農村公益事業資金使用現狀的調研報告

農村公益事業資金使用現狀的調研報告

　　加大農村農業投入，統籌城鄉發展，積極發展現代農業，是全面落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求。今年，中央的一號文件第六次鎖定“三農”問題,明確提出要把對“三農”的投入作為今年擴大內需、實施積極財政政策的重點，要大幅度增加國家對農村基礎設施建設和社會事業發展的投入。但到目前為止，我國廣大農村的公益性事業仍然十分薄弱，制約著農村經濟、社會的發展和農民生活質量的提高。在國家投資有限、地方財政緊缺、攤派集資廢止、“一事一議”籌資難度大的情況下，農村公益性事業建設如何開展？帶著這個問題，我局組成調查組，深入到舊縣鎮村，從資金籌集、使用及管理方面對當前農村公益性事業發展問題開展了調研。

　　一、當前農村公益性事業資金使用的現狀

　　農村的公益性事業一般是指涉及村民的公有公用和公共利益的事業,它主要包括公共設施建設、社會優撫、救災救濟和扶貧、義務教育、公共衛生、環境保護、文化娛樂活動等方面。稅費改革前，農村公益性事業主要采取向農民收取“三提五統”來保證運轉。“三提五統”加上“兩工”的使用及地方財政對農村教育衛生的投入，農村公益事業發展基本上能夠滿足需要。

　　稅費改革后，上述各項資金及用工項目均被取消，取而代之的是“一事一議”的籌資籌勞制度�！耙皇乱蛔h”制度雖然在杜絕涉農亂收費上成效顯著，但在開展正常的農村公益性事業建設上，暴露出可操作性低的突出問題。以舊縣鎮村為例，該村近三年公益性事業建設資金約為85.43萬元，其中采用“一事一議”方式籌資3次，籌集金額僅為3.9萬元，只占資金總額的4.6%。由此可見，當前以農民為主體的籌資籌勞制度不能解決農村公益建設“貧血”的現狀，而來自各級政府部門的資金才是農村公益事業建設得以維持和發展的主要途徑。

　　二、農村公益性事業資金使用中存在的突出問題

　�。ㄒ唬┩度霗C制缺乏，投入主體過于單一。目前來看，村級從各級政府部門獲取的資金投入主要通過兩個途徑：上級部門政策性投入和村級的項目爭取。上級部門的政策性投入主要以公路、渠道硬化、安全飲水等為主要內容的基礎設施建設和各種專項工作經費的形式進行下拔。而項目爭取則是指村級利用自己的社會關系，到相關部門爭取到的資金。從村近三年的資金使用情況看，該村來自上級部門的政策性資金投入為58.78萬元，占到資金總額的68.8%，向有關部門爭取的資金為21.75萬元,占資金總額的25.46%，上述兩項資金合計占到資金總額的94.26%，這說明對村來說，各級政府部門的資金投入是該村公益性事業建設資金的絕對來源。農村公益性事業過度依賴國家投入，而集體、企業、個人等各種社會力量(僅宜昌晟泰公司捐贈1萬元,村民自籌3.9萬元)沒有及時跟上，特別是承擔資金融通功能的金融機構的缺席，共同造成了目前農村資金投入渠道單一的局面。

　�。ǘ�）投入額度偏低，不能滿足農村公益性事業發展的需要。受現有財政體制的影響，縣鄉級財政僅夠維持自身運轉，反哺農村的能力較弱，拿不出更多資金支持農村公益性事業的發展。從我縣財政投入看，年、年我縣本級財政用于“三農”的支出分別比上年增加了521萬元、485萬元，但財政支農支出占財政總支出的比重仍然偏低，年為5%，年為5.8%,財政支農資金中直接用于農業、農民的資金只有30%。

　�。ㄈ�）覆蓋面偏小，不能全面發展農村公益性事業。稅費改革前，農村公益事業投入制度基本涵蓋了包括基礎設施建設、社會救濟、公共衛生、文化娛樂、農村義務教育等在內的農村公益事業。而稅費改革后，由于受到農民收入低、部分農民素質不高、缺乏長遠眼光等因素的影響，再加上國家在資金投入方向上的引導，目前農村公益性事業的發展都集中在修路、溝渠、安全飲水等民生項目上，投入的資金為48.8萬元，占到資金總額的80.6%，而對于農村公共衛生、文化廣播等有利于長遠發展的項目，則無能力去發展，導致農村衛生、農村文化事業基本停滯不前，農村公益事業質量呈逐年下降之勢。如村近三年“一事一議”所議都是道路、渠道和安全飲水等項目，而農村衛生、文化建設項目為零。

　　（四）資金難配套，村級籌資和償債壓力大。近幾年的農村公益性建設項目，均要求縣鄉村給予一定的資金配套。盡管要求配套的資金只占整個項目的小部分，但對于那些一無資源、二無積累的村級組織來說，仍然難以承受。以渠道硬化為例，村近三年共硬化渠道3700米,根據政策規定，上級對渠道硬化的補助標準為15元/米，而實際建設成本為30元/米（山區村由于受地形、運距等因素的影響，建設成本要高于這個標準，村建設成本即為35元/米），上級補助資金為5.55萬元,村級資金缺口卻達到7.4萬元,比補助資金高出一倍有余。資金配套的任務沉重,使得村級望“項目”興嘆，并在一定程度上挫傷了村級組織改變農村面貌的積極性。

　�。ㄎ澹�“一事一議”可操作性低，存在“事難議、議難決、決難行”現象。根據稅費改革的要求，農田水利基本建設、道路修建、土地治理項目和村民認為需要興辦的集體生產生活等公益性事業項目所需資金，應當采取“一事一議”的籌集辦法。但在實際操作中，居住分散、人員外出務工頻繁、辦公經費緊張的現狀導致了“一事一議”成本高且成功率難以保證，同時，“一事一議”在開展中也存在“二難”問題:一是村民意愿難集中，普遍存在“眾口難調”的現象。二是議定事項難落實。對于議定事項的執行，主要依靠農村群眾的自律和輿論壓力，對于拒絕執行的村民，則缺少相應的制約措施�！耙皇乱蛔h”的`難于操作直接導致村級組織自我發展的資金匱乏，對一些亟需建設但又沒有納入到上級項目籠子的公益性事業，不能及時給予解決。如各村建于六七十年代的中小堰塘，普遍存在年久失修的情況，但由于無法納入到小水庫整修的范圍，長期“帶病運行”而得不到有效維護，既不能很好的發揮水利設施的作用，同時又產生了嚴重的安全隱患。

　�。�六）后期管理維護任務重，恢復性建設資金缺口大。目前國家對農村公益事業的投入主要以新建為主，后期管理和維護工作沒有納入到項目范圍，而是由村采取“一事一議”方式進行解決。在實際操作中，由于“一事一議”所籌資金十分有限，只能用于開展諸如清掃、加固等日常性管理工作，對于如路基、渠道水毀、山體坍塌以及跨村的大型維護工程，個別村根本沒有能力去解決。特別是部分山區村，每年雨季山洪造成的基礎設施水毀現象十分普遍，村級管理和維護的責任大，恢復建設的資金壓力沉重，僅年，村水毀道路、溝渠等公益設施所需恢復資金就達到3.6萬元，由于資金缺乏，直到目前，仍有部分設施沒有完全恢復。

　　三、對加強農村公益性事業建設資金使用和管理的建議

　　加快農村公益性事業發展，是貫徹落實科學發展觀的要求，也是全面建設社會主義新農村的重要內容，農村公益性事業停滯不前，必然會影響全面建設小康社會的整體進程。為此，只有盡快建立合理、穩定和有效的資金投入、使用機制，才能破解當前農村公益事業發展中遇到的問題，推動農村公益事業不斷向前發展。

　�。ㄒ唬�構建城鄉統一的公共財政體系，使公共財政成為農村公益事業發展的投入主體。長期以來，我們形成了“城市公益事業政府辦，農村公益事業農民辦”的不合理局面，公共財政對農村公益事業的發展沒有擔負起應有的責任。要實現城鄉一體化，縮小城鄉差距，解決“三農”問題，就必須建立城鄉一體的公共財政體系。一是要在公共財政的框架下，建立以政府投入為主導、農民積極參與、社會資本廣泛注入的農村公益性事業籌資機制。二是要圍繞建立農村公共財政體系這一目標，繼續深化財政體制改革，探索和完善農村公益事業發展資金預算制度，不斷加大對農村公益性事業的投入比重，規范轉移支付資金管理制度，努力使公共財政成為農村公益事業發展的主要投入主體。

　　（二）改革農村公益事業投資體制，積極鼓勵社會資本參與農村公共品供給。一是要進一步加大資金爭取力度，積極向上爭取更多的惠農資金。二是改革農村公益事業投資機制，協調工商、稅務等部門，及時制定和出臺能夠充分調動社會資本參與農村公益事業發展的優惠政策，鼓勵各類社會資本向農村流動。三是積極在農村公益性事業的建設和管理使用中引入市場化和民營化，鼓勵村級對現有公益設施和資源采取租賃、拍賣等方式進行處置，支持個人及社會組織投資農村公益性事業，以緩解農村公共產品供給和公益事業發展不足的矛盾。

　�。ㄈ�）創新公益性事業建設資金籌措機制，開辟建設資金來源的新途徑。當前，在政府資金投入方面，突出的存在著巨大的資金缺口與良好的財力預期之間的矛盾。這要求我們應當積極創新籌資機制，不斷拓寬資金渠道。一是要善于運用金融等工具，通過開發、使用如地方債券、財政擔保等形式的金融產品來緩解國家財力供給與建設資金需求在時間上的矛盾，借未來資金解燃眉之急，突破農村公益性事業建設中的資金瓶頸。二是要加大招商引資工作力度，扶持發展對農民增收帶動作用明顯的農產品加工龍頭企業，鼓勵龍頭企業做強做大，推進農村工業化、城鎮化。三是在“取消縣及縣以下資金配套”的基礎上，適時出臺新的政策，對農村近年因配套資金而新增的債務給予化解。

　�。ㄋ模└母镏мr資金的管理方式，提高資金的使用效率。一是整合項目資金。指定由農業綜合開發辦牽頭制定農村公益性事業發展規劃，并把原先分散在各部門的除扶貧資金以外的支農項目資金集中起來捆綁使用，按輕重緩急，每年解決一批鄉村的重點公益事業項目，以發揮更大的資金效益。二是擴大資金使用范圍，由原來主要支持農業生產轉向支持農業生產與增加農村公共產品有效供給并重，促進農村文化衛生事業全面發展。三是將各類農業補貼資金集中使用，實現有限資金使用效益最大化。目前每畝農田可以獲得農業補貼近150元，這部分資金對單個農戶來說所起的作用十分有限，如果將各類農業補貼資金集中起來以農業基礎設施建設基金的形式來投入使用，將可以發揮更大的經濟和社會效益。

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