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淺談上海城市交通政策的優(yōu)化研究
論文關(guān)鍵詞：城市交通政策 優(yōu)化 城市空間結(jié)構(gòu) 上海
論文摘要上海城市交通政策以交通供給和交通需求為主，對(duì)當(dāng)前乃至未來(lái)的分析和預(yù)測(cè)表明，這不足以疏解上海的交通擁堵，還應(yīng)該把空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化作為重要政策加以實(shí)施。最后從多中心策略和就業(yè)一居住均衡策略的角度提出了優(yōu)化上海城市交通政策的思路。
“兩個(gè)中心”國(guó)家戰(zhàn)略的確定，為上海建設(shè)國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心城市提供了新的動(dòng)力。但同時(shí)也要看到，上海還存在著一些軟肋制約著上海的國(guó)際化進(jìn)程，如城市交通擁堵。盡管上海各界為疏解交通作了大量的努力，但交通擁堵加劇卻是不爭(zhēng)的事實(shí)，這也是上海市民當(dāng)前感受最深最大的民生問(wèn)題之一。疏解上海交通必須打破“以交通論交通”的傳統(tǒng)思維，從優(yōu)化交通政策著手，尋找新的解決思路。
1城市交通政策分類與世界大城市交通政策經(jīng)驗(yàn)總結(jié)
城市交通擁堵根源于交通供給與交通需求的不平衡，即道路交通供給滿足不了交通需求。因此從理論上講，解決城市交通問(wèn)題的基本政策可以分為以下三類：(1)交通供給增長(zhǎng)和完善政策，通過(guò)道路和交通設(shè)施的增加及完善來(lái)滿足交通需求；(2)交通需求引導(dǎo)和控制政策，通過(guò)鼓勵(lì)交通需求轉(zhuǎn)向大容量的公共交通，并對(duì)個(gè)體機(jī)動(dòng)交通(主要是小汽車)的使用和擁有采取控制和引導(dǎo)，達(dá)到更高效率地利用交通供給設(shè)施的目的；(3)交通需求與交通供給的城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策，通過(guò)城市空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整引導(dǎo)交通需求與供給的區(qū)位變動(dòng)，從而對(duì)城市交通流量進(jìn)行更合理的分配。
對(duì)倫敦、巴黎、東京、紐約、新加坡和香港等世界大城市的交通發(fā)展的規(guī)律表明，世界大城市在解決交通問(wèn)題的過(guò)程中都積極地運(yùn)用交通供給、交通需求和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化三類政策。世界大城市不僅建成了較完善的道路網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，而且無(wú)一例外地采取交通需求管理政策，包括建設(shè)軌道交通，倡導(dǎo)公交優(yōu)先，同時(shí)對(duì)小汽車的擁有和使用進(jìn)行調(diào)控，等等。在空間政策方面，世界大城市都趨向于通過(guò)衛(wèi)星城或新城的建設(shè)，疏解集聚的城市人口、產(chǎn)業(yè)和功能，借以緩解中心城的交通擁擠。從世界大城市的交通實(shí)踐效果來(lái)看，三種政策各自都為緩解城市交通擁堵起到了積極的作用。世界大城市之所以綜合運(yùn)用三種策略是因?yàn)樗鼈冎g并不是相互獨(dú)立的，而是相互促進(jìn)的。世界大城市通過(guò)幾種策略之間的協(xié)調(diào)與配合，來(lái)更好地解決城市交通問(wèn)題，這對(duì)于我國(guó)大城市的交通發(fā)展具有重要的啟示意義
2對(duì)上海當(dāng)前城市交通政策的評(píng)價(jià)
2．1上海城市交通政策現(xiàn)狀
目前上海市所實(shí)施的交通政策，以交通供給政策和交通需求政策為主，空間政策力度非常有限。
自1990年代以來(lái)，上海市采取了一系列措施來(lái)提高交通供給，由于投資力度加大，交通設(shè)施供給水平得到了顯著地提高。2006．年全市道路通行能力達(dá)到1521萬(wàn)h。2006年底，上海軌道交通運(yùn)營(yíng)線路總長(zhǎng)1 km，車站總計(jì)95座，居全國(guó)前列。但由于道路框架基本定型，道路供給量增速趨緩，道路里程年均增長(zhǎng)率由12％(1996～2000年)變?yōu)?％(2000—2004年)。
交通需求政策可以分為公共交通優(yōu)先和個(gè)體機(jī)動(dòng)車控制兩類具體策略。上海積極倡導(dǎo)公共交通優(yōu)先，包括增加公交車輛和線路、設(shè)立公交專用線、加快軌道交通建設(shè)．、完善公交基礎(chǔ)設(shè)施等。但是由于缺少其他相關(guān)措施的配套，公交優(yōu)先的政策效果并不明顯，公交運(yùn)行在準(zhǔn)時(shí)性、便捷性等方面差強(qiáng)人意，居民對(duì)城市公共交通服務(wù)不滿意率仍然很高。上海市中心城的公共交通出行比重達(dá)到36％，與倫敦的72％、東京的87％、香港的90％相比，還明顯偏低。在個(gè)體機(jī)動(dòng)車控制方面，上海從1986年開(kāi)始以私家車牌照拍賣來(lái)控制小汽車的保有量，這一政策的實(shí)施雖然飽受爭(zhēng)議，但在限制私車數(shù)量的增長(zhǎng)和緩解城市通壓力方面起到了一定的作用。
在空間策略方面，上海力圖改變典型的單中心結(jié)構(gòu)，以降低中心城區(qū)的交通壓力。事實(shí)上，早在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后編制的大上海都市計(jì)劃中就已經(jīng)主張?jiān)诔鞘兄苓吔⑿l(wèi)星城鎮(zhèn)，以實(shí)現(xiàn)人口的“有機(jī)疏散”。之后各輪城市總體規(guī)劃都對(duì)衛(wèi)星城建設(shè)提出了改進(jìn)措施。在《上海市城市總體規(guī)劃(1999—2020)》中，提出“多軸、多層、多核”的市域空間格局和11個(gè)新城的建設(shè)主張。上海“十一五”規(guī)劃提出了“1966”城鎮(zhèn)體系，擬建設(shè)9個(gè)新城，來(lái)打破單中心格局。但是由于多種因素的影響，無(wú)論是衛(wèi)星城還是后來(lái)的新城都沒(méi)有形成較大的規(guī)模，并沒(méi)有對(duì)中心城交通疏解發(fā)揮較好的作用。
2．2上海城市交通政策的效果評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)
無(wú)論是分析現(xiàn)狀還是預(yù)測(cè)未來(lái)，上海當(dāng)前以交通供給和交通需求為主的交通政策越來(lái)越難以緩解上海的交通擁堵問(wèn)題。
由2006年上海市中心城區(qū)交通運(yùn)行狀況評(píng)估分析來(lái)看，上海市中心道路通行能力2006年比2005年提高5％，交通需求同比增長(zhǎng)10％，交通供給與需求不平衡的矛盾越來(lái)越突出。從未來(lái)趨勢(shì)來(lái)看，上海中心城區(qū)建設(shè)格局與道路網(wǎng)絡(luò)基本成型，交通供給增加能力非常有限，但上海交通需求增加潛力巨大，因而單憑增加交通供給來(lái)緩解上海的交通擁堵顯然是不現(xiàn)實(shí)的。事實(shí)上當(dāng)斯定律早已指明這一道理：新建的道路設(shè)施會(huì)誘發(fā)新的交通量，而交通需求總是傾向于超過(guò)交通供給。
從上海交通需求政策(包括公交優(yōu)先和小汽車牌照拍賣)實(shí)施效果來(lái)看，公共交通出行比重上升緩慢，而個(gè)體機(jī)動(dòng)交通比重(包括小客車和摩托車)增長(zhǎng)迅速，1995—2004年間，公共交通出行比重僅上升了3．7個(gè)百分點(diǎn)，而個(gè)體機(jī)動(dòng)交通方式比重則從7．9％提高到16．5％。預(yù)測(cè)未來(lái)，前景并不樂(lè)觀。首先，受限于當(dāng)前和未來(lái)的地面道路供給量，在個(gè)體交通沒(méi)有得到很好控制之前，地面公共交通優(yōu)先存在客觀限制。其次，軌道交通受建設(shè)周期長(zhǎng)以及服務(wù)半徑限制，其作用在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)不可高估，即使是軌道交通網(wǎng)密集的倫敦這樣的發(fā)達(dá)國(guó)家大城市，交通擁擠問(wèn)題依然嚴(yán)峻。再次，比照發(fā)達(dá)國(guó)家大城市，上海目前的私人汽車擁有率還很低，還有巨大的上升空間。如果對(duì)小汽車的擁有和使用實(shí)行嚴(yán)格控制，不僅與汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)有矛盾，更重要地是會(huì)引起汽車消費(fèi)者的抵觸，在實(shí)踐中產(chǎn)生種種沖突。當(dāng)前國(guó)內(nèi)眾多特大城市中只有上海頂著重重壓力實(shí)施了私家車控制。改變私家車消費(fèi)觀念取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和長(zhǎng)期艱難的宣傳引導(dǎo)，而其中的時(shí)間成本是特大城市的交通所不能承受的。
綜上分析，交通供給政策和交通需求政策的效果不足以從根本上緩解上海的城市交通擁堵，還必須從優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)角度出發(fā)，探索交通疏解的空間政策。事實(shí)上，上海當(dāng)前的城市空間結(jié)構(gòu)已成為制約上海交通效率提高的瓶頸。
2．3上海空間結(jié)構(gòu)對(duì)城市交通效率提高的制約
城市土地利用是城市交通產(chǎn)生的根源，而反映城市土地利用空間屬性的城市空間結(jié)構(gòu)則決定了交通流向乃至交通量。從上海當(dāng)前的城市空間結(jié)構(gòu)來(lái)看，單中心的格局與就業(yè)一居住空間配置失衡是交通擁堵加劇的重要原因。首先，上海的城市空間都屬于典型的單中心結(jié)構(gòu)，城市空間發(fā)展沿建成區(qū)邊緣向外攤大餅擴(kuò)展，或沿主干道(或河流)延伸成帶型結(jié)構(gòu)，人口和城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)高密度布局，人口和交通需求過(guò)度集中于中心城區(qū)，從而加劇了交通擁擠。其次，上海原本相對(duì)均衡的就業(yè)一居住空間配置正被逐漸分化的就業(yè)主導(dǎo)區(qū)和居住主導(dǎo)區(qū)所替代，職住分離現(xiàn)象凸現(xiàn)，具體表現(xiàn)為，核心區(qū)和緊鄰?fù)鈬鷧^(qū)以服務(wù)業(yè)就業(yè)為主導(dǎo)功能，多數(shù)外圍區(qū)和近郊區(qū)以居住功能占主導(dǎo)，市域北部遠(yuǎn)郊區(qū)又是以制造業(yè)就業(yè)為主要性質(zhì)，而南部遠(yuǎn)郊區(qū)則是居住為主導(dǎo)功能。交通層面上的后果是，跨區(qū)交通出行增加，平均出行時(shí)距和距離上升。
3上海城市交通政策的優(yōu)化建議
3．1交通供給政策以完善交通系統(tǒng)和道路網(wǎng)為重點(diǎn)
上海交通供給政策應(yīng)從單一追求供給增加向優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。通過(guò)城市和交通的合理規(guī)劃與管理，在增加城市道路的長(zhǎng)度和面積的同時(shí)，完善城市道路網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和交通設(shè)施，配備高新技術(shù)手段，高效利用有限的道路及土地資源，盡可能滿足人們的出行需求。
3．2切實(shí)落實(shí)公交優(yōu)先政策，完善小汽車控制政策
很多世界大城市公交分擔(dān)率高達(dá)60％以上，上海公交比照上升空間很大，關(guān)鍵是落實(shí)相關(guān)的公交優(yōu)先政策。另外，除了通過(guò)拍賣車牌控制小汽車的擁有量增長(zhǎng)之外，還可以運(yùn)用小汽車使用限制策略，如通過(guò)提高汽油稅、道路通行費(fèi)和停車位的價(jià)格，或者在市中心擁堵區(qū)采用電子計(jì)費(fèi)系統(tǒng)分地段和時(shí)段收取“擁堵費(fèi)”等措施提高小汽車使用成本，以此來(lái)控制小汽車的使用強(qiáng)度，達(dá)到緩解交通壓力的效果。
3．3強(qiáng)化空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化策略
交通供給政策和需求政策只能暫時(shí)緩解交通壓力，而不能從根本上解決交通擁堵問(wèn)題。要徹底的解決這一難題，就要從城市空間結(jié)構(gòu)上著手。我國(guó)的人地關(guān)系和土地資源稀缺性的特殊國(guó)情也決定了上海這個(gè)特大城市要解決交通問(wèn)題的未來(lái)出路在于優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，而不是不切實(shí)際的追求供需平衡。
典型的空間結(jié)構(gòu)政策包括：建立多中心的城市空間體系來(lái)疏解中心城區(qū)的交通擁堵和促進(jìn)居住和工作的就地平衡以減少交通出行距離。對(duì)于多中心策略，可以通過(guò)強(qiáng)化徐家匯、五角場(chǎng)、真如和花木副中心的建設(shè)來(lái)分擔(dān)中心區(qū)過(guò)高的就業(yè)密度，疏解市中心區(qū)通勤交通壓力。但由于副中心仍然處于中心城區(qū)內(nèi)，難以起到真正疏解交通流量的作用。要徹底的解決這一問(wèn)題就要從市域?qū)用嫔蟽?yōu)化空間結(jié)構(gòu)，即以新城建設(shè)為依托，在整個(gè)市域范圍內(nèi)建設(shè)多中心的空間格局，把交通從中心城區(qū)疏解出去，以釜底抽薪的方式從根本上解決中心城區(qū)的交通問(wèn)題。對(duì)于就業(yè)與居住均衡策略，要求在未來(lái)城市規(guī)劃建設(shè)中，減少大尺度的功能分區(qū)，盡可能地實(shí)現(xiàn)就業(yè)與居住功能的混合，為促進(jìn)人們職住臨近創(chuàng)造條件，在源頭上減少長(zhǎng)距離交通量的產(chǎn)生。
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