電信一體化其及對英國立法體制的影響

電信一體化其及對英國立法體制的影響

電信產業的長足已經給世界和帶來了巨大的變化。隨著信息的即將來臨，世界各國都必須對于電信產業的發展所帶來的變化和挑戰予更多的關心和留意。在電信產業帶來的新變化和挑戰中，電信一體化起著革命性的作用，它對現存的體系帶來了根本性的挑戰。由于中國在這一領域還沒有太多的，筆者試圖通過對于電信一體化的原因及其以及對于現存法律體系的挑戰特別是對英國現存法律體系的挑戰的，以期對中國在這一領域的法律研究起到一定作用。

一．電信一體化的概念
為方便本文的討論，電信一體化的概念是首先需要定義的。電信一體化的表述為“convergence"，其基本含義被一體化。根據牛津高漢雙解詞典，一體化是指“自四面八方向一點匯合；收斂；聚集”。特殊到電信這一領域，“convergence"被賦予了專門的含義，筆者在本文中暫且將其稱之為“電信一體化”。
根據《電信、媒體及信息技術領域一體化及其對法規的影響的綠皮書》1，電信一體化被表述為下列兩方面的：
(a)不同平臺實現在本質上相近的服務；.
(b)電話、電視和電腦等個人消費設備的一體化。
英國電信辦公室2在其向議會選擇委員會提交的第二版報告3中將電信一體化表述為音視頻通訊以及廣播領域的下列的活動的混同：
(a)電信（包括聲音和數據服務）；
(b)電腦（包括接進公共通訊網絡的硬件和軟件）；
(c)廣播等其他基于網絡的聲像服務；
(d)上述內容的組合（例如互聯網的互動服務）。

綜上所述，筆者以為：電信一體化是指對于不同產業，特別是電信、廣播、媒體以及信息技術的融合的表述。

二．電信一體化產生的原因
對于電信一體化產生的原因，國際上有廣泛的共叫，那就是電信一體化產生于技術層面。由于電腦、網絡以及信息技術的高速發展，原屬于不同產業的傳統的和新興的通訊，不論是聲音、數據還是圖像，都可以通過不同的網絡提供，并終極導致了電信一體化的產生。根據筆者的理解，電信一體化產生的技術原因如下：

1．數字技術
數字技術在電腦及電信產業等產業得到了廣泛，例如微技術、軟件技術以及數字傳輸技術。通過數字技術，信息被轉換成機可執行的格式。簡單來說，計算機會根據一系列的“開關信號”來作出反應并運行程序。這些“開關信號”要么是開要么是關，是二進位信號，被表述為：“0”或“1”。本質上，任何形式的信息，無論是聲音、文本、照片、聲音還是圖像，都會被轉換成一系列的二進位的指令，4待對方接受后，再還原成原始的信息格式，并根據需要進行處理。數碼技術的高效性和高保真性遠勝于模擬技術，從而得到了廣泛的傳播。信息的數碼化構成了電信一體化的技術基礎。

2．網絡和壓縮技術
通過新的銅導線、光纖以及無線技術的應用，網絡的帶寬已增加了很多。網絡帶寬的增加使數字數據能夠被高速和高效的傳輸和接收，從而為高質量的聲音和圖像信號在不同網絡間的傳播提供了物質條件。此外，壓縮技術的廣泛應用，大大減少了需要傳輸的數據量，從而提升了現有的網絡的傳輸能力,使原先以為只能在更高效和昂貴的寬帶網絡上才可能提供的服務也能在現有網絡的基礎上提供。網絡的普及，網絡能力的大輻度提升，網絡使用者的增加以及網絡應有軟件和程序，特別是壓縮程序的廣泛應用，在電信一體化的進程中起到了關鍵作用。網絡和壓縮技術的發展是電信一體化在事實上成為可能。

3．計算機技術
作為網絡終端，個人計算機在互聯網的發展中起到了關鍵作用。到現在，個人計算機已經成為功能強大、高效、多功能的數據處理中心，有能力處理不同的聲音、圖像信號，甚至模擬3D環境。在強大的個人計算機的支持下，用戶才能夠真正體驗到電信一體化帶來的諸多好處。并且，個人計算機的價格也由于技術的進步以及競爭的日趨激烈而大輻下降，使一般消費者都能夠負擔得起。對消費者來說個人計算機已經不再是奢侈品，而是生活必須品。計算機技術的發展為電信一體化提供了應用空間。

上述技術特點為電信一體化創造了必要的條件。在這樣的環境下，任何形式的信息都可以被數字化并且通過任何網絡進行傳輸，并在一個或多個終端上復原到最初格式并加以利用。

三．電信一體化對于現存法律體系的挑戰
在廣播、電信以及信息技術等原先被以為是完全不同的產業并且廣播以及電信甚至有其專門的法律體系的情況下，電信一體化的出現打破了現存體系的結構，這些產業原先清楚的界限已經模糊了。并且，電信一體化同時帶來了一系列的產業的聯合和合并。這樣，由于法律指向的對象已經不在存在，現存的建立在不同產業區別的基礎上的法律體系面臨著電信一體化帶來的巨大挑戰。
另外，新的服務的出現以及現在服務的將很可能創立一個唯一的信息市場。新的信息市場的出現會導致一系列的全新的的出現，例如說壟斷、價格控制、互通、公平競爭、消費者保護以及公共利益等等。這些新題目都是立法者所需要面對的。

1．對于一致性的挑戰
在電信一體化的情況下，通過任何網絡來提供日益增加的各種類型的服務是完全有可能的；但是現有的法律體系則是建立在按照不同的服務各自的特點進行區分的基礎上的。比如說，盡管電影、和文本現在都可以通過數字格式進行傳輸，它們仍然由不同的法律法規進行管轄，特別是以這些數據不同的傳輸方式為基礎的法律。在很大程度上，這種基于傳輸方式的法律管轄勢必會導致對不同服務的歧視，而這種歧視又會成為公平競爭、投資以及服務本身的限制。再如傳統的廣播電視正受到新興的基于互聯網的網絡電視的挑戰，網絡電視實際上實現的是與廣播電視同樣功能，提供同樣的服務，只是由于傳播方式的不同，就可以免受法律法規對廣播電視的諸多限制，在競爭中處于有利地位，對傳統的廣播電視并不公平。

2．全球化的挑戰
由于國際互聯網打破了國家的地理界限，全球化已經不再僅僅存在于想象中，而是我們需要面對的事實。在新的全球化的環境中，服務能夠在全球范圍內提供，這樣對于某一地區的投資也就在很大程序上取決于這一地區對于網絡和服務的規范程度。某一地區對于網絡和服務的過度或不適當的規范不僅會在技術上面臨很多的困難，而且會活動的外流，從而會該地區的信息化。

3．充裕度對于以稀缺度為基礎的法律體系的挑戰
基于對輻射頻率及其等資源的稀缺性的反映，現有的法律規范通過許可制度來治理網絡及資源的分配，但是這些法律規范正受到電信一體化的挑戰。現在的市場及技術發展趨勢，比如說網絡傳輸能力的根本性進步，不同內容和服務在各類平臺上傳輸的可能性，競爭性線路的增加以及數字壓縮技術的進步，已經表明在完全數字化的環境下，稀缺性已經過期，顯得不再那么重要。這樣現有的法律體系也就需要重新加以評估。

4．對于公眾活動和私人活動的挑戰
現有服務根據其是公眾活動還是私人活動由不同的法律規范。電信一體化意味著公眾活動和私人活動的界線已經模糊不清。舉個例子來說，原先的電話話屬于公眾網，現在由于網絡互通，公眾網和私人的網絡已經混合在一起，共同組成國際互聯網，在使用中無法加以區分；原先以為是公眾領域的郵電、廣播等產業也由于郵件、互動廣播等方式的出現而淡化了其公眾活動色彩。因此現在的基于公眾活動和私人活動的區分的法律體系在技術調整發展的今天可能需要重建。

5．對于立法結構的挑戰
在電信一體化的范圍內的立法機構的分列性、復雜性以及多樣性是一個需要重點考慮的題目。基于對于法規重復規范以及需要應付多重立法者的風險的考慮，經營者可能要求對現有的立法結構進行重新調整，以使其公道化，從而避免不必要的行政障礙。

四．電信一體化對于幾個相關領域的挑戰
為進一步的討論電信一體化到底對現存法律體系帶來什么樣的題目和挑戰，筆者將從以下幾個領域進行討論：

1．電信一體化對電話業的挑戰
通過國際互聯網的語音服務是電信市場近幾年來的最新發展，這一新興業務對現存的市場結構，尤其是對于基于公眾電話網的電話業務帶來了重大挑戰。新技術的采用以及互聯網技術的廣泛已經對國內以及國際電話價格造成了很大的競爭壓力，并導致對現存的電話用度結算體系的根本性變革。5從技術上來說，傳統的電話要求在呼喚方和被叫方之間建立起一個固定的回路，但是“網絡電話”則是將數字形式的聲音信號通過一系列的網絡進行傳輸，構成所謂的“虛擬回路”。盡管“網絡電話”相對于傳統的電話來說聲音質量要差一些，但是仍在可接受的范圍以內，尤其是考慮到其價格因素，并且由于技術的進步，“網絡電話”的聲音質量仍在不斷進步之間，并且已經和傳統電話沒有太大的差距�！熬W絡電話”要比傳統的電話便宜的多，不僅僅是由于它能夠更有效的利用網絡帶寬，并且可以通過壓縮技術有效的減少需要傳輸的數據量。壓縮技術帶來的壓縮比是驚人的，比如說20：1在現在就是一個非常普通的壓縮比例。除了數據是通過互聯網傳輸帶來的經濟上的好處外，現存的互聯網付費方式也是“網絡電話”得以盛行的一個重大經濟驅動力。由于互聯網是使用公眾網和私人網絡的“網絡的網絡”，用戶只需要向本地的互聯網服務提供商6支付接進主干網的用度，而不論其傳輸了什么內容或者通訊的到底在相隔多遠的雙方之間進行。正是由于這種與間隔無關的付費結構，使“網絡電話”成為相對于傳統電話更具吸引力的選擇。作為電話的競爭者，“網絡電話”對促進被國家壟斷運營商控制的電話價格的下調起著至關重要的作用，無論是對于國內電話還是對于國際電話。從某種意義上說：“網絡電話”加速了電信市場全球化以及自由化的進程。

2．電信一體化對廣播業的挑戰
由于廣播業的特殊性，廣播活動受到嚴格的規范，甚至是復雜的或是多重的法律規范。從事廣播業除了需要許可證并受到這一領域的法律法規管轄以外，服務提供商還要受到以及傳播方式方面的法律的管轄。電信一體化卻給廣播業帶了巨大挑戰。迄今為止，只有重要的并且適合的公司才會被有關廣播部分授予相應的廣播許可。通過這種方式，廣播部分能夠控制服務商的活動以及在其運營頻道上的廣告活動等；小的公司根本就不可能取得提供廣播服務的許可證。建立在技術的基礎上的電信一體化卻使這種方式面臨種種。服務商開始通過互聯網來向客戶提供電影、電視或節目，只需要滿足電信部分的有關要求就行了。這樣造成的區別對待是明顯的：僅僅由于傳輸方式的不同，同樣的內容卻由不同的部分、不同的法規進行管轄。這樣，互聯網廣播服務提供商就規避了廣播部分的監管，而傳統廣播服務提供商卻仍然受其管轄。電信一體化給廣播業帶來的另一個根本性的變化就是基于TCP/IP技術7，廣播已經從“廣播” 8轉變成“窄播”了，同時個體用戶可能通過互動方式來接受內容，從而使“推出”技術轉變成“吸收”技術。由于現存的法律體系是建立在“廣播”的基礎上的，即充分考慮到廣播系向不特定的公眾發出，但是現在在電信一體化的情況下“廣播”已經變成了“窄播”，原有的法律體系已經不再適應新的環境下的廣播業。

3．電信一體化對移動電話業的挑戰
在電信領域，基于迄今盛行的用度、帶寬以及通訊質量的不同，移動電話與固定電話并不被以為是相互補充的。隨著GSM標準移動電話技術的發展，如GPRS，以及第三代移動電話技術的成熟，移動電話網絡的能力得到巨大的提升，從而能夠提供原本僅屬于固定電話網絡服務范疇的多媒體服務，包括郵件、互聯網接進等。同時，移動電話市場在近十年中取得了擴展。根據***的統計，2003年中國移動電話用戶將達到2億。出于對移動電話網絡基礎設施投資的鼓勵，各國往往對移動電話業采取鼓勵政策，并給予種種優惠，但是隨著電信市場的轉變，主要是移動電話業的發展及其移動運營商市場地位的提升，移動電話市場將受到更多的治理并承擔更多的義務。在英國，電信辦公室就確定vodafone和BT Cellnet兩公司9對英國移動電話市場具備“市場力”。這樣，這兩空公司就需要面對法律規定的具備“市場影響力”的種種義務和限制，以及這些義務和限制對于其提供網絡互聯的條款和價格的影響。

4．電信一體化對于合資的挑戰
電信一體化進程以及互聯網和在線服務的高速成長對公司企業來說意思著意味著戰略性的機遇，并且導致一系列的企業合并及聯合的發生。原屬于不同市場的主要市場經營者，無論是在廣播業、電信業，還是在信息產業等，紛紛通過設立合資企業來發揮和擴展其市場份額及影響力，從而在新的大“通訊市場”造就出新的巨型壟斷企業。例如英國電信（British Telecom），英國天空廣播公司（BskyB）,米德蘭銀行（Midland Bank）以及松下電子歐洲有限公司（Matsu***a Electric Europe Ltd, may build）共同出資設立英國互動廣播公司（British Interactive Broadcasting），從而向互動數字電視市場提供基礎設施及相關服務。新設立的合資公司依靠英國電信在基礎設施方面，天空廣播在節目內容及衛星設施方面，米德蘭銀行在資金方面，以及松下電子在技術方面的支持，很有可能成為新的市場壟斷者，影響這一領域的公平競爭。但是由于這樣的合并造有可能刺激技術的進步并且給用戶帶來更多更好的服務，治理機關并沒有簡單的依據《歐洲共同體條約》第81條（1）之規定10對其加以禁止，而是采取了積極的態度，試圖平衡合資帶來的壟斷后果以及給用戶帶來的實際利益，終極在附加諸多義務的條件下，充分合資企業的設立�；�于這樣的觀點，合資企業在承擔能夠防止濫用其壟斷地位、保證市場公平競爭的相應義務的條件下，一般能夠得到許可。這些義務包括網絡互通、網關接進、非歧視性待遇以及價格控制等等。

五．立法結構的變革――單一立法模式

為迎接電信一體化所帶來的挑戰，現在的立法體系應當進行一定的變革。但是這種變革到底是在現有立法體系的基礎上進行改良還是建立一個新的單一的立法模式是值得探討的。由于僅靠現存立法機構的進一步合作并不能從根本上解決立法的重復和混淆，單一的立法模式看起來更加適合電信一體化后的信息，尤其值得關注。具體來說，單一的立法模式具有如下優點：

1．有利于監控整個通訊市場
由于通訊市場是是電信、電話、廣播以及信息技術市場的融合，存在不同產業的聯合或是合并，只有單一的通訊治理部分能夠有能力和可能在宏觀上監控整個通訊市場并能夠評估對某一領域的決定對另一領域的特別是涉及跨領域的處理。

2．有利于減少機構重疊帶來的不確定性
在多機構治理的模式下，由于有不同的立法機構以及治理機構，人們經常會覺得無所適從，尤其是在還沒有深進了解相關領域的情況下，根本就不知道應該找何部分解決題目。而在單一的立法模式下，經營者或其他任何機構及個人不需要再為不知道應該找何部分解決題目而煩惱了，由于有且僅有一個通訊市場治理機構，所有的題目都可以在這一機構得到解決。

3．有利于立法的一致性
作為管轄領域互相重疊的結果，不同的獨立立法機構傾向于根據其自身的考慮來進行立法，基本上不考慮其對重疊領域的影響。這樣的立法勢必會造成不同法規之間的矛盾和不一致。在單一的立法模式下，這種情況將會被改變。最適合電信一體化后的通訊市場的法律的協調、政策的一致將成為立法的主旋律。

4．有利于立法和監視的有效性
對于電信一體化后的通訊市場中存在的仍具備一定特點的領域，單一的立法機構仍可以通過設立下屬部分的方式來加以特別的治理，同時作為同一機構的共同部分，通過部分之間的合作和溝通可能消除獨立的機構各處立法的不協調的風險。另外由于部分存在共同的上級機關對其進行指導、協調和監視，必然能夠進步相互間合作的效率。

5．有利于節約社會財富
與多機構立法模式相比，單一的立法模式可以消除不必要或是重疊的部分，裁減冗余職員，從而大規模減少支出。這樣單一的立法模式將更加，有利于節約國家在這方面的支出，節約社會財富。

與立法模式密切相關的另一題目是法律適用的題目，即如何平衡反不正當競爭法與特別法規在電信一體化后的通訊市場的關系的題目。反不正當競爭法的法律原則無論在任何產業或領域都應當適用，但是由于其過于廣泛，不能完全適合于具體領域的自身特點；而通訊市場的特別法規也不能夠脫離普遍適用的法律原則　而存在。因此，筆者以為二者的關系是互補的，而不是互相替換的。上述的單一立法機構可以在反不正當競爭法的指導下，結合通訊市場的自身特點進行相應的立法，從而促進通訊市場的公平競爭、保護消費都權益并實現社會公共利益。

六．電信一體化給英國立法體制帶來的影響
對于電信、電視及廣播等產業，英國現在采用的是基于其不同產業特征的多重立法體制，部分如下圖所示：

(圖表請打開: http://www.law-lib.com/lw/doc/1337.doc ;)


為就電信一體化對英國現存的法律體系的影響作出相應措施，英國議會文化、媒體及運動委員會就電信一體化對英國經濟的影響展開了一系列的聽證和辯論。11對于立法模式的改革，主要形成了兩大意見：一派以英國電信辦公室為代表，以為應將現存的立法模式改革為雙重立法模式，即僅留有兩個主要的立法機構:通訊標準局和電子通訊委員會，12其治理的范圍如下圖所示：



無線電治理局及獨立電視委員會反對這一結構，堅持以為根本就沒有辦法明確區分/文化和社會公共政策信其他經濟考慮。

在仔細聽取了各方的意見后，委員會作出的結論竟然比電信辦公室還要激進，以為應當設立一個單一的橫跨整個通訊市場的立法機構，稱之為“通訊規范委員會”，由該機構全權負責廣播、電信和通訊基礎設施的立法工作。13


對于這一，英國政府起初采取了較為守舊的態度，并在與電信一體化相關的政府綠皮書中表述了一種“等著看”的態度，以防止立法過于超前所帶來的風險。14英國政府支持保存現存的立法體系，同時公布主要的立法機構將增進相互間的合作。
另人感到驚奇的是，英國政府的態度在2002年12月發生了重大轉變。在政府***中，英國政府計劃為通訊業和媒體業設立單一的立法機構，通訊辦公室，由其管轄電信、電視以及廣播等領域，無論是范疇還是范疇。


結論
由于電信一體化并不是一個獨立的而是對全球的技術、經濟、及產生廣泛的普遍現象，必然會受到其影響。對于中國來說，現在這一領域仍沒有太多的，基本采取廣電部負責廣播電視、***負責電信的分而治之的模式。具體到某些案例來說，為防止出現壟斷或是在某些領域內減少競爭而人為的采取種種過激措施更是在實際上為電信一體化設立了障礙。但不管如何，電信一體化正向我們走來，這一結果并不因我們對其采取何對態度而有絲毫的改變。中國在電信一體化的過程中有太多的題目需要討論和解決：到底那種立法模式適合中國？如何在新的通訊市場中處理好反不正當競爭法與特別法規的關系？如何采取適當步驟來實現社會公共利益及國家的總體目標？等等。為此我們應當努力進行研究，采取積極的態度和穩健的措施以迎接其帶來的種種挑戰，否則我們將會在即將到來的信息社會的競爭中被其他國家遠遠扔在后面。


1 Green Paper, 'On the Convergence of the Telecommunications, Media and Information Technology Sectors, and the Implications for Regulation. Towards an Information Society Approach', Brussels, 3 December 1997, European Commission
2 Office of Telecommunications
3 'Beyond the telephone, the television and the PC III'(3/98)-see www.oftel.gov.uk
4 Telecommunication Law(first edition, 2001), by Ian Walden and John Angel, Page 408
5 'Regulatory Implications of Internet Telephony', Computer and Telecommunications Law Review, Ian Walden, 1996
6 ISP：Internet Service Provider
7 TCP/IP（傳輸控制協議/網間協議）是一種通訊協議，它規范了網絡上的所有通訊設備，尤其是一個主機與另一個主機之間的數據往來格式以及傳送方式。TCP/IP是INTERNET的基礎協議，也是一種電腦數據打包和尋址的標準。
8 “廣播”系指將無線電信號或電視信號向不特定的公眾發出
9 vodafone和BT Cellnet是英國最大的兩家移動電話運營商，此外英國還有T-mobile，Orange, Virgin移動電話運營商。
10 Article 81(1): " following shall be prohibited as incompatible with the common market: all agreements between undertakings, decisions by associations of undertakings and concerted practices may affect trade between Member States and which have as their object or effect the prevention, restriction or distortion of competition within the common market.", EC Treaty
11 Fourth Report of the Culture, Media and Sport Select Committee inquiry into the Audio visual Communications and the Regulation of the Broadcasting , May 1998
12 OFTEL‘s Second Submission to the Select Committee, 'Beyond the Telephone the Television and the PC III', dated March 1998,
13 'The Multi-Media Revolution', May 1998
14 'Regulating Communications: Approaching Convergence in the Information Age', July 1998

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