公共政策問題

　　“政策是現代社會治理的基本工具”，［1］當前我國社會是一個深受公共政策影響的社會。而任何公共政策的產生，不能不說都是由社會問題所引發的。當社會問題出現時，公眾總是寄希望引起政府的足夠重視并促使其采取相應的措施，而政府往往通過政策輸出的形式實現對社會問題的消解。因此，公共政策被認為是政府解決社會問題的基本路徑，是政府實現對社會有效治理的重要工具。

　　公共政策研究者在論及公共政策時，基本都強調其對社會問題消解的功能和價值。然而，在實踐過程中，隨著一些公共政策的持續執行，我們卻忽視了一個事實：公共政策也是社會問題產生的顯著原因。公共政策在消解社會問題的同時，又制造次生社會問題的例子在我國普遍存在。例如，我國在20世紀80年代為了防止草場退化和沙化所制定的“草場承包”政策，在執行后卻出現草場資源碎片化的現象，難以實現對草場的統一管理，導致草場的進一步退化和沙化；隨著我國計劃生育和獨生子女政策的執行，我國“失獨家庭”和普遍“421家庭結構”的出現使得家庭的養老問題逐漸凸顯；我國城鄉二元戶籍政策的形成和實施，流動人口管理問題和“三留人員”問題逐漸成為人們廣泛關注的社會問題。除此之外，我國一些旨在消解社會問題的公共政策也都出現了引起新的社會問題的現象，如收入分配政策與貧富差距問題、城市化與“城市病”問題、產業政策與環境問題、土地政策與失地農民問題等等。

　　可見，公共問題的產生與公共政策生成之間有著直接的關系。因此，從公共政策視角看待社會問題的成因，這不僅能夠拓展我們原有對社會問題“何以形成”的知識圖譜，也能夠使我們更謹慎于公共政策可能蘊含的風險。當前我國公共政策理論研究中對此還未充分重視。本文所要探討的，就是基于當前我國公共政策的實踐活動，審視和反思社會問題的政策成因，剖析解決社會問題的公共政策緣何又會引致新的社會問題的出現，而對此必須要從社會問題是如何被納入我國政府的公共政策議程以及如何轉化為公共政策內容以及如何被執行的政策過程中去分析。只有這樣，才能夠更好地把握社會問題是如何在公共政策輸出中被不斷建構起來的或者是隱性蘊含在公共政策之中。

　　一、當前我國社會問題解決的政策路徑。

　　隨著我國社會的改革變遷，尤其是進入轉型時期以來，社會發展逐漸觸及深層的體制和制度弊端，社會矛盾不斷摩擦升級，同時科技進步給社會公眾生活帶來的未來不可預知性也不斷增強，這使得政治、經濟和社會等各個領域存在的風險和威脅呈現遞增趨勢，宣告著我國風險社會的來臨。在風險社會中，社會問題突破了傳統邊界，變得更加紛繁復雜。傳統意義上我國社會問題所產生的危害性后果，社會公眾通過感官是能夠自我體察和認知的，其危害性程度能夠被每個遭受其后果的社會個體所定義，也容易被處于危害境遇之外的人所理解并引起共識，如失業問題、住房問題、犯罪問題等；而我國非傳統意義上社會問題的出現，社會公眾對其危害性的知覺就很成問題，“完全超出了人類的直接感知能力”，［2］需要依賴于相應的專業知識才能夠發現其存在并判斷其危害。

　　但即便如此，受制于專業知識積累的限制，有些非傳統社會問題所產生的危害也可能不會及時和完全地被意識到，即出現了社會學家貝克所說的“不知道的未知”，［3］如轉基因問題、放射性問題和霧霾問題等。當前，我國社會問題就是傳統社會問題與非傳統社會問題的重疊交織，加劇了社會的可治理難度�？傮w來看，社會問題是“公眾的問題，即不是個人的困擾，而是社會中許多人遇到的公共麻煩”，［4］這意味著社會問題的存在導致社會相當一部分人的利益受到挑戰�；�于此，解決社會問題就成為了社會公眾普遍認可的必然選擇。但是由于社會問題所產生的危害是群體性的，置身危害之外的社會公眾或是漠不關心或是有限參與，而身處危害之中的社會公眾則是力量松散且能力不夠，這都決定社會難以聚合足夠的能量實現對社會問題的有效解決。

　　在代議制的治理語境下，社會公眾多仰仗政府機構這種“集體保護網”來應對各種社會問題。經過社會公眾的不滿、社會利益集團的呼吁、大眾傳播媒介的宣傳以及社會有識之士的積極推動，社會問題的關注度不斷提升并演變為社會熱點問題，促使政府加以解決。而政府中的精英們最為習慣使用的并最有效率的方式就是將社會問題納入政策路徑的解決過程中來。

　　二、政策過程視角下社會問題的政策成因。

　　政策過程要經歷政策議程設立、政策方案設計、政策方案抉擇、政策方案輸出、政策方案的執行、政策方案的調整與終結等階段。政策過程的每一個階段都可能成為制造新的社會問題的環節。一直以來，我國的政策過程明顯呈現出“黨政主導”的傾向和態勢，這是黨政的地位和作用在我國謀求發展和穩定過程中不斷確立和強化的結果。建國后，面對地理差異大、民族構成多樣、發展程度低且地區差異高、社會秩序不穩等經濟社會變革的現實基礎，以黨政為核心的治理結構成為了推動我國改革變遷的最強動力，也是改革變遷得以穩定開展的最重要保障。

　　由于以黨政為核心的治理結構在我國所取得的驚人發展成果，這使得我國的改革變遷逐漸慣性地依賴于黨政力量。而作為推進改革變遷重要工具的公共政策，不可避免地就形成了“黨政主導”政策過程的局面。因為這樣，在我國的政策系統中，對于一個社會問題的認知和解決，往往體現出這樣的特點：不僅是從純粹的知識和技術層面進行的，強調對社會問題的知識和技術干預，而是還要兼顧政治因素的考量；不僅受制于社會各方力量博弈結果的影響，而且更多地還體現著黨和國家的意志；不僅融入著公共倫理關懷，而且更受到“以經濟發展為中心”治理思維的影響。政策議程的設立是公共政策過程的第一個階段，即對社會問題的界定并將其納入政策議程的階段，是社會問題轉化為政策問題的過程。反言之，“政策問題建構就是對社會問題進行認識和管理的過程。”［5］

　　由于社會問題的紛繁復雜，因而必須要對進入政策系統的社會問題準確地進行界定，避免在相應的公共政策形成之前就犯下“問題建構錯誤”。若社會問題在界定過程中就存在偏差和錯誤，那么所形成的公共政策就很可能隱藏著政策風險，進而衍生出新的社會問題。而要準確界定社會問題，首先必須基于客觀事實對其進行審視，包括對問題的成因進行歸總、對問題的惡性程度進行判定、對問題的消極后果進行確認以及對問題解決的前景進行預期等�？梢哉f，脫離以客觀事實作為社會問題界定的基礎，那么問題就可能被改變，或被夸大或被縮小，甚至是被隱匿起來，尤其對于非傳統意義上的社會問題更是如此。實際上，政府往往具備更多地知識和技術優勢能夠準確把握社會問題的全貌，而普通的社會公眾則缺少基本知識和技術途徑的支撐，而在尋求知識和技術幫助時又因為成本高昂而被迫放棄，這往往導致有關社會問題的客觀事實被政府所左右。

　　建國后，我國一直片面把“以經濟發展為中心”和“穩定壓倒一切”作為指導一切改革發展的重要參照標準，并成為了決定各級政府官員政績的關鍵指標，進而不斷內化成為各級政府在制定公共政策時所追求的“元目標”。因此，在政策過程中，當所認為的社會問題的解決與所追求的“元目標”相互沖突時，各級政府官員在界定社會問題時就會故意忽視或隱瞞社會問題的惡性程度，或者回避有關社會問題的關鍵信息，其意圖就在于即使存在社會問題也不會對經濟發展構成阻礙，同時也不會因為引發社會的高度不安而導致社會的不穩定。雖然具有知識和技術力量的政府體制外的專家學者以及具有問題意識及信息傳播聚集能量的新聞媒體同樣是問題界定的參與者，能夠補充和修正政府對社會問題的客觀事實的界定結果，但是在“黨政主導”的政策過程中的政績觀扭曲的黨政領導在問題界定上卻發揮著決定性作用，掌握著社會問題建構的話語權，這使其難有發揮作為和影響力的空間�；�于此，對社會問題本身的“建構錯誤”基礎上所形成的公共政策效果往往是差強人意的。一直以來，我國各級政府關于環境問題的界定以及所形成的相關環境政策，若放置在上述的反思之中，可以發現就是基于經濟發展的考慮而對環境問題不夠重視的結果，忽視了環境問題的嚴重性，導致所形成的公共政策的治理效果也難以發揮真實作用。另外，要準確的界定社會問題，還必須要基于社會價值的角度對其進行詮釋�！笆聦嵶穯枴睕Q定社會問題的客觀狀況，而“價值追問”則決定看待和解決社會問題應該擁有的立場。

　　從應然層面來說，在社會問題的界定中，必須要從社會價值角度對其進行審視，這直接決定著政府是否站在社會公眾的立場來建構“他們的”問題，是否重視社會問題所造成的社會危害并關注社會問題解決的社會意義，使得社會問題的界定最終能夠禁得住“是否有利于公共利益”的價值追問。而在社會問題界定中社會價值的生成，不僅需要政府本身的價值自覺，更需要社會公眾能夠在問題界定中具備表達其價值立場并且不被忽視的充分能量。然而，由于我國一直缺乏成熟的公民社會，在“黨政主導”的政策過程中社會公眾對于社會問題的界定往往處于被“邊緣化”狀態，政府在問題界定中過大的權能導致其更多偏重從政治價值、經濟價值和管理價值的角度來決定對待社會問題的立場，而社會價值在各種價值取舍中常常被忽視掉了。

可以說，對于社會價值的忽視也是導致公共政策引致新的社會問題出現的成因。例如，基于我國城市外來人口問題所形成的外來人口管理政策，由于作為弱勢群體的外來人口在問題界定中的“缺位”，政府更多地是基于秩序生成的管理價值的角度對城市外來人口問題進行認知，將其更多地與影響社會治安聯系起來，卻忽視了外來人口的基本權利保障問題，造成所形成的公共政策的初衷和目標多是針對對外來人口的管制。隨著政策的不斷執行，外來人口的子女教育、社會保障和平等就業等逐漸成為了不斷被討論和關注的社會問題。政策方案的設計、抉擇與輸出是政策過程的第二個階段，包括對解決社會問題各種備選方案的提出、從備選方案中抉擇唯一的解決方案、政策方案正式向社會公布等政策環節，可以將其統稱為公共政策的制定階段。政策是解決問題的方案，制定公共政策的過程就是決定運用各種政策資源形成對社會問題的具體解決方案的過程。要探討公共政策的制定中為何會產生新的社會問題，就需要從過程維度的決策程序和結果維度的具體政策內容中進行分析。

　　決策程序的合理性是保證政策質量的前提。猶如社會問題界定階段一樣，我國在公共政策制定階段同樣呈現出“黨政主導”的局面，由政府自上而下產生相應的公共政策，對于政策本身的合法性、合理性、可行性和可控性的認定往往是由政府單獨做出的。由于缺乏多元化的政策風險評估主體，當政策存在嚴重的社會風險時，難以通過“社會倒逼”的方式在制定公共政策的過程中對其進行糾正。目前，雖然在制定公共政策過程中采取了聽證制度，但是有些地方政府在具體操作中卻存在著“對聽證會的動員宣傳不夠、聽證事項及相關信息透明度不夠、有可能被利益集團的成員不恰當利用、聽證的臨時性和隨意性大且對聽證意見缺乏成熟的回應制度等問題，聽證會易于走過場，流于形式�！保�6］

　　因此，在公共政策制定階段，由于決策程序的諸多不合理，常常導致有些政策風險在制定過程中沒有被發現或被重視，甚至是在明知有風險的前提下政府仍將其付諸實施，而這樣的政策一旦被實施，政策風險的存在就成為了制造或者擴大一些社會問題的重要原因。另外，政策內容的合理性是保障政策質量的關鍵。面對一個具體的社會問題，政府在制定公共政策時，往往會形成不同的備選方案，這些備選方案是面向該社會問題的不同的解決思路和策略，其內容呈現出針對該問題解決的不同的價值取向、資源投入、預期收益以及政策彈性等。對于備選方案的抉擇過程，就是對每個備選方案的利弊進行權衡后進行選擇的過程，但可能由于政府官員的價值取向偏差、信息局限以及自身能力素質等原因導致所抉擇的方案并非是解決社會問題的最理想方案，甚至是與社會公眾的長遠利益相背離的，這樣的政策出臺就難以達到預期的效果，同時也會引發新的社會問題。政策方案的執行、政策方案的調整與終結是政策過程的最后階段，是與公共政策制定階段相對獨立但又相互銜接和依賴的階段，是將所制定的政策方案付諸實施，實現對社會問題解決的過程。

　　隨著政策的不斷執行，政策方案效果不斷得以呈現和釋放，而經過實踐證明一些政策方案雖然通過執行過程逐漸實現了對目標社會問題的解決，但是由于在政策制定階段的認知局限而出現未能充分預測和考慮到的因素和情形，或者由于在政策制定階段的價值偏差所忽視或放任的一些潛在的隱患和后果，在執行過程中又不斷衍生出諸多新的社會問題；而一些政策方案則由于在執行過程中的偏離或扭曲而致使新的社會問題的出現。從應然層面上來看，當政策在執行過程中同時伴生新的社會問題時，基于政策現有的“收益—風險”的綜合評估，必須對政策的可行性進行重新審視。如果政策所引致的社會問題形成的“風險等級高且可控性弱，同時社會公眾對后果容忍度逐漸變弱時”，［7］這樣的政策就必須及時進行調整甚至終結。然而，我國的實際情況卻是：諸多被執行的公共政策，雖然早已經被人們發現與一些社會問題形成之間的內在關聯性，且未來繼續執行所形成的問題風險將更大，但是必要的政策調整或者終結在很長時期內始終沒有實質性進展，政策依然在持續執行。

　　為什么會如此？合理的解釋是，在“黨政主導”的政策過程中的政策調整或終結的權力普遍掌控在黨政主體手中，黨政主體對政策效果的評判以及所秉持的政策價值立場是判斷或決定政策是否調整或終結的依據。在政策執行過程中，當黨政主體認定政策存在的合理性時，往往會利用科學和技術專家關于一項公共政策的綜合評定報告或是統計數據為政策繼續執行的必要性提供支撐，向公眾傳遞和展示政策所造成的社會問題并沒有他們想象中嚴重。在價值中立的外衣之下，在科學和技術的神圣武裝之下，科學和技術專家關于政策風險的“結論”往往使人不能質疑，甚至是利益受損的政策對象在“結論”面前也開始懷疑自己價值要求的正當性，這就使得政策得以繼續執行。然而，當“價值中立”的科學和技術面對“不能摒棄掉價值判斷”的公共政策時，讓科學和技術理性完全排擠掉價值判斷，讓科學和技術專家的話語權掩蓋和取代政策對象的話語權，對政策看似客觀性的評價實質上就不夠客觀了。更何況是，有時科學和技術專家受制于黨政主體的明示或者暗示，其對政策的評判或是統計數據也并不能完全呈現出政策的所有“事實”，而只是服務于黨政主體政策意志的“道具”而已。在政策執行過程中，缺少話語權的政策對象，對于政策的調整或是終結始終是一個局外身份，社會問題隨著政策的持續執行而不斷惡化。

　　三、當前我國社會問題的政策成因反思。

　　按照代議制治理的框架及其邏輯，公眾在對社會問題治理不可行的情況下為了維護和增進自身的利益通過建立政府來承擔相應的治理任務，而政府治理目的就在于利用自身的專業化完成公眾關于社會問題解決的委托�？梢哉f，在現代社會治理進程中，政府一直被認為是解決社會問題的最基本選擇。這意味著，政府對于社會問題的解決有著難以取代的優勢，至少迄今為止是如此。而作為精英的政府人員在解決社會問題時最為習慣而且最行之有效的方式就是運用政策工具。那么，從我國的現實情況來看，如何理解我國政府在制定公共政策去解決社會問題的同時又在制造新的社會問題？

　　當然，在政策過程中，我們不能說政府主觀愿望上有不斷制造社會問題的追求，因為這樣無政府主義就會成為人們質疑和批評政府的理論武器，政府終將喪失合法性。但是，客觀結果與主觀愿望相反，這就表明“黨政主導”的政策過程包含著某些自動引發和制造問題的機制。從代議制治理下公共政策所應追求的價值取向來看，作為政府治理工具的公共政策必須要能夠代表和增進作為權力所有者的公眾的公共利益。而要保障公共利益的實現，政府必須在政策過程中對政策全流程進行基于符合社會價值的必要性審查。

　　但是，我國“黨政主導”的政策過程所呈現出的黨政主體牢牢把持和控制政策的局面，黨政主體成為了政策過程建構的唯一主體，而作為權力實際擁有者的公眾在政策過程中只是名義上享有政策建構權，但實際上卻被排斥在政策過程之外，甚至有時缺乏能夠對抗和反對不合理政策的充足能量和有效途徑。如前文所述，由于壟斷了政策過程建構權，黨政主體在政策過程中的知識和技術霸權以及價值偏差的交織影響都常常致使政策價值和社會價值背離、政策效果與公眾所期待的效果背離，而這樣的政策過程又缺乏來自社會力量的有效修正，進而導致危害公共利益的社會問題通過政策而產生。由此可見，黨政主體實質上唯一擁有政策建構權常常是我國因公共政策而形成社會問題的關鍵性致因。因此，要消解為解決社會問題所形成的公共政策可能會引致新的社會問題出現的消極后果，必須要實現政策建構權向社會的回歸和擴展，強調政策過程的社會建構，拓展社會公眾在政策過程中的話語權和行動空間。社會建構下的政策過程，就是要讓社會公眾成為政策過程的真正主體，使作為權力行使者的政府和權力擁有者的公眾在合作行動中最終能夠促成經得住社會價值拷問、符合解決社會問題實際需要以及充分考慮和抑制政策風險的公共政策的生成。對于我國而言，良好的政府質量和社會質量是社會建構下政策過程形成所不可缺少的支持性條件。政府質量是一個廣義政府意義上的政府質量，包括“現代代議制度、現代行政制度和現代司法制度，在中國還包括現代政黨制度建設。”［8］

　　從政府質量角度思考社會建構下的政策過程，必須首先關注當下政府治理理念的改變，應該始終以社會價值作為衡量和抉擇政府行為的前提條件，應重視和強調三點：社會利益的保護、社會利益的改善和社會利益的最大化實現。在政府治理理念轉變之外，還需要在政府治理實踐層面進行一系列以政府質量提升為目的的改革，重點是進行基礎制度的完善和注重參與的政府治理變革�；�礎制度的完善強調廣義政府在政府與社會、政府與公眾之間關系的建構上重視推進尊重公民權利和公民意愿的法律和制度設計、完善公共權力行使的違法審查機制和問責機制、加強政府權力社會監督的法治建設、將政策過程的社會建構納入法治范疇等，在社會管理和建設過程中要重視與社會協同治理下社會力量的培育和壯大；注重參與的政府治理變革是指通過社會參與、社會意見吸納、社會智慧利用等途徑促進政府治理中共識、共享、秩序和策略的形成，為此政府需要不斷通過提高治理的開放性和拓寬參與渠道為社會參與提供有力支撐。

　　可以說，基礎制度的完善和注重參與的政府治理變革，是經濟社會轉型期政府質量提升的關鍵，能夠推動政府治理體系和治理能力的現代化，使之符合現代政府的治理要求并具備現代政府的治理能力。有了政府質量的提升，當始終強調社會價值和重視社會參與成為政府治理的新常態，社會建構下政策過程的形成就有了現實的基礎。從社會質量角度思考社會建構下的政策過程，是在實現社會整體進步和發展的條件下使社會不斷獲取影響和決定政策過程的話語權和行動能力。

　　社會建構下政策過程的形成所要求的社會質量，內在的包括三個方面的內容：社會參與積極性提升基礎上政策參與的拓展、社會整合基礎上社會能量的增強、社會智慧增長基礎上政策過程的增效。社會參與積極性提升基礎上政策參與的拓展是社會公眾認知到在政治與行政生活中的主動參與是維護和實現自身利益的必然選擇，從游離于政策過程之外對整個政策過程漠不關心的“消極參與”轉變為“積極參與”，為此還能夠不斷在政策參與中主動培養自身的參與技能并積累參與知識，逐步形成品質保證和自覺遵守的參與模式，這就要求社會本身在公民社會成長下通過民主教育、權利意識的啟發以及各種公共生活的參與等途徑有意識地培養和訓練公眾的參與精神；社會整合基礎上社會能量的增強是通過促進異質的社會個體在公共事務合作治理中的相互接觸、交流、碰撞與融合，構筑起相互的認同感和信任感，使每個社會個體轉變為“利益共享、責任共擔和有社會公益感的社會成員”，［9］在合作過程中使松散社會越發趨向于整合，實現社會自身力量的不斷積聚和壯大，進而在政策過程中能夠以充足的能量與政府抗衡和博弈，不被政府所任意忽視或是排斥在政策過程之外；社會智慧增長基礎上政策過程增效是隨著教育水平提升、知識傳播媒介廣泛被社會利用、實踐經驗不斷累積等過程使社會個體不斷實現知識、技能和經驗的增長和積累，在政策過程參與中通過社會智慧資源的融入，與政府共同形成最優的政策方案，或者及時洞悉和彌補政府所制定政策方案中的偏差和漏洞。

　　可以說，在社會參與積極性提升、社會能量增強和社會智慧增長等要素推動下所帶來的社會質量的提升，是社會本身進步和發展的重要標志，更是社會建構下政策過程形成所不可或缺的。沒有社會質量的提升，社會建構下政策過程的形成就只是一種治理的幻景和想象，即使政府將其作為治理策略和目標，而社會本身若是在政策過程中表現得力量分散、態度消極且智慧資源儲備不充分，真正擁有和具備在政策過程中的話語權和行動能力則無從談起，在政策過程中也就難以有所作為。

　　總之，社會建構下政策過程的形成為我國制定更能夠規避政策風險的公共政策、減少公共問題的政策成因提供了一種有益的邏輯思路和行動框架。基于對政府質量和社會質量的狀況依賴，社會建構下政策過程理想狀態的達成并非一朝一夕之事。值得欣喜的是，各級政府已經開始越發關切社會公眾的政策態度、重視社會公眾的政策參與并強調對社會公共利益的保護，如在“決策前舉行各種座談會、聽證會以及下基層調查研究收集民情、民意”，［10］在重大政策和重點項目中前置性引入社會穩定風險評估，在重大決策事項中建立終身責任追究制度及責任倒查制度對侵害公共利益的決策行為進行問責等；就社會而言，非政府組織、民間智庫和獨立學術機構等社會團體和普通社會公眾與各級政府在政策過程中互動博弈也越發頻繁，如通過網絡和媒體公開地批評政策不足或者政策過程的不合理，通過形成獨立的政策研究報告、調查報告和政策方案等形式向政府提供政策建議，通過充分利用政府所提供的政策參與渠道和機會積極表達自身的政策立場等。這表明，當前我國被黨政主體主導且封閉的政策過程已經打破，政策方案選項的優化“最終將取決于體制內外更廣泛的協商和共識構建�！保�11］可以說，政策過程已經顯露出朝向社會建構的一些傾向和特質。隨著政府質量和社會質量的提升，社會建構下政策過程形成的基礎也將日將成熟和牢固。

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