積極構建農民增收的長效財政機制

積極構建農民增收的長效財政機制

[摘 要] 2004-2007年，在政策的推動下，農民收入不斷增加。但如何保證農民長期增收并縮小城鄉差距，實現我國全民小康仍舊是一個艱巨的任務。本文從財政支農的現狀入手，分析了農民增收難的財政原因，指出只有實行長短結合的財政政策，積極構建農民增收的長效財政機制，才能從根本上解決農民長期增收難的問題。
　　[關鍵詞] 農民增收；稅收機制；財政支農
　　
　　2004-2007年，中央一號文件均為“三農”文件，中央對農民增收問題持續關注。在具體措施上，2000年在安徽、江蘇等地進行農村稅費改革試點；2003年在全國推行農村稅費改革；2004年實施農民直補；2006年徹底取消農業稅；2007年推行免費農村義務教育和普及農村醫療改革。多管齊下，共抓農民增收。在政策和措施的有力推動下，農民收入增長速度日益提高。但如何鞏固政策成果，保證農民長期、穩定增收，并從根本上消除城鄉差距，實現我國全民小康目標，仍舊是一個值得探討的課題。
　　
　　一、財政支農機制的現狀分析
　　
　　財政支農機制一般包括收入機制、支出機制，具體體現為涉農稅收政策、涉農國債政策和各類涉農財政支出政策。財政支農政策在促進農民增收中既可以提供一種重要的農業投入來源，特別是具有廣泛外部效應的農村公共物品，也可以通過發揮導向功能、協調功能和“發動器”功能，為農民增收提供長期保障。
　　1.2000年稅費改革以來財政支農與農民增收基本狀況分析。從總量上分析，目前，財政支農的直接資金投入約有15大類，具體包括基本建設投資、科技三項費用、農業稅災歉減免補助、農村中小學教育支出等。從2000年至今，國家財政支農支出情況如表1。
　
　　從表1看，2000-2004年，財政支農總量持續性增加。另據資料統計，2005年-2007年，中央財政支農總量增長非常突出，其總量分別為2450億元、3397億元和3917億元(預算)。
　　從結構上分析，2004年以前，農業基本建設支出和支援農業生產以及農林部門的事業費支出兩項構成財政支農的90%以上，農業科技等其余項目所占比重較小。從數量變化看，農村基本建設支出逐年下降，事業費支出逐年增加，這表明國家對農業投入支持主要集中在維持農村基層政權運轉方面，而對農村基本建設和科技投入等中長期促進農村發展的財政投入則明顯不足，這對農民增收的長期穩定不利。
　　從農民增收效果上分析，2000年以前，財政支農與農民增收之間缺乏明顯的相關關系。2000年以后，財政支農增長與農民增收表現出比較明顯的正相關，財政投入對農民增收起到了較大的促進作用。測算表明，農民收入增長彈性系數(農民收入增長率/財政收入增長率)由2000年的0.14增加到2003年的0.54，4年的平均彈性值是0.58。從2004年至今，中央財政支農幅度不斷增加。據財政部統計顯示， 2006年全國糧食直補資金達到142億元，比2005年增加約10億元，其中13個糧食主產省(區)為126.8億元，均占本省(區)糧食風險基金的50%以上。良種補貼資金40.7億元，農機具購置補貼資金6億元， 2007年中央一號文件明確提出，各地用于種糧農民直接補貼的資金要達到糧食風險基金的50%以上。政策性因素對農民收入增長起到了重要作用。
　　2.農民長期穩定增收難點逐步顯現。從2000年至今，減稅和補貼有力促進了農民增收，但這只是短期政策。從長期來看，這些還不是促進農民增收的有效途徑。目前，農民增收難點已經逐步顯現。
　　從結構上看，農民收入中的糧食收入、農產品收入對農民增收推動作用趨緩。2004年推行“三補貼”以來，糧食產量迅速增加，但糧食增產卻帶來糧價波動，引起糧價下降。同時，自2005年以來，全球糧食產量上升，使世界糧食市場價格呈現下降趨勢，對我國糧價也有影響，這使得糧食生產推動農民增收作用趨緩。同時，農產品因為糧價下降而帶給農民收入增長作用正在減弱。農民收入中的非農收入主要是工資性收入。由于農村勞動力整體素質偏低，財政培訓機制尚不健全，農民工資性收入難以得到大幅度增加。
　　從財政體制上分析，城鄉二元體制尚未打破，地方財政重工輕農、重城輕鄉的投資導向沒有得到根本改變。雖然中央財政至今對三農投入在持續增加，但地方財政投入比重卻呈現下降趨勢。中央財政從1997-2003年的6年間“三農”支出增長了2.8倍，平均年增長率達30%；而地方財政從1991-2003年總支出增長了6.5倍，支農支出僅增長了3.5倍。而且，近幾年地方財政支農投入高度依賴中央政府。據財政部提供的資料，目前在東部地區的農業投入中，中央投入所占比例為20%-30%，在中部地區的比例為40%-60%，在西部地區的比例為50%-70%。
　　從城鄉收入差距上分析， “十五”期間，由于政策措施的推動，農民人均純收入增長速度出現回升，從2001年的4.2%上升到2006年的7.4%，農民人均純收入從2001年的2366元提高到2006年的3587元，年均增長5.3%。2004年、2005年、2006年農民收入雖然超過5%，分別達到6.8%、6.2%、7.4%，但低于城鎮居民當年的可支配收入增長率，而且二者之間的差距有增大的趨勢。前不久，中國社會科學院發布了《農村經濟綠皮書》，其中提到：2005年，中國城鄉居民之間收入差距比率高達3.22∶1，而到2030年，也即23年后，城鄉居民收入差距才會縮小。
　　由以上分析可以得出結論：農民總體收入上升，但城鄉差距仍然沒有明顯縮小；來自于短期政策(補貼、減免稅收等)的收入增長較快、比例較高，來自于長期政策(體制性收入)的收入比例較低；收入增長空間有限，難度加大。
　　
　　二、農民長效增收難的財政原因
　　
　　農民長效增收難的主要財政原因是缺乏系統、統一的涉農稅收機制和財政支出機制，許多關系農民長期收益的稅收優惠政策很少，財政支出政策也沒有把農民納入整個支出制度統籌考慮，使得農民增收不穩定。
　　1.涉農稅收政策缺乏長效機制。2006年農業稅取消后，解決了農民承擔的直接稅收負擔，例如：農業稅、農業特產稅、牧業稅等單獨向農業生產者征收的稅種。但對于農民負擔的間接稅和“暗稅”負擔觸及很少，例如：農民承擔的增值稅、消費稅、營業稅、關稅以及增值稅的“進項稅額”。據一些學者推算，2002年農民作為消費者當年負擔的流轉稅為3964.59億元。另外，農民還負擔了大量的增值稅“進項稅額”。因剪刀差減少農民收入、增加農民負擔的“暗稅”，在工業化、城鎮化過程中農村土地資源被征用，因補償不足而造成農村財富的轉移等，這些間接稅收負擔從根本上制約了農民增收。
　　(1)涉農稅收優惠政策缺乏長遠規劃。到目前為止，為促進農民增收，國家已經出臺的涉農稅收優惠政策約47項，涉及多個稅種�，F行涉農稅收優惠雖然達47項之多，涉及流轉稅、所得稅等多個稅種，對農產品的生產、銷售、加工以及農業企業、農業生產資料的生產與銷售也都有優惠政策，但由于缺乏整體性的統籌考慮，一些政策也是先后出臺，缺乏政策之間的嚴密銜接和配套措施，并不能達到預期效果。 　　首先，對農業生產資料的稅收優惠政策效果差，通過農資企業減免增值稅來間接補貼農民的政策初衷難以實現。其次，農民購進農業生產資料的進項稅額不能抵扣，導致農民收入減少，部分農業收益被農資漲價抵消。最后，雖然2006年取消了農業稅，但地方財政尤其是鄉鎮財政困難，缺乏公共資金。國家目前尚缺乏完善的轉移支付制度，難以保證農民稅負不再反彈。
　　(2)涉農重大問題缺乏稅收政策明確導向。第一，對農業產業化缺乏明確系統的稅收支持。目前，我國農業生產已經出現了產業化發展趨勢。據農業部統計，20世紀末期，全國農村新型的農民合作組織已經建立了140多萬個，其中比較規范、形成規模的有14萬多個，絕大多數是鄉鎮、村一級組建，帶動農戶總計有1000多萬戶。我國現行的農村合作組織是市場體制下建成的，延長了農業生產鏈，促進了農業產業化發展。但由于國家缺乏明確的稅收鼓勵政策，發展速度和規模受到了制約。第二，對生產要素在城鄉之間自由流動缺乏稅收支持。農村剩余勞動力向城市轉移已是客觀事實。根據我國第五次人口普查的結果，我國農民工占第二、三產業就業人口的比重已經高達46.5%，其中，占第二產業就業人員的57.6%，占建筑行業就業人員的80%。要想在1.4畝人均耕地面積上，以家庭聯產承包責任制為基礎，通過農業生產的發展來提高農民收入是不現實的。因此，對于農村剩余勞動力的轉移要確定明確的稅收優惠政策。同樣，對于城鎮居民或企業到農村投資，特別是到農村投資基礎設施、從事文化教育和農村醫療等事業也缺乏相應稅收支持。
　　(3)城鄉二元稅制依然存在。二元稅制是我國涉農稅制缺乏長效機制的表現之一。在1994年進行工商稅制改革時，并沒有將涉農稅制納入整個現代工商稅制改革中。目前的城鄉二元稅制極大加重了農民的負擔，擴大了城鄉收入差距。盡管2006年全部取消了農業稅，但該稅存在50多年所產生的后遺癥是不可能短期消除的。我國市場經濟改革的目標之一應該是要建立覆蓋城鄉的統一稅收體系，取消針對農民的歧視性稅收制度，還農民無差別的國民待遇。
　　2.涉農財政支出政策缺乏長效機制。國家財政涉農財政支出雖然促進了農民增收，但從財政支農長遠計劃、資金結構、轉移制度等方面分析，均不同程度缺乏長期規范的機制，難以保證農民長效增收。
　　(1)涉農財政支出缺乏長遠計劃。首先， 涉農財政支出總量不足，缺乏長遠計劃。我國財政支農支出總量雖然逐年增加，但比重還是過低。2000年-2004年，分別為7.75、7.71、7.17、7.12、8.28。這個比值低于一般發達國家和發展中國家。其中，農業投資支出比重更低。如果用我國農業投資占全社會投資總額的比重與農業產值占社會總產值的比重之比(稱為投資比較率) 作為衡量標準來判斷。根據世界農業的發展規律，在工業化中期，農業投資比較率的值應接近或者超過1 。但是，我國的實際情況卻是從1984-2002 年為0.12 以下，而且還有下降的趨勢。由此判斷， 我國的財政支農總量嚴重不足，缺乏長遠計劃。其次，涉農財政支出投入機制不穩定。我國的財政支農受政策影響較大，一般來說，在宏觀經濟波動期間會有較大的變化。例如，1998 年，我國經濟進入了通貨緊縮階段，全社會消費需求尤其是占全國人口比重絕大部分的農民消費需求疲軟，國家采用積極的財政政策調控宏觀經濟， 財政支農總額從1997 年的766.39 億元迅速攀升至1998 年的1154.76 億元，增幅達50.67 %。2004年由于實施“三補貼”和“兩減免”政策，比重又快速上升。
　　(2) 財政支農資金結構不合理，不利于農民長效增收。第一，在現行涉農財政支出中，農民直接受益或者農民獲益較多的財政支出主要是支援農業生產、農業科技三項費用以及農村救濟費， 農村基本建設支出由于農民受益有限和農林水利等部門事業費由于有關農村管理部門效率低下，妨礙了農民收入增加。國家發改委農經司課題組(2003年)研究表明，我國財政在農業基本建設中用于重大水利工程和生態建設等全社會受益的投資約占80%，而用于增強農業市場競爭力和直接改善農業生產生活條件的良種工程、重要農產品基地、農田水利、節水灌溉等中小型基礎設施方面的投入只占10%左右，這些項目都是直接增加農民收入的。第二，在涉農財政支出中，缺乏規范的涉農財政轉移性支出機制。財政補貼、農村社會保障以及轉移支付等均缺乏完善的法規和長遠的設計，難以保證農民長期穩定提高收入。財政補貼雖然短期內能夠促進農民收入直接增加，但不能夠作為農民長效增收的政策工具。一方面是由于WTO對財政補貼的限制和世界糧食價格的影響；另一方面國家財政負擔也太重，不利于長期實施。
　　
　　三、積極構建農民增收的長效財政機制
　　
　　1.確立財政支農的長效目標。建設社會主義新農村， 是一項長期而又艱巨的歷史任務，這一任務的完成離不開財政的支持。因此，財政支農要把建設社會主義新農村、實現小康社會作為財政支農的長效目標。通過構建長效財政機制，真正貫徹“工業反哺農業、城市支持農村”的政策。
　　2.完善長效稅收機制，有效增加農民收入。(1)科學規劃長期、統一的城鄉稅制，切實增加農民實惠。從世界主要國家的稅制演變情況來看，當市場經濟發展到一定階段后，實施城鄉稅制一體化就會成為必然的選擇。我國經過近30年的改革開放，基本建立起社會主義市場經濟，農業產業化和市場化也日益發展。同時，我國已經建立了以增值稅為基礎的流轉稅體系和個人、企業所得稅為基礎的所得稅體系以及財產稅等體系，城鄉稅制統一的基礎基本具備。因此，從長遠來看，未來的涉農稅制應當是城鄉一體化的稅制，實現城鄉居民稅收的公平負擔。只有這樣，才能真正促進農民增收，縮小城鄉收入差距。(2)明確稅收在重大涉農問題上的導向。對農業產業化重點龍頭企業和外資企業以及其他所有制性質的農產品加工和深加工企業均實施稅收優惠政策，促進農業工業化和產業化。鼓勵生產要素在城鄉之間流動，對失地農民提供就業崗位的企業，可以給予一定的稅收優惠。對失地農民自主就業、自謀出路者，可以比照給予下崗職工再就業的優惠政策執行。對進城務工的農民提供免費就業培訓，增強就業能力等。
　　3.完善財政支出政策，建立農民增收的長效機制。一是要制定農村經濟發展和農民收入增加的長遠計劃，嚴格執行財政支農發展資金國家預算，并且使財政支農的過程和各個環節制度化、透明化、規范化，避免因受經濟形勢的變化和人為因素的影響而任意削減財政支農資金。同時，建立穩步增加財政資金對農業的投入機制。嚴格按照《農業法》的要求，真正實現國家財政每年對農業總投入的增長幅度高于國家財政經常性收入的增長幅度。保證農業投入的長期穩定性。二是要不斷調整和優化財政支農資金結構，增加支援農業生產、農村科技三項費用、農村救濟費的比重，直接受益于農民，增加農民收入。同時，控制或者減少農業基本建設資金，盡量規范補貼等短期性支出，建立規范的財政轉移支付制度。
　　
　　參考文獻：
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