淺談降低養老金費率面臨什么問題

淺談降低養老金費率面臨什么問題

　　降低養老金費率面臨諸多問題 商業養老險政策將出

　　歲末年初，中國社會保障體系改革引入新話題：剛剛閉幕的中央經濟工作會議表示，“降低社會保險費，研究精簡歸并‘五險一金’”，將成為2016年降低企業成本的重要突破口。

　　“十三五”規劃建議，生育保險與基本醫療保險合并，中國社保體系從“五險一金”變為“四險一金”—由于2015年已經下調了失業、工傷和生育保險的費率，養老保險和醫療保險成為2016年費率下調的唯二選項。而降低養老保險金費率，勢必會給本已捉襟見肘的基本養老體系帶來更大壓力。據2014年全國社會保險基金預算顯示，養老保險金費率每降低1個百分點，就將減收600億-800億元。

　　12月26日，中國社科院社會保障論壇在北京召開，作為一場可能是國內最高規格的社會保障公開論壇，在建立“多層次混合型”養老保障體系的大主題下，降費率被與會的官員和專家屢次提及。而面對基本養老保險的個人賬戶改革難以推進的困境，政策對個人儲蓄型養老保險的配套支持成為論壇討論的重點。

　　降養老金費率面臨諸多“前提”

　　中國企業對社保費率過高的不滿已有多年，人社部公開承認我國養老險費率偏高。據此前援引的美國社保局資料，中國企業和個人承擔的社保費率，在173個被統計國家中居第13位。

　　實施多年的“五險一金”社保繳費中，主要是總費率達28%的養老保險(單位繳費20%、個人繳費8%)和8%的醫療保險(單位繳費6%、個人繳費2%)。2015年，國家對失業、工傷和生育保險的費率進行了調整，三者加起來總共約降了2%。

　　盡管繼續降低社會保險費是這次中央經濟工作會議提出的明確要求，但在養老金支付壓力與日俱增的情況下，諸多“前提”成為攔路虎。

　　此次論壇上，人社部社會保障研究所所長金維剛稱，降低養老保險金費率必須創造一定條件，“現在有一些地方，當期的養老基金還存在收不抵支的問題，如果不創造一定的條件、貿然降低費率，顯然有風險。所以必須要創造條件，首先是提高統籌層次，實現基礎養老金的全國統籌”。

　　從上世紀90年代起，中央政府已經提出要提高養老保險的統籌層次，2010年，“基本養老保險基金逐步實行全國統籌”也被寫入《社會保險法》，但時至今日，養老保險基金不僅沒有實現全國統籌，甚至連省級統籌也未全部實現。

　　提高養老保險統籌層次，關乎基本養老金投資運營的效率。著名社會保障專家、中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文曾表示，“統籌層次低是我國養老保險制度最大的缺陷，派生出好多問題，導致這個制度的運營質量很差，效率低下”。

　　2015年8月，《基本養老保險基金投資管理辦法》出臺，意味著養老金將從地方歸集到中央、再由相關機構統一進行投資管理，包括進入股市。這一舉措被認為是提高養老金統籌層次的重要一步。

　　4個月過去了，人社部近日表示，已經會同財政部等部門成立工作小組，制定了工作方案，明確了具體任務、部門分工和時間要求，正在撰寫地方養老保險基金歸集劃撥流程、投資信息披露和報告制度、財務會計核算細則等配套政策方案。在被問及養老金入市是否意味著養老金統籌層次得以提高時，鄭秉文對時代周報記者表示，“目前看來還需要加強這方面的制度設計”。

　　金維剛則表示，目前正在制定職工基礎養老金的全國統籌方案，預計明年出臺。全國統籌可以大大緩解目前部分地區存在的城鎮職工養老保險基金當期征繳、收不抵支的問題，同時也能為適當降低費率創造一定前提條件。而早在2015年3月，財政部部長樓繼偉就表示，只有在劃撥部分國有資產補充社會保險基金的基礎上，才有條件適時降低社會保險的費率。

　　但相比基礎養老金的全國統籌，劃撥部分國有資產補充社保基金的落地聲顯得更加遙不可及。論壇上，國資委研究中心副主任彭建國提出，劃撥國有資產涉及諸多問題，比如劃撥股權還是收益?劃多少?劃給誰?從誰劃等，都尚待討論。

　　商業養老保險優惠政策將出臺 

　　中央提出降低社會保險費率的同時，學界呼吁基本養老保險需要減壓。

　　自上世紀90年代我國開始構建以三大支柱為支撐的多層次養老保險體系：第一支柱為基本養老保險，第二支柱為補充養老保險，第三支柱為個人儲蓄性養老保險。其中，補充養老保險包括企業年金和職業年金，基本上僅存在于央企國企和機關事業單位，相關數據顯示，全國1500多萬的企業中只有7萬多家建立了企業年金;職業年金則針對機關事業單位，從2014年10月開始實施。

　　基本養老保險無疑具有共濟性，然而這也導致其運行效率不佳，主要體現之一就是名義費率和實際費率的差距。為了少繳保險金，企業往往做小稅基、偷逃稅費—在中國較高的名義費率下，差距更大。“為什么費率這么高，替代率(注：勞動者退休時的養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率)這么低呢?這是制度設計存在的問題。中國現在存在兩個費率，一個是名義費率奇高無比，一個是實際費率很低，只有一半左右。但是名義上的費率在一部分企業里也是執行的，這就導致他們吃虧了，于是出現負激勵，現有養老金的收入趨向減少。”鄭秉文在論壇上指出。

　　中國基本養老保險制度的改革方向一直不甚明確。由于歷史原因和長久以來的支付壓力，基本養老保險的個人賬戶一直空賬運轉，十八屆三中全會和五中全會都提出要“堅持社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制”，這意味著中央希望能夠兼顧基本養老保險制度的共濟性和效率。

　　然而究竟如何完善個人賬戶，始終存在“做空”與“做實”兩種爭論。在多年“做實”試點停滯不前的情況下，名義賬戶制成為比較務實的選擇，但如何設計名義賬戶，學界也存在很大爭議。

　　華中師大社會保障專業學科帶頭人孫永勇在此次論壇上表示，需要先把職工基礎養老金的全國統籌“搞定”，再在個人賬戶部分探索改革措施。孫永勇強調基本養老保險需要減壓，“整個社會對基本養老保險寄予了太高期望，另一方面，費率太高了，要降低費率。”他還表示，未來基本養老保險的財務賬單可能更加嚴峻，不得不更多地依靠財政補貼等手段鞏固。

　　然而財政本身也面臨前所未有的壓力。論壇現場，財政部財科所所長劉尚希提到，現在財政“已經到了非常危險的時候”。財科所前不久組織了一個全國分片調研，發現“有些地方已經沒有錢發工資了，有些地方的養老金已經穿底了”。

　　此前坊間一直流傳，個人商業養老保險的稅收優惠政策將在年底出臺，鄭秉文此前也表示過稅收優惠政策“終于將要落定”，但2015年臨近結束，該政策尚未推出，在接受時代周報記者采訪時，鄭秉文稱“有些變化，但不會推遲很久”。

　　事實上，針對企業年金、職業年金的個人所得稅遞延納稅優惠政策，在2014年1月1日已經開始實施。所謂遞延納稅，是指在年金繳費環節和年金基金投資收益環節暫不征收個人所得稅，將納稅義務遞延到個人實際領取年金的環節。

　　鄭秉文強調，延稅型商業養老保險需要建立在個人賬戶的基礎上，進行個人商業養老保險的頂層設計，即建立延稅型的個人賬戶，而這一賬戶實質是投資型的個人賬戶，要“防止成為有稅優的團險(注：有稅收優惠的團體保險)”。在時代周報記者詢問此政策的細節時，鄭秉文沒有作更多透露。

　　“發展商業養老保險，實際上是現在單靠政府已經扛不下去的情況下必須要走的一條路，別無選擇，不然整個社會就會出現嚴重的養老危機。”劉尚希在論壇現場表示，大力發展商業養老保險是一種新的制度安排，可以借此化解公共風險。“(公共責任和個體責任)真要分清楚很困難，但是這種前瞻性的認識需要理論指導。如果僅憑個人感覺，老百姓(73.620, 1.20,1.66%)會認為政府應該承擔更多責任，而政府則會說不能陷入高福利陷阱。如果形成這么一種對立的狀態，最終就會出現更大的問題。”劉尚希說。

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