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淺談上海城市交通政策的優化研究
論文關鍵詞：城市交通政策 優化 城市空間結構 上海
論文摘要上海城市交通政策以交通供給和交通需求為主，對當前乃至未來的分析和預測表明，這不足以疏解上海的交通擁堵，還應該把空間結構優化作為重要政策加以實施。最后從多中心策略和就業一居住均衡策略的角度提出了優化上海城市交通政策的思路。
“兩個中心”國家戰略的確定，為上海建設國際經濟中心城市提供了新的動力。但同時也要看到，上海還存在著一些軟肋制約著上海的國際化進程，如城市交通擁堵。盡管上海各界為疏解交通作了大量的努力，但交通擁堵加劇卻是不爭的事實，這也是上海市民當前感受最深最大的民生問題之一。疏解上海交通必須打破“以交通論交通”的傳統思維，從優化交通政策著手，尋找新的解決思路。
1城市交通政策分類與世界大城市交通政策經驗總結
城市交通擁堵根源于交通供給與交通需求的不平衡，即道路交通供給滿足不了交通需求。因此從理論上講，解決城市交通問題的基本政策可以分為以下三類：(1)交通供給增長和完善政策，通過道路和交通設施的增加及完善來滿足交通需求；(2)交通需求引導和控制政策，通過鼓勵交通需求轉向大容量的公共交通，并對個體機動交通(主要是小汽車)的使用和擁有采取控制和引導，達到更高效率地利用交通供給設施的目的；(3)交通需求與交通供給的城市空間結構優化政策，通過城市空間結構的調整引導交通需求與供給的區位變動，從而對城市交通流量進行更合理的分配。
對倫敦、巴黎、東京、紐約、新加坡和香港等世界大城市的交通發展的規律表明，世界大城市在解決交通問題的過程中都積極地運用交通供給、交通需求和空間結構優化三類政策。世界大城市不僅建成了較完善的道路網絡系統，而且無一例外地采取交通需求管理政策，包括建設軌道交通，倡導公交優先，同時對小汽車的擁有和使用進行調控，等等。在空間政策方面，世界大城市都趨向于通過衛星城或新城的建設，疏解集聚的城市人口、產業和功能，借以緩解中心城的交通擁擠。從世界大城市的交通實踐效果來看，三種政策各自都為緩解城市交通擁堵起到了積極的作用。世界大城市之所以綜合運用三種策略是因為它們之間并不是相互獨立的，而是相互促進的。世界大城市通過幾種策略之間的協調與配合，來更好地解決城市交通問題，這對于我國大城市的交通發展具有重要的啟示意義
2對上海當前城市交通政策的評價
2．1上海城市交通政策現狀
目前上海市所實施的交通政策，以交通供給政策和交通需求政策為主，空間政策力度非常有限。
自1990年代以來，上海市采取了一系列措施來提高交通供給，由于投資力度加大，交通設施供給水平得到了顯著地提高。2006．年全市道路通行能力達到1521萬h。2006年底，上海軌道交通運營線路總長1 km，車站總計95座，居全國前列。但由于道路框架基本定型，道路供給量增速趨緩，道路里程年均增長率由12％(1996～2000年)變為5％(2000—2004年)。
交通需求政策可以分為公共交通優先和個體機動車控制兩類具體策略。上海積極倡導公共交通優先，包括增加公交車輛和線路、設立公交專用線、加快軌道交通建設．、完善公交基礎設施等。但是由于缺少其他相關措施的配套，公交優先的政策效果并不明顯，公交運行在準時性、便捷性等方面差強人意，居民對城市公共交通服務不滿意率仍然很高。上海市中心城的公共交通出行比重達到36％，與倫敦的72％、東京的87％、香港的90％相比，還明顯偏低。在個體機動車控制方面，上海從1986年開始以私家車牌照拍賣來控制小汽車的保有量，這一政策的實施雖然飽受爭議，但在限制私車數量的增長和緩解城市通壓力方面起到了一定的作用。
在空間策略方面，上海力圖改變典型的單中心結構，以降低中心城區的交通壓力。事實上，早在抗日戰爭勝利后編制的大上海都市計劃中就已經主張在城市周邊建立衛星城鎮，以實現人口的“有機疏散”。之后各輪城市總體規劃都對衛星城建設提出了改進措施。在《上海市城市總體規劃(1999—2020)》中，提出“多軸、多層、多核”的市域空間格局和11個新城的建設主張。上海“十一五”規劃提出了“1966”城鎮體系，擬建設9個新城，來打破單中心格局。但是由于多種因素的影響，無論是衛星城還是后來的新城都沒有形成較大的規模，并沒有對中心城交通疏解發揮較好的作用。
2．2上海城市交通政策的效果評價和預測
無論是分析現狀還是預測未來，上海當前以交通供給和交通需求為主的交通政策越來越難以緩解上海的交通擁堵問題。
由2006年上海市中心城區交通運行狀況評估分析來看，上海市中心道路通行能力2006年比2005年提高5％，交通需求同比增長10％，交通供給與需求不平衡的矛盾越來越突出。從未來趨勢來看，上海中心城區建設格局與道路網絡基本成型，交通供給增加能力非常有限，但上海交通需求增加潛力巨大，因而單憑增加交通供給來緩解上海的交通擁堵顯然是不現實的。事實上當斯定律早已指明這一道理：新建的道路設施會誘發新的交通量，而交通需求總是傾向于超過交通供給。
從上海交通需求政策(包括公交優先和小汽車牌照拍賣)實施效果來看，公共交通出行比重上升緩慢，而個體機動交通比重(包括小客車和摩托車)增長迅速，1995—2004年間，公共交通出行比重僅上升了3．7個百分點，而個體機動交通方式比重則從7．9％提高到16．5％。預測未來，前景并不樂觀。首先，受限于當前和未來的地面道路供給量，在個體交通沒有得到很好控制之前，地面公共交通優先存在客觀限制。其次，軌道交通受建設周期長以及服務半徑限制，其作用在相當一段時期內不可高估，即使是軌道交通網密集的倫敦這樣的發達國家大城市，交通擁擠問題依然嚴峻。再次，比照發達國家大城市，上海目前的私人汽車擁有率還很低，還有巨大的上升空間。如果對小汽車的擁有和使用實行嚴格控制，不僅與汽車產業發展目標有矛盾，更重要地是會引起汽車消費者的抵觸，在實踐中產生種種沖突。當前國內眾多特大城市中只有上海頂著重重壓力實施了私家車控制。改變私家車消費觀念取決于經濟發展水平的提高和長期艱難的宣傳引導，而其中的時間成本是特大城市的交通所不能承受的。
綜上分析，交通供給政策和交通需求政策的效果不足以從根本上緩解上海的城市交通擁堵，還必須從優化城市空間結構角度出發，探索交通疏解的空間政策。事實上，上海當前的城市空間結構已成為制約上海交通效率提高的瓶頸。
2．3上海空間結構對城市交通效率提高的制約
城市土地利用是城市交通產生的根源，而反映城市土地利用空間屬性的城市空間結構則決定了交通流向乃至交通量。從上海當前的城市空間結構來看，單中心的格局與就業一居住空間配置失衡是交通擁堵加劇的重要原因。首先，上海的城市空間都屬于典型的單中心結構，城市空間發展沿建成區邊緣向外攤大餅擴展，或沿主干道(或河流)延伸成帶型結構，人口和城市經濟活動高密度布局，人口和交通需求過度集中于中心城區，從而加劇了交通擁擠。其次，上海原本相對均衡的就業一居住空間配置正被逐漸分化的就業主導區和居住主導區所替代，職住分離現象凸現，具體表現為，核心區和緊鄰外圍區以服務業就業為主導功能，多數外圍區和近郊區以居住功能占主導，市域北部遠郊區又是以制造業就業為主要性質，而南部遠郊區則是居住為主導功能。交通層面上的后果是，跨區交通出行增加，平均出行時距和距離上升。
3上海城市交通政策的優化建議
3．1交通供給政策以完善交通系統和道路網為重點
上海交通供給政策應從單一追求供給增加向優化供給結構轉變。通過城市和交通的合理規劃與管理，在增加城市道路的長度和面積的同時，完善城市道路網絡系統和交通設施，配備高新技術手段，高效利用有限的道路及土地資源，盡可能滿足人們的出行需求。
3．2切實落實公交優先政策，完善小汽車控制政策
很多世界大城市公交分擔率高達60％以上，上海公交比照上升空間很大，關鍵是落實相關的公交優先政策。另外，除了通過拍賣車牌控制小汽車的擁有量增長之外，還可以運用小汽車使用限制策略，如通過提高汽油稅、道路通行費和停車位的價格，或者在市中心擁堵區采用電子計費系統分地段和時段收取“擁堵費”等措施提高小汽車使用成本，以此來控制小汽車的使用強度，達到緩解交通壓力的效果。
3．3強化空間結構優化策略
交通供給政策和需求政策只能暫時緩解交通壓力，而不能從根本上解決交通擁堵問題。要徹底的解決這一難題，就要從城市空間結構上著手。我國的人地關系和土地資源稀缺性的特殊國情也決定了上海這個特大城市要解決交通問題的未來出路在于優化城市空間結構，而不是不切實際的追求供需平衡。
典型的空間結構政策包括：建立多中心的城市空間體系來疏解中心城區的交通擁堵和促進居住和工作的就地平衡以減少交通出行距離。對于多中心策略，可以通過強化徐家匯、五角場、真如和花木副中心的建設來分擔中心區過高的就業密度，疏解市中心區通勤交通壓力。但由于副中心仍然處于中心城區內，難以起到真正疏解交通流量的作用。要徹底的解決這一問題就要從市域層面上優化空間結構，即以新城建設為依托，在整個市域范圍內建設多中心的空間格局，把交通從中心城區疏解出去，以釜底抽薪的方式從根本上解決中心城區的交通問題。對于就業與居住均衡策略，要求在未來城市規劃建設中，減少大尺度的功能分區，盡可能地實現就業與居住功能的混合，為促進人們職住臨近創造條件，在源頭上減少長距離交通量的產生。
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