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關(guān)于基層應急能力建設的調(diào)研報告
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一、xx市主要做法及成效
近年來，xx市應急管理局突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、救援隊伍、物資裝備“三大件”，堅持向內(nèi)挖潛與爭取支持相結(jié)合，主動作為，奮力推進基層應急管理能力建設呈現(xiàn)質(zhì)的提升。
優(yōu)化頂層設計，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急管理機構(gòu)建設破局。鑒于xx縣在機構(gòu)改革前已有建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)站、派駐執(zhí)法人員的先行探索，xxxx年機構(gòu)改革后，xx市因勢利導，繼續(xù)以xx縣為樣本，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急管理機構(gòu)建設。xxxx年x月，xx市政府辦公室出臺《加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應急管理機構(gòu)建設的意見》�！兑庖姟访鞔_，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在安監(jiān)站基礎上組建應急管理站，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安委辦合署辦公。在應急站人員配備構(gòu)成上，實行三個一批的“x+x+X”的模式，
即：縣級派駐一批，縣級安全生產(chǎn)執(zhí)法大隊向每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）派駐不少于x名執(zhí)法人員；從原有災害信息員隊伍中轉(zhuǎn)隸一批，確保每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）充實x名原災害信息員；鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實一批，在上級派駐執(zhí)法人員、轉(zhuǎn)隸災害信息員基礎上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）再落實x名以上工作人員。目前，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急管理站普遍配備工作人員x—x人，全市xxx個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、工業(yè)園區(qū)）應急管理站（辦）人員總數(shù)達xxx人。在應急站建設運行標準方面，《意見》提出了“六有”指導標準（有機構(gòu)、有人員、有牌子、有印章、有獨立辦公場所、有工作經(jīng)費）。目前，全市大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均按照“六有”標準建設了應急管理站。市應急管理局聯(lián)合中國地質(zhì)大學（xx），舉辦全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急管理站站長業(yè)務培訓班。xxxx年xx市啟動鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急管理站及配套建設提檔升級，安排專項資金，多渠道整合房產(chǎn)等資源，首批已建成x個示范站。每個應急站辦公面積為xxx—xxx平方米，配齊辦公設施，同步建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急物資倉庫，組建x—x支應急救援隊。如，xx鎮(zhèn)投入xxx余萬元資金改造原稅務辦公場所，交給鎮(zhèn)應急站使用，實現(xiàn)獨門獨院辦公。
整合各方資源，建設多元化應急救援隊伍。堅持不求所有、但求所用，盤活體制內(nèi)外資源，打造特色鮮明的地方救援力量。一是整合力量建隊伍。xx市通過簽訂協(xié)議、整合編組、資金扶持等方式，打造了打造了礦山、水上、森林消防、�；�、地災（地震）、防汛抗旱x支準專業(yè)隊伍。其中，防汛抗旱救援隊系與市武裝部協(xié)作，依托民兵力量組建，地災（地震）應急救援隊系與市自然資源和規(guī)劃局聯(lián)合組建，水上救援隊系與市游泳協(xié)會合作成立，xx人的森林消防救援隊系與xx保安服務總公司協(xié)議組建，�；窇本仍犜诠I(yè)園區(qū)消防站基礎上組建。xx區(qū)汲納社區(qū)干部、小區(qū)保安、復退伍軍人、游泳愛好者等志愿者，在xx個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建成了xx—xx人的應急救援隊伍，區(qū)鎮(zhèn)財政為每支隊伍配備了xx萬元裝備，區(qū)應急管理局開展應急專項培訓。目前，xx市共建有社會化應急隊伍xx支xxxx人。二是多方籌資保運轉(zhuǎn)。xx市應急管理局投入xxx多萬元，為xx市藍天救援隊配備專業(yè)救援裝備，并承擔主管部門職責，為其提供辦公場所，支持其在民政部門辦理登記，使其有充分的歸屬感。xx市探索了“x+x+x”的經(jīng)費保障模式，即市財政在每支救援隊伍成立之初給予x萬—x萬元開辦經(jīng)費，之后每年再列支一定經(jīng)費用于設備維修及其他保障，
同時鼓勵企業(yè)出資、愛心人士捐資。動員隊伍發(fā)揮特長自籌，如xx市水上救援隊將在xx風景區(qū)開展水上節(jié)目表演的收入作為經(jīng)費來源之一。防汛抗旱救援隊利用民兵訓練經(jīng)費，組織應急救援培訓。xx縣、xx區(qū)財政出資為救援隊伍統(tǒng)一服裝、添置救援器材。三是共訓實戰(zhàn)提能力。市、縣兩級應急管理部門加強與消防、xx等部門協(xié)調(diào)配合，為應急救援隊伍日常訓練、應急實戰(zhàn)提供舞臺。以xx市為例，防汛抗旱救援隊把防汛抗旱納入民兵訓練科目。水上救援隊利用xx旅游景點水上課目表演的機會，廣泛開展?jié)撍�、駕駛沖鋒舟、救生等訓練。xx市xx局將“xxx”報警與市應急管理局對接，將相關(guān)突發(fā)事件救援任務交給應急救援隊伍。xxxx年，xx市x支準專業(yè)救援隊伍先后x次組織參與搶救群眾溺水、xx多次處理群眾呼救事件，憑借過硬能力獲得了社會認可。
堅持高點定位，抓好物資裝備硬件建設。一是配強救援裝備。xx市應急管理局爭取xxx余萬元資金購置了一批應急救援裝備、應急通信車和應急通訊裝備，投資xxxx萬元購置應急救援船舶及其他裝備的工作也在加快推進中；xx縣高標準配置應急救援指揮車、應急救援運輸車，添置沖鋒舟xx艘。xx市為每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備了xx萬元的綜合應急救援車。xx市配備了氣墊船、衛(wèi)星通訊設施和排澇搶險設備。二是建強基礎設施。xx市應急指揮中心已于去年建成投用，與氣象、水文、水利、xx、住建、地震、地質(zhì)等部門實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。xx市、xx縣在xx市率先建設了應急物資儲備庫，其中xx市應急物資儲備庫一期工程（總建筑面積xxxx平方米）已于去年底投入使用，儲備了xx個品種、價值近千萬元的救援救災物資。xx市引進民營資本xxxx萬元建設了xx市首個應急救援綜合訓練基地暨中小學生安全體驗館，可承擔水上救援、森林火災（蘆葦）、防汛、城市排澇等救援訓練，能同時容納xxxx人左右訓練。三是加強科技手段。xx市應急管理局將xxxx年確定為全市信息化建設年，正在建設“xxxx”工程，即：建設x個應急指揮平臺，建設監(jiān)管、感知、應急救援三大網(wǎng)絡，健全網(wǎng)上監(jiān)管、會商研判、應急救援三大機制，覆蓋�；髽I(yè)、非煤礦山、工貿(mào)企業(yè)、防汛抗旱、防震減災、城市排漬、氣象水文、應急救援八大板塊。xx縣率先建成縣級應急指揮中心，并將視頻會議系統(tǒng)延伸了到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。xx市、xx區(qū)、xx開發(fā)區(qū)建成了化工園區(qū)智慧信息平臺，目前已上線運行。
二、xx市創(chuàng)新探索的主要啟示
近年來，xx市應急管工作走在全省前列，基層應急能力建設等單項工作走在全國前列，體現(xiàn)了“三�！本�。以加強基層應急管理能力建設為例，我們感到，xx探索對全省有幾點可資借鑒的啟示：
一是頂層設計與基層探索有機結(jié)合是破解難題的有效途徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應急管理機構(gòu)及保障缺失的問題，基層反映多年，屬典型的老大難問題。xxxx年，原省安監(jiān)局推動省編委出臺《關(guān)于加強和完善市縣安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法體制的意見》（x編文〔xxxx〕xx號），對加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)機構(gòu)建設起到了重要推動作用。機構(gòu)改革后，xx市抓住機遇，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急站建設，打造了安監(jiān)站的升級版。它啟示我們，解決類似老大難問題，既要主動抓好頂層設計，又要積極引導地方因地制宜，先行先試，營造小氣候，再逐步推廣，選擇時機倒逼大氣候形成。
二是應急管理部門主動作為是推動問題解決的不二法門。xx市應急管理局抓準機構(gòu)改革方案醞釀、安全生產(chǎn)工作匯報等各種機會，向市委、市政府主要領導匯報，爭取重視與支持。同時多次到組織、編制、人社、財政等部門匯報，尋求支持。市委常委會、市政府常務會兩次專題聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應急管理機構(gòu)建設匯報，常務副市長多次帶隊深入一線調(diào)研，最終不僅促成了《意見》出臺，而且為增配縣級應急管理部門力量埋下了好的伏筆。目前，xx市轄縣級應急管理局干部編制最少的有xx人，多的超過xxx人；全市災害信息員全部調(diào)整到位，從市、縣、鄉(xiāng)民政部門轉(zhuǎn)隸xxx人（其中原鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦xxx人）。
三是科學規(guī)劃逐步推進是確保取得成效的務實之舉。從xxxx年開始，xx市應急管理局堅持一年一個主攻方向，先后規(guī)劃實施了企業(yè)安全生產(chǎn)標準化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急管理站建設、應急救援隊伍建設、科技信息化建設等幾項重點工程，步步為營，穩(wěn)扎穩(wěn)打，實現(xiàn)了積小勝為大勝。
三、以xx為例剖析當前基層應急管理能力建設的瓶頸
從調(diào)研的情況看，xx市探索基層應急管理能力建設的精神可貴、經(jīng)驗可學。但是，站位全省安全發(fā)展大局，綜合xx和省內(nèi)外其他地區(qū)的探索實踐看，基層應急管理能力建設的進展還只是階段性的、成效也是初步的，還需正視以下薄弱環(huán)節(jié)：一是在機構(gòu)設置方面，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設機構(gòu)設置限額的限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急管理站不是正式單設的內(nèi)設機構(gòu)，屬于“地方糧票”，其正規(guī)程度與水利、城建等其他資深部門尚有差距，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急站人員和派駐執(zhí)法人員感到底氣不足、“腰桿不硬”。
二是在實際執(zhí)行方面，應急站、救援隊伍、物資裝備“三大件”建設推進不夠平衡。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急站有的掛在經(jīng)發(fā)辦，有的掛在政法辦，有的仍在探索之中。救援隊伍建設方面，目前xx只有xx、xx等少數(shù)幾個縣市區(qū)專業(yè)相對比較齊全，只有xx區(qū)實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應急救援隊伍建設全覆蓋。三是在履職保障方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急管理執(zhí)法車輛沒有保障，派駐執(zhí)法人員或私車公用，或“蹭”鄉(xiāng)鎮(zhèn)安辦干部的車輛，缺乏應有的職業(yè)尊崇。派駐執(zhí)法人員身份是事業(yè)編制，開展行政執(zhí)法面臨政策障礙。經(jīng)費保障沒有納入財政預算，只能一事一批（結(jié)），不利于前瞻性謀劃工作。另外，調(diào)研普遍反映，縣市區(qū)應急管理局隨著編制大幅擴充、人員逐步到位，安全生產(chǎn)執(zhí)法培訓取證需求不斷加大。四是不確定因素較多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)今年面臨換屆，應急站人員可能面臨調(diào)整。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革尚未實施，應急站的設置及職責、性質(zhì)存在不確定性因素。
四、對策建議
適時推介xx經(jīng)驗。采取適當形式，繼續(xù)總結(jié)xx市有效做法，同步調(diào)研總結(jié)其他市州（如隨州、宜昌等地）的有益探索，梳理若干可供各地借鑒的模式。今年適當時候在xx召開全省基層基礎建設現(xiàn)場推進會，重點推介xx經(jīng)驗。
推動出臺政策意見。爭取省有關(guān)部門支持，組成聯(lián)合調(diào)研組，赴省內(nèi)省外開展調(diào)研，進一步了解基層實際情況，探索加強基層能力建設的有效路徑。在此基礎上，跟蹤國家應急管理事業(yè)改革發(fā)展頂層設計和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革進展，推動出臺加強基層應急管理能力建設指導意見。
開展基層應急能力標準化創(chuàng)建。立足安全生產(chǎn)、防災減災抗災救災、應急救援職能，從機構(gòu)名稱、職能配置、人員隊伍、物資裝備、基礎設施、經(jīng)費保障、制度規(guī)范等方面，研究制定基層應急管理能力建設指導標準及考核辦法。
積極回應基層關(guān)切訴求。針對安全生產(chǎn)執(zhí)法取證培訓問題，充分掌握相關(guān)政策，加強全省需求調(diào)研，根據(jù)執(zhí)法證培訓取證相關(guān)規(guī)定，及時增列經(jīng)費預算，從速安排培訓班。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急站車輛、經(jīng)費等問題，加強與省相關(guān)部門溝通，在省級事權(quán)范圍內(nèi)，推動問題解決。針對基層反映的部分泵站、涵閘等防汛設施年久失修的問題，建議舉一反三，結(jié)合防汛備汛工作，加強隱患排查治理。
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