時，宅基地使用權的轉讓合同簽訂以后，還必須向村集體資產管理委員登記備案。為防止民無居所，在轉讓宅基地使用權前應經過村集體資產管理委員會審查，在確定轉讓宅基地使用權的居民在村集體外有屬于自己的住所后方可同意轉讓。當然，轉讓宅基地使用權和房屋所有權的農戶，除其宅基地面積未達標外，不得再向村集體申請宅基地 。

　　(2)租賃

　　宅基地使用權的租賃指宅基地使用權人作為出租人將其宅基地出租給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。宅基地的租賃在書面合同簽訂以后，還必須向集體資產管理委員會審查并登記備案。合法的宅基地租賃合同自簽訂時生效，但當事人另有約定的除外。同時，為防止宅基地使用權人以出租為目的，在宅基地上雜亂無章的建房，村集體應制定房屋建設的總體規劃。

　　(3)抵押

　　合法的宅基地使用權人以不轉移占有的方式向抵押權人提供債務的履行擔保的行為。當債務人不履行債務時，抵押權人有權就抵押的宅基地使用權所拍賣的價款有優先受償的權利。宅基地使用權的抵押權的設立除了有抵押雙方簽訂的合同外，還必須由抵押人憑有效的房屋所有權證書和土地使用權證書會同抵押權人到村集體資產管理委員會辦理抵押登記手續。

　　(4)繼承與贈與

　　在目前我國的實踐中，宅基地使用權人的宅基地使用權向本集體內的村民贈與或者由本集體內的村民繼承一般都被認可。而宅基地使用權人向本村集體以外的人員實行上述行為時不被承認該行為的法律效力。而宅基地使用權可以自由流轉以后，其本身就是一種可以任意處分的財產，只要宅基地使用權人同意，繼承人或者被贈與人同意，那么便可以進行流轉。當然，在這種情況下，也應當參考城市商業住房的流轉模式，向村集體繳納一定比例的稅金，作為防止以此種方式進行宅基地使用權的惡意流轉的屏障。

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