無錫市外來務工人員子女入學問題的調研報告

關于無錫市外來務工人員子女入學問題的調研報告

　　一、基本情況

　　新世紀以來，隨著經濟社會的快速發展和城市化的快速推進，無錫市外來務工人員數量不斷擴大，其隨帶子女入學需求同步大幅增長。調研顯示，截止2012年12月份，我市外來人口總數已達291.98萬，其中義務教育適齡入學兒童少年171828人，占全市義務教育階段學生總數的37.57%(其中小學階段131959人，占全市小學學生總數的41.31%;初中階段39869人，占全市初中學生總數的28.91%)。面對日益增長外來務工人員子女入學需求，我市各級黨委、政府認真貫徹國家、省關于保障外來人員子女平等接受義務教育的各項要求，堅持“以流入地政府負責為主、以公辦學校接納為主”原則，按照“政府負責、齊抓共管、公辦為主、依法規范”思路，積極采取有力措施統籌安排，較好地解決了數量龐大的外來務工人員子女入學問題。

　　1. 黨委政府積極履行工作責任。2004年，市政府專門制定出臺《關于無錫市區進城務工就業流動人口子女接受義務教育的若干意見》(錫政辦發〔2004〕117號)，明確了“按分級辦學分級管理的原則，由流入地政府負責，以全日制公辦學校接納為主”解決流動人口子女入學問題的工作要求。2012年7月，市政府出臺《關于進一步做好無錫市區外來務工就業人員子女義務教育工作的意見》(錫政辦發〔2012〕171 號)，明確“流入地政府負責，以全日制公辦中小學接納為主”的原則，進一步推動落實各區人民政府切實履行好外來務工就業人員子女義務教育的工作責任。各地黨委、政府認真貫徹市政府文件精神，把解決好外來務工人員子女入學問題作為履行政府管理服務責任、促進社會公平、維護社會和諧穩定的重要內容，制定出臺政策文件，落實鄉鎮、部門工作責任，健全相關工作機制，不斷增加教育投入，積極拓展教育資源，切實維護外來務工人員子女的受教育權利。各地根據實際情況，按照居住證、暫住證持有情況進行分類管理，對符合入學條件的做到公辦學校應收盡收，不符合入學條件的盡量安排接收，形成了公辦為主、民辦補充，就近公辦學校、定點公辦學校以及民辦學校相結合的有序接納格局，外來務工人員子女在錫平等接受義務教育得到了良好保障。

　　2. 公辦學校充分發揮主渠道作用。各地充分挖掘公辦學校資源，義務教育學校全面向外來務工人員子女開放，對符合條件的外來務工人員子女做到公辦學校應收盡收。截止2012年12月，全市365所中小學100%向外來務工人員子女開放，共有158018名外來務工人員隨帶子女在公辦中小學就讀，公辦學校接納率達到了91.96%，其中，江陰市、崇安區、濱湖區、新區公辦學校接納率達到100%。各地不斷探索和完善公辦學校接納機制，在就近公辦學校盡可能吸納的同時，還統籌安排教育資源，建立了入學定點學校制度，集中接納外來務工人員隨帶子女入學。隨著各地加快學校布局調整，進一步合理配置教育資源，逐年新建、改擴建義務教育學校，今后公辦學校接納能力將會進一步提升。

　　3. 民工子弟學校解決部分入學需求。面對日益增長的入學壓力，各地在加強民辦民工子弟學校規范管理、嚴格相關準入條件、依法取締無證辦學的同時，積極鼓勵和支持社會力量舉辦民工子弟學校，加大資金、師資等方面的扶持力度。開展公辦學校與民工子弟學校結對幫扶，組織公辦學校向民工子弟學校捐贈教育設施設備，選派公辦學校校長、會計到民工子弟學校任職，并通過制定民工子弟學校建設標準、把民工子弟學校納入督導評估等辦法，推動民工子弟學校提升管理水平，全市民工子弟學校辦學面貌得到較大改善。如南長區清和學校近年來在教育行政部門的高度重視和積極扶持下，規范健康發展，成為全市支持民工子弟學校辦學的一個較好示范。目前，全市共有9所民辦民工子弟學校，接納外來務工人員子女12310人，承擔了全市7.16%的外來務工人員子女接受義務教育任務，在一定程度上緩解了公辦學校壓力，也滿足了部分外來務工人員子女集中就讀的需求。

　　4. 管理服務體系不斷健全優化。各地不斷優化外來務工人員子女就學管理，認真執行市政府居住證管理規定和本地區外來務工人員子女入學條件規定，加強入學資格證明審核，規范入學申請程序，確保符合條件的外來人員子女應收盡收。在江陰市、錫山區率先探索的基礎上，在全市推廣實行外來務工人員子女入學預報名登記制度，明確預報名期限、申請學位、審核公布等要求，進一步優化外來務工人員子女入學服務。同時，全市各地努力拓展外來務工人員教育服務范圍，在解決好義務教育就學問題的同時，將外來務工人員教育服務向兩端延伸，全市幼兒園全面向外來務工人員子女開放，高中階段學校招生實行外地學生與本地學生“同分錄取、同等收費”政策，有效滿足了部分外地學生在錫接受幼兒教育和高中階段教育的需求。

　　二、矛盾問題

　　我市在保障外來務工人員隨帶子女平等接受義務教育方面方面做了大量工作，取得了較為明顯的成效，特別是2012年市政府文件出臺后，各地認真執行政策精神，外來務工人員隨帶子女受教育的相關投訴明顯下降，平等接受教育日趨得到良好保障。但在經濟社會加快發展、城市化加快推進、外來務工人員群體進一步擴大的背景下，解決好外來務工人員子女就學問題面臨的矛盾凸顯，壓力很大，思路需要不斷拓寬。

　　1. 教育資源供需矛盾突出，規劃建設相對滯后。上世紀末、本世紀初，我市戶籍人口自然增長率不斷放緩，義務教育適齡生源逐步下降，有了一定的教育資源富余，各地依靠這部分資源較好解決了外來務工人員子女入學問題。近十年來，我市工業化、城市化進程不斷加快，外來務工人員及其隨帶子女總數不斷增長。據統計，全市接納外來人口義務教育適齡學生2002年僅為5萬，2012年12月已超過17萬，十年間增長340%，教育資源利用基本飽和，公辦學校辦學能力挖掘已達極限，義務教育資源供給與入學需求之間的矛盾突出。從地區情況看，受區域功能布局、經濟發展狀況以及居住成本等影響，部分地區特別是城鄉結合部、工業發達鎮(街道)，外來務工人員集聚規模大，入學矛盾仍比較突出。從學段情況看，全市外來務工人員子女學生中初中學生占總數的23.20%，小學學生占總數的76.80%，小學階段入學矛盾更為突出。值得重視的是，隨著我市經濟進一步加快發展，加上目前產業結構總體仍然偏重，全市外來務工人員增長趨勢還在加快，外來務工人員子女入學需求普遍超出各地預計情況，今后一個時期內，教育資源供需矛盾仍將進一步加劇。

　　與迅速增長的入學需求相比，義務教育資源規劃建設相對滯后。一是教育事業規劃與人口基數不匹配。市政府2004年《關于無錫市區進城務工就業流動人口子女接受義務教育的若干意見》明確，各地應將流動人口子女接受義務教育納入當地義務教育規劃予以保障。市政府2012年7月出臺的《關于進一步做好無錫市區外來務工就業人員子女義務教育工作的意見》又調整明確要以常住人口為基數進行將于事業布局規劃。但由于對外來人口增長趨勢預計不足，目前一些地方仍以戶籍人口基數為標準進行義務教育事業規劃。二是學校配套建設不能及時到位。各地針對外來務工人員隨帶子女入學問題，加快了學校布局調整和學校新建、改擴建步伐，但是從學校規劃、建設到投入使用需要較長周期，跟不上外來務工人員子女增長速度;同時，部分地區因新城開發、商務功能區開發、商品房建設加快，在教育設施配套上責任不明、進度遲緩，特別是拆遷安置房的教育配套問題尤為突出，一些片區義務教育管理保障、學區劃分責任未得到明確和落實，與入住群眾教育需求不相匹配。三是學校撤并與建設銜接不到位。各地在加強優質教育資源建設的過程中，撤并了部分不達標的民工子弟學校、村小，使優質教育資源相對集中，但個別地區在新建公辦學校未啟用的情況下，先行撤消民工子弟學校，在教育資源減量與增量上不能保持同步，安置分流壓力陡增，加上新增的入學需求，造成局部性入學矛盾激化。

　　2. 民辦學校作用沒有充分發揮，公辦學校吸納壓力突出。充分發揮民辦民工子弟學校的重要補充作用，是解決外來務工人員子女入學問題一個重要的現實途徑。調研發現，目前各地普遍存在民辦民工子弟學校數量偏少、水平不高、作用未得到充分發揮的問題。一是部分地區對民辦民工子弟學校缺乏應有的重視。調研顯示，部分地區或對民工子弟學校功能作用不太重視，或對民工子弟學校管理存在畏難心理，個別地區甚至一所民辦民工子弟學校都沒有，把解決外來務工人員子女入學問題完全定位在公辦學校上。近幾年，各地出于多種考慮，相繼撤銷、關停了一批民辦民工子弟學校，全市民工子弟學�？倲的壳爸挥�9所，民工子弟學校規模不斷縮小，承擔的義務教育任務越來越弱，公辦學校接納壓力更為突出。二是民辦民工子弟學校辦學水平普遍較低。一些地區未將民工子弟學校發展納入教育整體規劃，對民辦民工子弟學校鼓勵支持不夠，缺少相應的扶持政策，一些民工子弟學校處于無序發展狀況，僅僅依靠收費維持學校勉強運轉，校舍擁擠、環境臟亂差、設施簡陋、師資水平低、管理不規范，達不到基本辦學標準。學校辦學質量和管理、安全狀況令人擔憂，與我市公辦學校辦學水平極不協調，應有的補充作用未得到充分發揮。

　　調研中，公辦學校普遍反映接納大批外來務工人員隨帶子女后，資源明顯不足，教育教學壓力加重，辦學水平有所下降。一是校舍緊張，班額超標。部分公辦學校為完成接納任務，不得不改實驗室、多媒體教室、音樂美術教室等專用教室為普通教室，影響了相關課程開齊開足，并造成學校生均占地面積、生均建筑面積等指標倒退，達不到現代化學校辦學標準。一些地方還出現班額超標現象。二是教師缺額較多。許多接納任務較重的學校教師數量存在較大不足，不得不增加聘用教師數量。三是教育教學管理困難。一些外來人員子女學業基礎和學習習慣都存在一定不足，跟不上學校實際教學進度，與本地學生相處存在一定障礙，給學校教學與管理帶來較大困難。同時，外來務工人員子女大量進入后，我市公辦優質教育資源一定程度被稀釋，教育質量提高難。全市28.5%的公辦學校出現本地學生與外地學生數量倒掛，本地市民對學區學校環境氛圍、教育質量不滿意，一定程度上造成學區內生源流失，部分地區的擇校問題因此加劇。

　　3. 招生入學條件不盡統一，協同管理機制尚不完善。市政府2012年7月《關于進一步做好無錫市區外來務工就業人員子女義務教育工作的意見》明確，父母或其他法定監護人在我市取得暫住證半年以上，與我市用人單位簽訂一年及以上勞動合同或取得工商營業執照，按規定在我市繳納社會保險，其子女在戶籍所在地沒有監護條件且符合計劃生育政策的，可申請進入居住地公辦學校就讀。各地在政策執行中，根據實際情況相繼出臺實施辦法，對入學條件作出了具體規定。部分地區同時還提高了相關條件標準：如規定監護人在居住地暫住要滿一年以上，要求提供兒童預防接種證和流出地出具的外出借讀證明，要求工作地與居住地相同等。由于地區之間執行政策不盡統一，造成外來務工人員子女哪里條件低就往哪里去，增添了區域間的接納矛盾;也造成部分外來務工人員因工作地與居住地不同而子女無法入學，反響較為強烈。

　　外來務工人員子女接受義務教育工作與流動人口管理密切相關，必須加強部門配合，建立齊抓共管的工作機制。目前，我市流動人口管理體制正在不斷完善，一些地區教育部門和相關學校得不到外來人員隨帶適齡兒童少年數據，無法全面、及時、準確掌握入學需求，不少學校處于被動接納局面，也給教育事業科學規劃帶來較大困難;暫住登記辦法有的不夠嚴密，房屋租賃監管也存在一定缺位，新區出現租賃房屋“一房住多戶”現象;勞動用工監管有待加強，一部分外來務工人員沒有簽訂勞動合同，但又長期在錫居住和務工，到上學季又有強烈的入學需求，入學資格條件難以嚴格和規范執行。

　　三、對策思路

　　外來務工人員隨帶子女就學工作是一項社會系統工程，解決好外來務工人員隨帶子女就學問題既有復雜性，又有長期性。當前和今后一個時期，需要緊緊圍繞全市經濟社會發展大局，順應外來人口增長趨勢，認真落實市政府《關于進一步做好無錫市區外來務工就業人員子女義務教育工作的意見》，堅持“政府負責、統籌規劃，公辦為主、民辦補充，規模適度、應收盡收，規范管理、優化服務”的思路，進一步健全政策體系，完善工作機制，加大工作力度，切實保障外來務工人員隨帶子女在錫平等接受教育的權利。

　　1.進一步認清解決外來務工人員子女就學問題的重要性。做好外來務工人員隨帶子女接受義務教育工作，關系到少年兒童的健康成長和合法權益的保障，是貫徹落實科學發展觀和建設創新無錫幸福無錫的重要內容，是保障和改善民生、維護社會穩定的重要責任，是教育科學發展、人民滿意的必然要求。全市各地各部門要進一步統一思想，認真貫徹《義務教育法》和國家、省、市相關規定，堅持“以流入地政府負責為主、以公辦學校接納為主”原則，切實承擔轄區內外來務工人員隨帶子女接受義務教育的法定職責，把保障外來務工人員隨帶子女接受義務教育列入重要工作目標，健全工作機制，落實工作責任，強化工作措施，切實保障外來務工人員隨帶子女平等接受義務教育。

　　2. 加快教育事業科學布局規劃和學校建設。堅持把外來務工人員隨帶子女接受義務教育工作納入經濟社會發展規劃，納入人口綜合管理體系，納入義務教育發展整體規劃。要根據外來務工人員子女的數量、分布及其變化趨勢等情況，按照學校數量適當、區域布局合理、辦學規模適度的要求，以常住人口為基準合理規劃學校布局，按義務教育現代化學校的標準建設學校。接收外來務工人員子女較多、現有教育資源不足的地區，要加大教育資源統籌力度，滿足外來務工人員子女接受義務教育的需求。實施學區調整、撤點并校的，要堅持先建后撤、平穩過渡，先行落實分流措施，確保外來務工人員子女正常入學不受影響。

　　3. 積極扶持發展民辦民工子弟學校。鼓勵社會力量出資捐資興辦符合基本辦學條件、質量標準和安全管理要求的外來務工人員子女學校。各區人民政府及其教育行政部門要加大對外來務工人員子女學校的扶持力度，通過多種途徑，在辦學資金、設備、師資、管理等方面給予有力支持，幫助改善辦學條件，提升辦學質量。加強對外來務工人員子女學校辦學行為、質量、收費、安全、衛生等規范管理，堅決依法整治或取締不具備辦學條件、存在安全隱患和非法設立的辦學機構。對經教育行政部門批準設立、符合質量安全標準、規范實施義務教育的外來務工人員子女學校，給予適當補助或獎勵。

　　4. 著力優化外來務工人員子女入學服務。建立外來務工人員子女入學預報名制度，推動各地根據外來務工人員從業、居住等情況，組織教育、勞動和社會保障、人口計生、公安等部門于當年五、六月份提前做好外來務工人員子女入學預報名工作，查驗相關材料，受理預報名申請，全面掌握入學需求情況，合理制定接納工作方案。強化外來務工人員子女入學招生統籌，外來務工人員子女申請就讀居住地公辦學校，如不完全符合規定條件，由居住地政府職能部門或學校受理登記后，統一報當地教育行政部門進行統籌安排。推動各地結合實際，明確就近公辦學�；蚨�點公辦學校的接納標準，同時可采用入學條件評分等辦法，根據學額情況有序接納外來務工人員子女入學。嚴格外來務工人員子女義務教育收費管理，外來務工人員子女按居住地教育行政部門安排進入公辦學校就讀，實行與本地學生同等收費政策，免收學雜費，免費提供教科書和作業本，不得收取借讀費、捐資助學費等費用。加強對外來務工人員子女的關愛指導，堅持教育公平和育人為本，建立與外來務工人員子女家庭溝通聯系制度，加強對外來務工人員子女學習生活、心理健康的關愛指導，促進外來務工人員子女健康成長。

　　5. 加快完善外來務工女人員子女教育協同管理機制。堅持政府統籌、有關部門齊抓共管，切實把外來務工人員子女義務教育工作落到實處。教育部門要承擔外來務工人員子女入學主要管理職責，及時制定外來務工人員子女入學方案，指導和督促學校做好接收工作。政府教育督導部門要將外來務工人員子女義務教育工作納入督導評估范圍，進行專項督導檢查。公安和人口計生部門要完善流動人口管理制度，加強流動人口信息登記和居住管理，協助配合教育部門及時掌握外來務工人員子女人數變化情況。發展改革部門要將義務教育學校建設列入城市發展建設事業規劃。財政部門要按照有關政策、標準合理安排外來務工人員子女義務教育經費。編制部門要根據公辦學校實際在校生數，合理核定學校的教職工編制。人力資源和社會保障部門要加強外來務工人員就業管理，提供就業備案和參加社會保險的信息證明。物價部門要會同教育部門等加強對有關收費情況的管理和檢查。

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