談改革視角看養老保障模式創新的制度取向

談改革視角看養老保障模式創新的制度取向

　　論文關鍵詞:事業單位　養老保障　制度改革　模式創新

    論文摘要:養老保障制度是社會保障制度的重要組成部分。根據國家事業單位的改革要求，必須實現傳統的養老保障制度到現代養老保障制度的轉型。在這一轉型時期里，要求實現養老保障制度的創新。即實行社會統籌與個人賬戶相結合的辦法，建立科學的養老金增長機制，建立企業年金制度和個人養老儲蓄計劃。

    養老保險制度作為社會保障的重要內容，其目的在于為公眾提供基本的生活保障，因此只能立足于保障的公平與保障的效果。我國的養老保障制度包括城鎮企業職工基本養老保險制度、機關事業單位離退休制度和農村養老制度。目前，機關事業單位仍然執行傳統的離退休制度，離退休費由財政或者單位負擔，離退休金按本人工齡和工資計發。農村基本以家庭養老為主，還沒有形成一個普遍性的社會養老制度。養老保險模式改革應該建立在公平的原則基礎之上，并且通過各利益階層的充分博弈之后再行推出。而傳統的社會養老保障模式，在合法性與合理性上無疑都有所失當。從人力資源社會保障部獲悉，2008年，養老保險省級統籌加快推進，全國有17個省份實現了省級統籌。根據國家事業單位的改革要求，必須實現傳統的養老保障模式到現代養老保障模式的轉型，因此，實現以人為本養老保障模式的制度創新，就顯得尤為重要。

    一、實行杜會統籌與個人賬戶相結合的辦法

    根據國家事業單位的改革要求，要建立和健全養老保險制度新模式，必須從理論和實踐上著力解決好個人賬戶空賬運行問題。逐步做實個人賬戶，向部分積累制過渡，這是符合我國現階段實際的最優選擇。“一般來說，現收現付和基金積累適當結合應該是最優的體系”;“部分基金積累可能是使保險收人在長期內實現最大化的最優辦法。”在付出成本最小的情況下做實個人賬戶，有三個有效途徑。

    1、分類實施。在推進東北等老工業基地社會保障試點的基礎上，對于養老保險基金結余較大、地方財政實力強且不需要中央財政補助的經濟發達地區，可以先行一步，鼓勵這些地區做實個人賬戶，盡早形成可運營的基金積累，其他地區可逐步漸次推進。

    2、逐步做實。一是在全面做實個人賬戶之前，可先將社會統籌基金和個人賬戶基金在管理制度上“統、賬”分開;企業繳費全部納人社會統籌部分，個人賬戶規模統一為本人繳費工資的8%。個人賬戶基金的多少，取決于個人繳費額和個人賬戶基金收益。個人賬戶只能用于參保人員養老，不能提前支取。參保人跨地區流動可以轉移養老保險關系和個人賬戶儲存額，參保人員死亡，個人賬戶基金可以繼承，從而為做實個人賬戶奠定基礎。二是對需要各級財政補助的地區，根據基金承受能力，采取從5%左右起步、逐步做實的辦法穩妥實施，補助資金由中央和地方財政共同負擔。三是鎖定“空賬”，現時起步。即對已經形成的個人賬戶空賬運行部分不再彌補做實，鎖定本金，仍然按照老辦法記載名義利息，在本人退休時通過養老金發放逐年償還。

    3、梯次推進。已經做實的個人賬戶資金形成了積淀，如果把這部分資金用好用活，可以有效解決做實賬戶的近期財政壓力問題。每個地區做實個人賬戶，需要地方財政一次性補助的資金已在地方預算中做了安排。就全國而言，做實個人賬戶的資金壓力主要在中央財政。由于中央財政對第一批做實賬戶地區的財政補助資金已經進入了預算盤子，不再成為新增支出壓力。個人賬戶做實后形成的基金除一部分投人資本市場運營外，大部分仍然以儲蓄存款形式存在。這樣，國家可以發行社會保障專項國債，特許個人賬戶基金購買，再用專項國債資金繼續支持對第二批做實賬戶地區所需要的補助資金，并依次逐年滾動。據測算，僅首批做實個人賬戶的遼寧省就已經形成了80多億元的基金積累。個人賬戶基金支出具有分散的特點，為把國債逐步分攤到各年的財政預算中消化創造了條件，一般不存在償付風險。只要靈活調度基金，既可以分散當期資金壓力，又達到了實現“名義賬戶”向“實體基金賬戶”轉變的目的。

    二、改革養老金計發辦法，強化激勵和約束機制

    國家關于事業單位養老統籌改革要求，養老金計發辦法是養老保險制度的核心內容，是衡量養老保險所體現的社會政策目標實現程度的重要標志。計發辦法的調整和改革能夠解決養老保險基金支付的供求矛盾，合理實現參保人員的切身利益。因此，進一步改革養老金計發辦法，強化激勵和約束機制，具有重要意義。

    1、改變個人賬戶養老金按固定的退休人員平均余命(退休后的生存年限)10年(120個月)均攤的辦法。目前，我國退休人員平均年齡與人均預期壽命之間相差17年，這意味著絕大多數退休人員個人賬戶養老金都要從統籌基金透支。隨著生活水平的提高，人的壽命還將延長，透支現象會愈加嚴重，而且制度本身也起著刺激提前退休的作用。這次改革，實行個人賬戶養老金發放標準由個人賬戶基金額除以本人計發月數所得。國家統一制定退休年齡與預期壽命相關的“個人賬戶養老金計發月數表”，退休年齡越小，計發月數越多，反之亦然。這樣可以在一定程度上扼制透支和提前退休的傾向。

    2,改革基礎養老金按固定比例發放的辦法，注重體現激勵機制。原辦法規定個人繳費累計滿15年，就可以領到職工平均工資20%的基礎養老金。繳費年限與基礎養老金水平脫節，多繳費卻不能多得。這不僅影響人們的繳費積極性，而且在制度上留下達到最低年限就中斷繳費、逃避義務的漏洞。據統計，2007年全國就有高達650萬人非正常中斷繳費。這次改革明確提出繳納養老保險費要至退休年齡為止。實行基礎養老金與繳費年限掛鉤，每繳費一年發給1%的基礎養老金，上不封頂�；�礎養老金的基數由當地職工平均工資和本人指數化平均工資的平均值決定，前者體現了社會公平，后者體現了個人的收入水平差別及繳費貢獻，把公平和效率有機地結合起來。

    3、妥善解決新舊辦法的過渡問題。對“中人”在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的同時，再發給過渡性養老金。決定過渡性養老金的標準的因素，為職工的平均工資、本人平均繳費工資指數、個人在建立養老保險個人賬戶之前的視同繳費年限(工齡)以及過渡系數。設立計發辦法改革過渡期，通過5年左右的時間實現新老辦法平穩銜接。

    三、建立科學的養老金增長機制

    合理的養老金增長機制受多方面因素的影響，包括退休年齡、養老金的替代率、職工工資增長水平和消費價格等。從我國養老金水平的實際出發，建立科學的增長機制，需要把握好以下幾個環節。

    1、適時推遲退休年齡，控制養老金支出總量過快增長。退休年齡大小與養老金支出總量增長成正比，與人均增長水平成反比。我國現行偏低的退休年齡規定已不適應社會經濟發展狀況、人口平均預期壽命和社會保障制度模式轉軌的需要，特別是受利益驅動和企業調整改組影響，促使許多職工選擇提前退休，形成“提前退休潮”。1999-2007年提前退休的人數占當年退休人員的15%-23%。據測算，僅提前退休人數5年就減收多支養老基金合計958億元，對基金平衡產生了很大的影響。只有減少退休人員數量，才能使應當享受養老保險待遇的老人的養老金水平得到提高，過上安逸的晚年。首先，可以用10年時間將中國職工退休年齡延遲到男65歲、女60歲，接近于世界職工正常退休年齡的平均水平。其次，將從事特殊工種和因病提前退休政策改變為企業內部退養政策。少數特殊工種職工因職業原因或者因疾病不能繼續工作的，可以提前退出工作崗位，由企業按規定發放生活費并繼續繳納社會保險費，把提前“退養”與領取養老金分開，待達到法定退休年齡時再進人領取養老金的行列。有一種觀點認為，推遲退休年齡將會加劇就業困難，中國就業壓力大，只能維持現行的退休制度。其實不然。偏低的退休年齡，并沒有影響退休人員勞動能力發揮，許多退休人員一面領取社會養老金，一面通過返聘和二次就業仍然在工作崗位上。在現行的市場就業體制下，政府無法也無權阻止退休人員隱性就業，同時由于用工單位不用為其承擔社會保障費用而更愿意雇傭這些人，從而形成了對其他就業人員的擠壓效應，反而不利于擴大就業。因此，如其提前退休發放養老金，不如對大齡人員就業給予社會保險和崗位補貼優惠政策。
   2、保持合理的替代率。養老保險的替代率是評價養老金增長水平是否合理的重要指標，即指退休人員得到的養老金相當于在職職工工資的比率。國際勞工組織1952年《社會保障(最低標準)公約》規定，替代率標準應當達到:以普通成年男工工資為基數江資應當按照正常工時的工資標準確定;替代率至少達到40 %.2000年我國的平均替代率為71%，總體水平較高，而且地區之間的離散度很高，甚至在有的地區超過100%。

    如何使替代率達到一個合理水平，應當把握這樣幾點:一是替代率的確定要以當地的一般生活水平為參照系，能夠保證退休人員的基本生活需要，并隨著經濟發展不斷得到改善。二是根據不同地區職工收人的差別，替代率應確定在一個區間內，而不是單一指標。退休人員與在職職工相比，雖然減少了個人所得稅、各項社會保障費、勞動力教育培訓費用以及法定撫養義務等開支，卻又增加了醫療保健費用的支出。綜合收支變化和勞動貢獻的因素，把全國替代率區間定為60-70%是比較可行的。收入水平高于全國平均水平的地區應控制在60%左右，收人水平相當或者低于全國平均水平的地區應控制在70%左右。三是使用計算替代率的基數指標應當統一為“在職職工平均工資”，以減少不確定因素對替代率的影響。

    3、養老金增長要考慮物價增長和工資增長的綜合因素。過去，養老金增長主要與在職職工的工資增長掛鉤，這樣雖然能夠直接參與社會經濟發展成果的分配，卻造成養老金支出的巨大壓力，而且形成了收人攀比現象(即企業退休人員攀比機關事業單位退休人員，退休人員攀比在職職工)。工資是與經濟效益相聯系的，養老金與工資增長掛鉤，顯然不利于勞動生產率的提高。養老保險原本是再分配領域的機制，卻錯位成了初次分配手段，這是不科學的。退休人員獲得退休金的用途是為了保證自身基本生活需要，養老金增長應主要考慮依據消費價格指數的變化而調整，同時兼顧職工工資增長因素，適度分享社會進步的成果。特別對于退休時期早、養老金水平相對較低人員在調整養老金水平時應給予適當傾斜。

    四、建立健全企業年金制度和個人養老儲蓄計劃

    多層次的養老保險模式是我國養老保險制度模式的重要特點，也是事業單位養老模式改革的主要目標。企業年金和個人養老儲蓄就是除基本養老保險之外的兩個支柱。

    1、積極發展企業年金制度。企業年金制度，是指企業及其職工在依法參加基本養老保險的基礎上自愿籌資建立的補充養老保險制度�；�本養老保險制度為退休人員提供退休收人保障，以滿足其最基本生活的需要。發展企業年金，可以增加職工的養老金積累，成為職工退休后生活的補充來源，使退休人員的老年生活更加寬裕。企業年金體現了企業經濟效益和勞動者貢獻的差異，作為聯系企業和職工長期經濟關系的重要紐帶，對于企業吸引人才、增強企業凝聚力和競爭力具有積極作用。建立企業年金，還可以優化金融資源配置、促進資本市場的繁榮。

    我國企業年金制度采取自愿的原則，建立企業年金的企業一般應具備三個條件:參加基本養老保險并按時足額繳費;經濟效益狀況良好，具有一定的經濟負擔能力;建立了企業福利集體協商機制，有健全的民主管理制度。

    建立企業年金可以考慮將目前由企業承擔的各種統籌外項目歸并到年金之中并形成制度。這樣既能解決困擾企業的難題，又使得退休人員不至于因企業管理經營制度變化而影響既得利益。企業年金實行完全積累制，采用個人賬戶方式進行管理。企業年金實行繳費確定型模式，具體的繳費方式可以有多種組合，既可以由企業和職工共同承擔，也可以由企業全部承擔，分擔比例通過協商確定。國家對企業年金給予稅收優惠，企業年金單位繳費在工資總額4%以內部分，可以在成本中列支。企業年金實行市場化管理運營。勞動保障行政管理部門制定年金管理中介機構和年金運營機構的準人條件，根據金融機構和基金管理、運營公司的申請，對符合準人條件的機構給予準許從事企業年金管理運營的許可。企業自主選擇委托運營公司和企業年金賬戶管理中介機構，受托機構按合同負責年金的管理運營，實現年金保值增值，確保基金安全。政府不參與企業年金具體運營管理，但負責制定規則，加強對年金運營的監督，依法披露基金管理運營公司負債和投資風險等真實信息，實施對金融秩序的監管。

    2、建立個人養老儲蓄計劃。這項儲蓄計劃應與一般儲蓄有所不同。一是限額定期。養老儲蓄作為基本養老金的補充，額度不能過大，一般可按當期城鎮居民人均消費支出水平的1/3或1/2乘以10年的總額為上限。這項儲蓄應為長期存款，一般在退休時或退休前死亡時才可以支取本息。二是給予減免利息稅優惠，提前支取則不能享受這個優惠。三是參加人員應屬于基本養老保險參保人員并履行繳費義務，采取自愿加入原則。養老儲蓄計劃一方面作為養老金的補充形式增強了勞動者自我保障能力;另一方面又為經濟社會發展提供了長期穩定的資金來源，也是世界各國養老保險改革的重要舉措。

    3、逐步提高養老保險的統籌層次。社會保障制度比較健全的國家的養老保險普遍實行全國統籌。我國人口眾多，地區發展不平衡，目前還不具備完全實行全國統籌的條件和基礎。因此，在實際中，應著眼長遠，分清責任，分步實施，逐步提高養老保險統籌層次。

    第一步:應推進養老保險省級統籌。爭取在短時間內，在一省范圍內，實現養老保險基金統一征繳、統一管理、統一調度。把養老保險企業繳費比例和計發辦法一致起來。設立調劑金，加強省級基金在區域內橫向調度使用的力度。對社會保險經辦機構實行省級垂直管理，養老保險個人賬戶基金進行統一運營，以保證基金安全。同時，應注意落實地方政府的責任，實行定額補助，自求平衡。

    第二步:應向基礎養老金全國統籌過渡。用10年或更長一些時間，實現基礎養老金全國統籌，在更大的范圍內體現養老保險的公平性。但是，全國統籌不等于一個標準，還要根據各地收人水平和消費價格水平的差距，執行若干個區域標準。

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