耿杰中：住房公積金制度改革重在可持續發展

耿杰中：住房公積金制度改革重在可持續發展

　　一項制度好壞、存廢之關鍵取決于其發展是否具有可持續性。目前，住房公積金制度就遇到了這樣的挑戰，主要是：一公平性問題;二資金貶損問題。解決不好，住房公積金發展前景堪憂。

　　首先，公平性問題。常被詬病的是住房公積金“劫貧濟富”—有數據表明，某地住房公積金繳存人數與貸款人數之比為37：1，低收入群體貸款只占總額3.7%，而高收入群體則占44.9%，這相當于前者補貼了后者。拋開表象，探究背后，所謂“劫貧濟富”其實是社會財富差距過大的結果。2012年國家統計局公布基尼系數為0.474，已超過貧富差距警戒線。有優惠的資金不用，那是“浪費”，高收入的群體大量甚至反復使用住房公積金無可厚非。“劫貧濟富”的本源不在住房公積金制度，而在于其立足的社會經濟基礎。亦即該“不平”是天生存在的。但天生的“不平”需要后天的管理調適，使之盡可能趨于公平，這是我們應當做卻未做到的。高收入群體對住房公積金的“過度消費”，有助推房價進一步上漲的作用，加之低收入群體住房消費動力相對不足與滯后，當需要住房消費時，低收入群體不得不付出更大的代價。為高收入群體作了“貢獻”，但“傷害”的卻是低收入群體自己的利益，這是最大的弊端所在。除此之外，政策變動頻繁、資金供給不足也是一種“不平”。我們難以回應為什么當低收入群體有住房消費資金需求時，有關政策收緊了、條件苛刻了，資金供給也出現了問題。“萬變不離其宗”。住房公積金的“宗”是什么?此未明確，所有的“變”只能是隨機應變，難言公平。

　　其次，資金貶損問題。據有關報道，2010年安徽省住房公積金增值收益率為1.68%、2011年江蘇揚州市為1.6%、2012年山東泰安市為2.36%，全國情況應大致相當甚至更低，而同期CPI分別為3.3%、5.4%、2.6%，兩相比較，均為負數，亦即住房公積金年年貶值。如果將CPI環比增速的影響考慮在內，貶值將更嚴重。這也說明了為什么近幾年滿街都是提取住房公積金的小廣告，卻屢禁不止。不僅如此，因特網上提取住房公積金的廣告亦是大張旗鼓，比比皆是。徒法不能自行，它需要人們普遍遵守，但前提是法為“良法”。住房公積金制度是一項好制度，為什么人們卻要付出不菲的費用違法騙提、套提住房公積金?一個簡單而過硬的道理：我的錢，放在你那里不能用，還貶值，為什么不取出來!就此，如何應對十分關鍵。應對不了，應對不好，住房公積金的根基將被動搖。

　　著眼長期、可持續發展，筆者認為應從以下三方面解決上述問題：第一，再明確住房公積金的定位。住房公積金作為長期住房儲金，應當用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房，《住房公積金管理條例》(下稱《條例》)有明確規定，為什么需要再定位?嚴格講，《條例》所明確的住房公積金的“定位”只是住房公積金的“外延”，而非“內核”。之說以稱之為“外延”，是因為《條例》規定的是住房公積金使用邊界，非其他，即住房公積金只可在此邊界內活動，不得越界;而于此界內，職工購買、建造、翻建、大修的自住住房是何等模樣卻沒有描繪�，F在看來這個內容的缺失是造成住房公積金發展中諸多問題的根源。此即應為住房公積金的“內核”。所謂內核，簡單講就是將事物從外至里層層分解，直至不能分解所余尚可完整體現其性質的精髓部分。我們知道住房有大與小、普通與豪華之分，據此義住房公積金的“內核”必須具有普適性并能夠滿足一個普通家庭生活起居基本需要，應當是各類住房相互交集的那一部分，即最基本自住住房。最基本自住住房是一個標準，它適用于任何人不論其收入高低—一個人就其基本的生活起居需要應當一致。符合此條件的所謂的標準，只有一個即住房面積，而且在人的高矮、胖瘦等未有大變的情況下，該住房面積應當一定并長期不變。根據一個地方居民平均居住面積來確定住房公積金個人貸款保障面積并不斷調整的做法，不科學也不合理。

　　明確最基本自住住房的意義在于不管收入如何、職業如何、社會地位如何，住房公積金一視同仁，均按此等條件提供住房消費的資金需求，否則不予支持。這就為住房公積金歸集、使用政策的制定提供了依據，為政策的可持續性奠定了基礎，也為規范有關管理行為找到了實底兒。如果適應社會發展，住房公積金制度、政策有所變化，此乃其變化之“宗”。有了此“宗”，住房公積金發展根基牢固，有關政策搖擺不定的狀況將不會再現。目前，《條例》修改正在研究、論證之中，希望有新的建樹。

　　第二，強化住房公積金管理調適功能。如果明確住房公積金定位是為解決公平性問題，管理調適就是為使住房公積金更加趨于合理。因為制度畢竟不能朝令夕改，穩定是其內在的要求。如此，鮮活的現實與相對靜止的制度、政策對接過程中，管理調適不可或缺。制度、政策與現實永遠有距離，盡可能縮短彼此間的距離，正是管理職守所在。距離一點點縮短，就是制度、政策合理性更進一步的過程。時下，各地住房公積金管理也進行著諸多調整，如提取政策的改變、貸款審核要件及貸款額度的變化等，但大都未以縮短制度、政策與現實之間的距離為目標，未以住房公積金制度、政策運行的合理性為目的，基本上是因應現實需要被動為之。

　　強化住房公積金管理調適功能決定于公平與合理之間的關系。因為即使明確了住房公積金的定位，解決了公平問題，合理也不會必然到來。公平與合理看似手心手背，其實不然，公平不一定就合理。這在住房問題上一樣適用。對大部分人來說，隨著社會的發展，不會僅僅滿足于最基本的自住住房消費需求，肯定有進一步的更高層次的消費需求。另一方面，住房也不能只按照最基本自住住房(標準)建設。一般情況下最基本與最豪華的住房都是少數，大部分仍處中間狀態，這是市場供求規律。因此，要消除制度、政策與現實之間的距離，強化住房公積金管理調適功能就顯得十分重要與必要。有管理就有管理調適，方法多種多樣，但需要強調的是該管理調適應以最基本自住住房消費為靶心。比如，在最基本自住住房(標準)上，再加一個改善性自住住房(標準)就是一項具體措施。職工購買自住住房多一項選擇，既可以一步到位，也可以分步實施，而住房公積金只保證最高至改善性住房消費資金需求，這將使政策更靈活、更合理、更貼近職工住房消費需要。再如，對購買高檔住房的，則以最基本自住住房，或至多以改善性自住住房消費為限，采取貸款額度形式予以資金總量控制，既公平對待，又體現差別化政策�，F實中與此耦合的管理動作，均圍繞限購與否做文章，目的不同，不宜相提并論。

　　第三，改革住房公積金資金管理與經營模式。主要目的是通過改革促進有關資金的保值增值。住房公積金保值增值是個大課題，限于篇幅，這里不作重點研究，但可以肯定的是現行管理與經營體制機制不能保值增值，必須進行改革。首先，住房公積金管理體制亟需改革。目前住房公積金實行管委會決策、住房公積金管理中心負責管理運作的體制機制。姑且不論管委會的作用，住房公積金作為一個事業單位“四不像”，本身就不具備資金經營的資質。從職能上看，住房公積金管理中心既有歸集執法職能，又有資金經營職責，兩者出發點與目的相左，置身一體很難調和;從發展趨勢上看，事業單位從事資金經營活動本身就是政府管理體制改革的對象。改革是為了還事物本來的面目。因此，住房公積金改革應當將歸集執法職能與資金經營職能分開，使各負其責，規范運行。目前，正值事業單位改革重要機遇期，宜抓住這一有利時機，從根本上解決住房公積金管理體制問題。其次，住房公積金資金經營模式亟待調整。無論從資金本身固有屬性及其作用發揮，還是從資金保值增值出發，實行企業化經營是大勢所趨。有兩種路徑選擇：一是在執法職能剝離后，成立住房公積金投資管理公司，專司住房公積金個人貸款及投資建設職工最基本與改善性自住住房活動。其特點是與現實較為接近，可以實現有關改革的平穩過渡。二是在執法職能剝離后，成立住房公積金儲蓄銀行，使其以保障職工最基本與改善性自住住房為目標，開展儲蓄及投融資活動，充分發揮住房公積金資金的金融屬性，最大可能地壯大資金規模，并通過多元的經營渠道、靈活的經營方式，在滿足職工最基本與改善性自住住房消費資金需求的基礎上，實現住房公積金的保值增值。實際上，由于資金經營活動本身就具有金融企業行為特征，經過實踐，部分中心城市的住房公積金管理中心已具備金融企業的經營能力，欠缺的只是一個銀行牌照，轉制金融企業，乃順理成章之事。至于轉制金融企業所需的資本金，既可采取國家注入形式，亦可采取國家、職工與社會共同出資的方式，都有成熟的經驗借鑒�，F在的關鍵是決心、決策。同時，放眼國內外，正常情況下，資金增殖能力強、發展穩定的行業企業仍是以銀行為主的金融企業。因此，從長遠看，成立儲蓄銀行應當是住房公積金發展的終極選擇。

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