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淺論高校教育管理糾紛的ADR解決
摘要：當(dāng)前，替代性糾紛解決方式(ADR)對于解決社會糾紛的價值意義開始受到人們的普遍關(guān)注，ADR的諸種方式在社會糾紛的解決中也得到日益廣泛的運用。以ADR方式解決高校教育管理糾紛的獨特優(yōu)勢及其可能性，并對協(xié)商、調(diào)解、仲裁、申訴等ADR方式在高校教育管理糾紛解決中的適用予以闡析。
關(guān)鍵詞：高校;教育管理;替代性糾紛解決方式
一、高校教育管理糾紛ADR解決的優(yōu)勢
替代性糾紛解決方式(Alternative Dispute Resolution，ADR)，對應(yīng)于糾紛的司法解決方式，是指“并非由法官主持裁判而是由一個中立的第三人參與協(xié)助解決糾紛的任何步驟或程序。"D3 美國學(xué)者Barnes提綱挈領(lǐng)地指出;“就其程序的結(jié)構(gòu)運轉(zhuǎn)而言，ADR在形式上可能多種多樣，但其程序的共同之處在于‘替代性’這一特征，每一種ADR 程序都是對法院裁判程序的一種替代。,,Ez3在現(xiàn)代社會中，由于社會糾紛性質(zhì)的復(fù)雜化、糾紛數(shù)量的激增、訴訟成本的高昂以及司法過程效率的低下等因素的影響，ADR的諸種方式(如協(xié)商和解、調(diào)解、仲裁等)在社會糾紛解決過程中得到了越來越廣泛的運用。ADR機(jī)制以獨有的特質(zhì)與優(yōu)勢日益充分地彰顯出其在諸多方面的價值意義。例如，對于已經(jīng)出現(xiàn)“訴訟爆炸”現(xiàn)象的國家，ADR可以極大地緩解司法和社會的壓力。對于職權(quán)主義程度較高的司法體系，ADR可以帶來司法民主化的氣氛。對于發(fā)展中國家，在法制發(fā)展的初期階段重視ADR，具有營造法治的“可持續(xù)發(fā)展”和糾紛解決生態(tài)合理性的特殊意。
隨著我國教育法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)與社會主體法律意識的日漸增強(qiáng)，高等教育管理領(lǐng)域從“無訟”到“有訟”，司法審查以其特有的機(jī)制與功能保證了高校與學(xué)生之間教育管理糾紛的公正解決，實現(xiàn)了對社會正義的分配和對高校教育管理行政權(quán)的監(jiān)督。這無疑是歷史性的進(jìn)步，對于推動高校教育管理法治化的進(jìn)程具有十分重要的價值意義。然而，社會的復(fù)雜性和矛盾的多元化，使得司法審查作為一種權(quán)威性的制度安排，并不是完美無缺的。事實上，正是由于實踐中通過訴訟方式解決高校教育管理糾紛存在著種種弊端和不盡如人意之處，人們開始轉(zhuǎn)而將關(guān)注的目光投向司法審查之外的、多種可供選擇的非訴訟性的糾紛解決路徑，重新審視并考量 ADR的諸種方式在高校教育管理糾紛解決中所具有的獨特優(yōu)勢。
1、ADR具有靈活解決高校教育管理糾紛的功能高校教育管理糾紛ADR解決的靈活性主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，ADR機(jī)制種類較多，選擇余地較大，管理者和學(xué)生可視爭議的具體情況靈活選擇合適的解決方式。其二，在ADR的程序中當(dāng)事人具有充分的自主權(quán)。訴訟必須嚴(yán)格遵循法律規(guī)定的程序制度，而ADR的程序十分靈活，一般沒有呆板而固定的模式，ADR程序的啟動甚至過程的設(shè)計均可能由當(dāng)事人協(xié)商議定。此外，ADR的協(xié)議或決定一般不具有強(qiáng)制約束力，因而當(dāng)事人還能自主決定是遵行ADR程序運行的結(jié)果以終結(jié)糾紛，抑或轉(zhuǎn)而訴諸于司法審查。由此可見，ADR方式運行的空間很大，它很少受到法定程序規(guī)則的嚴(yán)格限制�！癆DR是以合意為基礎(chǔ)的、以當(dāng)事人為中心的程序，這使得糾紛的解決能夠避免一無所獲的僵硬的選擇，使ADR具有實體上的高度靈活性和變化性，并對當(dāng)事人(進(jìn)行)總體補償。”
2、ADR具有降低高校教育管理糾紛解決成本的功能一般而言，由于司法活動具有很強(qiáng)的正式性和規(guī)范性，加之“程序正義”觀念的影響，現(xiàn)代司法程序都比較復(fù)雜和嚴(yán)格，成本較大，“司法產(chǎn)品”的“價格”很高。相比之下，ADR比較靈活自由，強(qiáng)調(diào)糾紛當(dāng)事人的自主性，因而相對省時、省錢，“價格比較便宜”。在高校教育管理糾紛的解決中，由于ADR機(jī)制充分尊重高校管理者與學(xué)生在解決糾紛中的自主性，且形式靈活、方法多樣、程序快捷，因而同訴訟方式相比較，高校教育管理糾紛的ADR解決成本明顯較為低廉。同時，“由于ADR 程序完全是在雙方當(dāng)事人友好協(xié)商、互諒互讓的基礎(chǔ)上達(dá)成的，故一般多易于得到雙方當(dāng)事人的承認(rèn)和自覺執(zhí)行�！盠5 高校管理者與學(xué)生對于他們之間通過ADR程序達(dá)成的糾紛解決方案，一般都能自覺自愿地予以履行，從而免除了高校與學(xué)生為實現(xiàn)糾紛解決方案所額外承擔(dān)的風(fēng)險與成本。
3、ADR具有促成高校管理者與學(xué)生合意解決糾紛的功能“糾紛解決過程和結(jié)果的互利性與平和性(非對抗性)，這是當(dāng)代世界對ADR價值最為認(rèn)同的一點，也是ADR顯而易見的優(yōu)勢�！弊鳛榧m紛的解決方法，ADR的發(fā)展反映并促進(jìn)著一種時代理念與精神的變化，即社會糾紛的解決應(yīng)從糾紛各方的對抗對決走向?qū)υ拝f(xié)商、從單一價值走向多元化、從勝負(fù)決斗走向爭取雙贏。糾紛的ADR解決與司法解決之不同機(jī)理在于，ADR程序旨在減少對抗性，增加和解的機(jī)會，注重通過當(dāng)事人的合意以化解糾紛。司法程序強(qiáng)調(diào)憑借法院的強(qiáng)制性權(quán)威而解決糾紛。與司法程序中那種針鋒相對的對抗方式比較起來，ADR的諸種方式能更有利于高校管理者與學(xué)生在平等與和諧的氛圍中通過溝通對話、相互認(rèn)同、誠意妥協(xié)以疏解糾紛，并積極修補彌合雙方因曾經(jīng)的矛盾沖突而造成的情感裂痕，重新建立彼此間的理解與信任關(guān)系，彰顯高校主體理性素質(zhì)的提升和教育管理關(guān)系的非對抗性特征，最終促進(jìn)高校組織體系和諧有序發(fā)展。
二、高校教育管理糾紛的ADR可能性
所謂高校教育管理糾紛的ADR可能性是指具有可以被當(dāng)事人協(xié)議提交ADR解決的可能性。由于高校是獨立行使一定公權(quán)力的教育機(jī)構(gòu)公法人，高校行使教育管理權(quán)是一種具有公權(quán)力性質(zhì)的行政管理職權(quán)，是國家教育權(quán)的重要組成部分，因而高校對學(xué)生的教育管理實質(zhì)體現(xiàn)為一種行政權(quán)力的運作過程�；谝馑甲灾巍⑻幏謾�(quán)、成本收益考量而在私法領(lǐng)域發(fā)展起來的ADR是否可以被移植到具有“公域”性質(zhì)的高校教育管理領(lǐng)域之中?高校管理者能否與學(xué)生通過協(xié)商合意的方式解決糾紛?這是在高校教育管理糾紛適用ADR解決之前首先需要直面與回答的問題。
關(guān)于行政爭議處理中ADR的適用性，我國著名的行政法學(xué)者王錫鋅教授在其《規(guī)則、合意與治理—— 行政過程中ADR適用的可能性與妥當(dāng)性研究》一文中已經(jīng)作出了系統(tǒng)、完整而又極具說服力的論證。此外，一些研究ADR的知名學(xué)者如中國人民大學(xué)的范愉教授也對該問題作出了精辟的論述�！癆DR在當(dāng)代的迅猛發(fā)展，不僅使其社會地位不斷提高，正當(dāng)性獲得了社會的認(rèn)可，同時也使其獲得了越來越廣闊的發(fā)展空間。從ADR調(diào)整的范圍看，由于公私法的界限已經(jīng)逐步融合，以往禁止或限制采用ADR的領(lǐng)域也開始向ADR開放，無論是行政糾紛或刑事案件，都不再拒絕ADR的介入。以上的相關(guān)論述對于闡釋高校教育管理糾紛解決的ADR可能性是頗具借鑒意義的。
1、高校教育管理過程中自由裁量權(quán)的存在從法治主義的基本要求看，高校行使教育行政權(quán)的活動必須遵守法律。如果法律已經(jīng)為行政權(quán)的行使設(shè)定了規(guī)則，那么高校教育管理者必須按照這些規(guī)則進(jìn)行活動�！耙婪ㄐ姓币曇爸械母咝＝逃芾磉^程應(yīng)當(dāng)是一個規(guī)則統(tǒng)治的過程，這一過程中似乎不存在管理者與學(xué)生之間就教育管理糾紛進(jìn)行“討價還價”的余地。確實，如果僅從形式主義法治的要求看，高校管理者對于其所擁有的教育行政權(quán)進(jìn)行處分確實可能帶來合法性問題，但是形式主義法治的一個根本癥結(jié)在于它忽略了高校教育管理過程中一個基本的事實：管理過程中存在著廣泛的自由裁量權(quán)。隨著我國擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)改革的深入推進(jìn)，政府將大部分的行政管理權(quán)力下放給了高校，高校自主行使決定權(quán)的行政事務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，包括在對學(xué)生進(jìn)行教育管理的過程中擁有廣泛的自由裁量權(quán)。僅以 2005年頒布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中有關(guān)學(xué)生紀(jì)律處分的規(guī)定為例。該法第52條指出：“學(xué)校給予學(xué)生的紀(jì)律處分，應(yīng)當(dāng)與學(xué)生違法、違規(guī)、違紀(jì)行為的性質(zhì)和過錯的嚴(yán)重程度相適應(yīng)�！焙翢o疑問，高校在處分學(xué)生的過程中對于學(xué)生行為性質(zhì)，過錯程度的判定，尤其是處分與行為是否相適應(yīng)的認(rèn)定上，顯然具有相當(dāng)程度的裁量空間。既然高校管理中自由裁量權(quán)的存在是一個事實，那么，當(dāng)高校與學(xué)生之間因教育管理權(quán)的行使而產(chǎn)生糾紛時，雙方通過非對抗性的或協(xié)商對話的方式達(dá)成糾紛解決的共識，促成高校自由裁量的理性化，使教育管理糾紛獲得較之于司法審查更為靈活、快捷、低成本的解決就有了充分的可能性。
2、高校公權(quán)力與學(xué)生私權(quán)利達(dá)成合意的可能如果法治主義并不排斥ADR的適用，那么，在以“教育行政公權(quán)力—— 學(xué)生個體私權(quán)利”作為基本關(guān)系的高校教育管理糾紛的解決過程中，合意的獲得可能嗎?的確，由于教育行政權(quán)相對于學(xué)生個體權(quán)利而言處于強(qiáng)勢地位，這一擔(dān)心無疑是必要的。有質(zhì)量的“合意”需要當(dāng)事人基于相互平等的地位、通過真誠對話與妥協(xié)才有可能達(dá)成。如果高校管理者以強(qiáng)權(quán)為后盾或者威脅，所謂的“合意”對于學(xué)生而言就有可能成為一種“強(qiáng)制的自愿”。但是，我們認(rèn)為，這樣的擔(dān)憂只是提出了如何對高校教育管理糾紛解決中ADR的適用進(jìn)行監(jiān)督，以及如何為學(xué)生提供充分法律救濟(jì)的問題，而不是排除ADR在高校糾紛解決過程中的適用。
首先，ADR 只是提供了一種(額外的)通過合意而解決糾紛的途徑，而不是取代正式的司法審查程序。因此，如果學(xué)生一方在糾紛解決中受到來自教育管理者的壓制或強(qiáng)制，他們可以轉(zhuǎn)而求助于司法程序?qū)@種行為進(jìn)行“抵制”。正式的司法審查程序的存在，對高校教育管理者在ADR程序中可能的權(quán)力濫用構(gòu)成一種潛在的抑制，這有助于增進(jìn)管理者與學(xué)生雙方追求合意的努力。其次，由于ADR的適用受到法律原則和規(guī)則的指導(dǎo)，當(dāng)事人雙方并不會“漫天要價”，相反，通過爭議雙方當(dāng)事人的有效溝通，可以為合意的獲得提供條件。再次，高校管理者的強(qiáng)勢地位并不必然構(gòu)成獲得合意的障礙，真正構(gòu)成合意障礙的是管理者濫用其強(qiáng)勢地位，而這是為法律規(guī)范所禁止的。其實，即便在民事領(lǐng)域的糾紛解決中，爭議各方當(dāng)事人之間的地位也并非平等，而是存在著資源、信息、情勢等方面的差異，但只要存在著相應(yīng)的法律原則和規(guī)則，糾紛的解決過程就不會變成“弱肉強(qiáng)食”的游戲。
3、管理者通過妥協(xié)合意方式行使公權(quán)力并不必然構(gòu)成對高校公共利益的威脅對高校教育管理糾紛解決中適用ADR的另外一個疑慮是，以妥協(xié)合意為基礎(chǔ)的 ADR是否構(gòu)成對高校公共利益的威脅?應(yīng)當(dāng)說，在某些情況下，這種危險是存在的。例如，當(dāng)高校與學(xué)生之間某個爭議的解決關(guān)涉到高校內(nèi)部教育管理先例的確定和教育管理公共政策的制定與施行等，管理者對學(xué)生一方的妥協(xié)可能會以犧牲高校公共利益為代價。對此，解決的辦法是在涉及到高校公共政策和公共利益的領(lǐng)域排除ADR的適用。但是，從整體意義上的高校糾紛解決過程而言，通過妥協(xié)合意方式的公權(quán)力行使，并不必然構(gòu)成對公共利益的威脅。首先，法治主義背景下的 ADR并不是隨心所欲的，高校管理者越權(quán)或逾越職權(quán)的行為會受到法律原則和規(guī)則的制約。
其次，在高校教育管理資源有限性的條件下，管理者在某些非典型性的個案中所進(jìn)行的妥協(xié)或者讓步，并不能與犧牲高校公共利益劃等號。如果采取適當(dāng)?shù)�、有原則的妥協(xié)和讓步能夠節(jié)省更多的管理資源，從整體上增進(jìn)高校公共利益，這樣的妥協(xié)就可以得到正當(dāng)化。最后，正式司法程序的較高成本，不僅制約著高校也制約著學(xué)生，因此作為當(dāng)事人一方的理性的學(xué)生也不太可能抱著“損公肥私”的預(yù)期而進(jìn)行博弈�；谶@些理由，管理者通過妥協(xié)合意方式行使公權(quán)力并不必然構(gòu)成對高校公共利益的威脅。
三、高校教育管理糾紛的ADR解決
典型的ADR主要包括協(xié)商和解、調(diào)解和仲裁等。此外，教育申訴也可被認(rèn)為是教育糾紛ADR解決中一種有效的方式。
1、高校教育管理糾紛的協(xié)商解決高校教育管理糾紛的協(xié)商解決，意指管理者與學(xué)生本著相互尊重、真誠善意的態(tài)度和實事求是的精神，就糾紛達(dá)成一致的解決意見，并自覺履行各自約定的義務(wù)。實際上，大量的高校教育管理糾紛產(chǎn)生之后，雙方當(dāng)事人為節(jié)省時間和費用，首先都會相互協(xié)商解決。只有當(dāng)雙方自行協(xié)商不成時，才會訴諸于調(diào)解、申訴、仲裁甚至訴訟等糾紛解決方式。例如，當(dāng)前高校在對違紀(jì)學(xué)生作出重大處分決定之前所普遍重視和運用的“聽證程序”，實質(zhì)上就是通過協(xié)商的方式盡可能地消除校方和學(xué)生之間關(guān)于即將作出的違紀(jì)處分決定的意見分歧和矛盾糾紛�！奥犠C本身也是協(xié)商的一部分，經(jīng)過公開尤其是暢所欲言的辯論，事實與事理會愈加清晰、清楚，這就為雙方尤其是學(xué)校方面作出適度的妥協(xié)奠定了基礎(chǔ)。也就是說，當(dāng)學(xué)生方面對相關(guān)事實詳加陳述，對厲害關(guān)系予以痛陳之后，最終的決定可能會是一個折中方案，而這就使學(xué)生因為得到一定的寬容而在改進(jìn)錯誤后繼續(xù)學(xué)業(yè)有了可能�！�
2、高校教育管理糾紛的調(diào)解解決調(diào)解是指經(jīng)過第三者的排解疏導(dǎo)與說服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人就爭議的實體權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行協(xié)商與溝通，尋求分歧中的共同點以自愿達(dá)成協(xié)議并消除紛爭的一種活動。從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點看，高校教育糾紛的調(diào)解解決同樣是為了避免司法介入的“高成本”，本著解紛息訟的原則，以一種非訴訟性的糾紛解決程序來完成“定分止?fàn)帯薄８咝＝逃芾砑m紛的調(diào)解可以通過民間組織進(jìn)行。例如，由教育中介組織以及教育社會團(tuán)體等主持調(diào)解，也可以通過行政機(jī)關(guān)進(jìn)行，即由相關(guān)的高校教育行政主管部門主持調(diào)解。在調(diào)解的過程中，調(diào)解組織作為中立第三方的角色出現(xiàn)以促進(jìn)高校管理者與學(xué)生之間合意的獲得。調(diào)解組織沒有資格對爭議的雙方當(dāng)事人施加外部強(qiáng)制力以及要求高校管理者或者學(xué)生接受某個決定，其作用在于憑借組織的權(quán)威性、專業(yè)性以及協(xié)調(diào)教育管理糾紛的較高技術(shù)能力來發(fā)現(xiàn)和促進(jìn)雙方的合意。
高校教育管理糾紛的調(diào)解程序運行中伴隨著各種各樣的協(xié)商。在協(xié)商過程中，調(diào)解組織可以整理出若干爭議點并提出解決的建議和對策，協(xié)助高校管理者與學(xué)生之間進(jìn)行符合實際的有效的溝通，尋求分歧中的共同點，并在協(xié)商可能破裂的情形下使各方保持克制。
3、高校教育管理糾紛的仲裁解決仲裁作為一種傳統(tǒng)的民間性ADR解決方式早已為人們所熟知。然而，教育糾紛的仲裁解決機(jī)制還尚未在我國確立。為切實有效地化解學(xué)校不斷發(fā)生的大量教育糾紛，需要嘗試構(gòu)建教育仲裁—— 一種具有較高效益性、專業(yè)性與公正性的糾紛解決機(jī)制。高校教育管理糾紛的仲裁解決是指根據(jù)高校管理者與學(xué)生雙方當(dāng)事人的合意，將教育管理糾紛提交給教育仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決的一種糾紛解決方式。仲裁解決高校糾紛具有如下的特點與優(yōu)點：其一，較高的效益性，即成本低廉、迅捷便利。其二，較高的專業(yè)性。教育仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁員一般是由具有相關(guān)專業(yè)知識背景與專長的教育管理專家或?qū)W者擔(dān)任，能勝任對高校教育管理糾紛中的實質(zhì)問題進(jìn)行判斷和評定。其三，較高的公正性。教育仲裁雖不似司法審查那樣以嚴(yán)格的程序規(guī)則為要件，但也有基本的程序規(guī)范要求，如獨立性與中立性、對抗式辯論、程序公正公開以及裁決應(yīng)附有基本理由及主要證據(jù)等，能盡可能地保證糾紛裁決的不偏不倚。需要強(qiáng)調(diào)的是，高校教育管理糾紛的仲裁解決也應(yīng)契合于ADR的一個共性特征—— 對司法程序的依附性，即爭議一方如對仲裁裁決不服的，仍可訴諸于法院。實踐證明，通過仲裁的方式裁決招生糾紛具有較高的公信力與效率，能比較客觀公正、快捷有效地解決高校在招生過程中與學(xué)生之間引發(fā)的相關(guān)爭議。
4、高校教育管理糾紛的申訴解決在高校管理過程中，如果學(xué)生認(rèn)為學(xué)校的教育管理行為侵犯其合法權(quán)益而與管理者發(fā)生糾紛和爭議的，可向?qū)W校學(xué)生申訴委員會及學(xué)校所在地省級教育行政部門提出要求復(fù)查教育管理行為并重新作出處理的請求。申訴也是高校教育管理糾紛ADR解決的有效路徑之一。我國高校學(xué)生申訴制度確立的法律依據(jù)是1995年頒布的《教育法》第42條有關(guān)學(xué)生申訴權(quán)的規(guī)定，以及2005年教育部新頒布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》。高校教育管理糾紛的申訴解決，即在產(chǎn)生糾紛的管理者與學(xué)生之間創(chuàng)設(shè)進(jìn)行理性對話的場所，通過平等的、充分的意思表達(dá)和說理過程，有效地緩和雙方的沖突與分歧，并由校申訴委員會及省級教育行政部門在重新審查高校教育管理行為的基礎(chǔ)上作出客觀公正的處理決定。當(dāng)前，以申訴方式解決高校教育管理糾紛的做法相當(dāng)普遍且收效良好，許多學(xué)生通過申訴改變了高校的教育管理行為。
如改變了高校原先作出的一些不恰當(dāng)、不合理的學(xué)籍管理決定和違紀(jì)處分決定等，從而疏解了雙方的糾紛，有效地避免了一些極有可能引發(fā)的訴訟。
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