落實行政組織成員責任的內外約束機制研究
內部約束是我們自身對忠誠、良知、認同等基本信仰的堅定程度，下面是小編搜集整理的一篇探究內外約束機制的論文范文，供大家閱讀參考。
一、問題的提出及分析框架
黨的十八屆三中全會在強調“優化政府組織結構，加快轉變政府職能”時指出，要“突出責任落實，確保權責一致”.由于行政組織成員規范地履行職責對確保責任落實具有重要意義，因此，行政組織成員責任落實問題是“優化政府組織結構，加快轉變政府職能”的重要內容。理清行政組織成員責任落實的兩種約束方式，回顧西方行政思想史中行政組織成員責任落實理論的演變歷程，探討外部約束與內部約束的融合機理，既可以為行政組織成員責任落實提供豐富的理論資源，又具有重要的現實指導意義。
新制度主義學者W·理查德·斯科特在對“制度”的定義中區分出制度的三個基本要素：規制性、規范性和“認知-文化”性。其中，規制性要素是明確的強制性手段，要求有效的監督、嚴格的獎懲、激勵以及權力機制，它產生的是工具性邏輯和權宜的策略反應;規范性要素是基于一種角色的責任和義務的期待，雖仍存在著部分的外在性要求，但也涉及到了對共同價值觀和信念的自覺趨向;“認知-文化”性要素強調更為深層和基礎的認知、理解，它會進一步影響到人們的評價判斷和行動。[1](PP.58~67)基于這種大制度觀來考慮，規制性制度要素是對組織成員外在的、強制的約束，而“認知-文化”性制度要素則強調從文化、內在認知和認同上實現對組織成員的管理。一方面，組織中顯性的制度本身構建了其中的參與者角色、職能和程序。每位組織成員都不同程度地被建構著，不可避免地受其影響。雖然強制性規則的約束能夠影響到每位組織成員的行為，但實際上，制度與個體是“互構性”的，而非傳統的“決定性”的。所以，外部約束與內部約束從來都不是單維的。另一方面，先前歷史性的理解和行為會沉淀為一種類似于電腦程序“腳本代碼”的符號，來影響并指導組織成員現在的行動。
二、行政組織成員責任落實的兩種約束方式
行政組織成員承擔的責任包括客觀責任和主觀責任�？陀^責任主要包括職責和義務，也即行政組織成員對某人如上級的負責和對某事如目標的負責。主觀責任則是基于對行政組織成員任職所產生的職責和義務的認識和理解，從而形成的責任意識和負責任的行為。對于行政組織如何將計劃、目標、任務落實到組織中每個成員的負責任的行為上，有多種實現方式，可以通過行政組織層面的外在制度、規則來保障，也可以通過對行政組織成員內在自主意識和價值觀的塑造和肯定來實現。
(一)外部約束的功能及局限
外部約束論隱含的是對“人性假設”的一種消極態度，認為除了履行一般行政組織的制度和規范對自身特定職位的要求外，行政組織成員要對上級的職務權威以及由其做出的決策表示服從。為了保證行政組織成員對職務和上級的服從，行政組織與成員享有各自的權利，并承擔各自的義務。這樣，二者名義上是平等的，但在一定程度上，行政組織成員成為行政組織實現組織目標的“工具”.外部約束方式或是以條文、規范的形式明確告誡、懲罰，或是以經濟利益和較高職位進行誘導，確實能夠達到制度規范所期待的效果，依靠外部資源環境對成員個體的刺激，能起到賞罰有道的作用。
正如R.尼布爾所指出的，人在社會群體中主要表現出利己的傾向，個體在處理群體問題時不可能為了其他群體而犧牲本群體的利益，個體的無私沖動在群體中受到了抑制，社會群體的道德低于個體的道德。所以說，這種非“親密”型群體需要一定的強制來維持其基本的倫理責任。當然，對于復雜多變的環境和成員各不相同的需求和追求，外部約束往往只能束手無策。對于行政組織的原則性條文、規范，其解釋和裁量受制于解釋者的專業知識。嚴格執行教條式的條文、繁瑣的規則會損害工作氛圍乃至使個體產生“異化”.由于目的性的行動難免會產生意外的后果，有時對規則的遵守甚至會有礙于組織目標的實現。
(二)內部約束的功能及局限
內部約束是基于我們對自身主觀責任的認可，也即我們自身對忠誠、良知、認同等基本信仰的堅定程度。比如，我們接受法律是因為我們相信法律。內部約束能夠在缺乏規則和監督機制的情況下促成合乎責任、道德行為的產生。這也是對行政組織成員行為信任并且進行自我管理的基礎。
馬克斯·韋伯指出，近代早期，人們報酬上的增加并不一定會導致生產效率的提高，有可能還會致使那些只在乎安逸的人們減少其工作量。只有當艱苦勞動、積極進取精神在人們內心成為被崇敬的美德和自身升華的動力時，資本主義經濟才得以長久不衰的騰飛。[3](P.34)特里·L·庫珀也指出，人的行為可以按照被期望的成本收益、效率、經濟、產量等實踐角度解釋，也可以根據諸如公正、自由、平等、誠實等價值觀從倫理角度分析，但行為的實踐性從來不是充分的也不是自足的，除非行為過程能在倫理上被合理的解釋，否則就不是負責任的。[4](PP.65~66)實際上，行政組織成員的內部力量具有巨大的潛能，但這只有在他們“自主”地意識到并發自內心地將其作為自己應盡的責任和義務時才能實現。內部約束要求不僅僅停留在對行政組織成員需求的滿足上，更應使其自我意識覺醒，并自主承擔起在行政組織體系中的職責與義務，甚至在缺乏制度規范和外部監督的條件下仍然能按照忠誠、公正的價值信仰來完成行政組織要求。
當然，內部約束所依靠的行政組織部分成員的價值觀是難以改變的，即使低俗的價值觀也會由于在開始沒能得到有效的遏制而形成一種“路徑依賴”.而另一部分行政組織成員的價值觀則是動態多變的，難以進行及時、有效的約束。而且，在后工業化時代，價值觀日益多元化、相對化，價值觀之間的矛盾和沖突不斷出現。如果對行政組織成員的信任和自我管理的實現建立在這樣的現實基礎上，就會具有較強的不確定性，就難以確保行政組織目標的實現。
三、行政組織成員責任落實的理論演變
如果采用思想史的視角對近代行政學產生之初的古典組織理論、20世紀30年代的行為科學組織理論、20世紀60年代的現代組織理論進行梳理，不難發現一條“草蛇灰線”,即由強調制度的規制性，到傾向制度的規范性，再到側重制度的“認知-文化”性。
(一)古典組織理論：強調制度的規制性
古典組織理論將專業化分工引入組織管理，強調通過嚴格的制度、規范的程序和明確的獎懲求得組織效率的提高。泰勒為達到提高勞動生產率這一管理目標，研究了約束標準、制度約束和嚴格約束等。法約爾強調約束要有計劃、指示和既定的原則“標準”.韋伯的官僚科層制是一種典型的法理權威型組織，它的約束是基于合理合法的權威。在這種行政組織中，組織成員分工明確;報酬、晉級和提薪都相對固定;組織內部層級節制;組織中規章制度嚴明;管理中的決定和命令形成文件下達，以文件“檔案”作為管理的基礎。權力是協調行政組織和成員之間相互關系的基本原則，行政組織成員通過職位上的被法理化的職權，并依靠這種權力鏈構成行政組織整體的指揮系統，通過命令服從實現行政組織的目標。
古典組織理論雖然一改前科學管理時代的基于經驗的、個人化的和世襲性的做法，但外部直接規則、基于職位的和上級的外部權力約束仍然較為“原始”和“傳統”.古典組織理論更多地是在方式上將行政組織成員更好地組織起來，仍然沒能改變領導層對組織成員的機械、刻板的管理觀念。
(二)行為科學組織理論：傾向制度的規范性
20世紀30年代，行為科學組織理論改變了從靜態的組織結構角度研究組織的狀況，開始從動態、從心理行為機制的角度來進行研究。行為科學組織理論注重成員的行為對行政組織成敗的影響和作用，側重研究人的本性和需求、行為和動機。
其中，代表性的如梅奧的人際關系理論，認為組織中的人不是“經濟人”,而是“社會人”,是復雜社會系統的成員。“社會人”不單純追求金錢收入，還需要得到友誼、安定和歸屬感。作為新型的組織領導者，其能力主要表現在通過改善人們的社會關系、交往環境來提高組織成員的滿足度，激勵組織的“士氣”,從而提高組織的效率。巴納德認為，組織成員對組織的貢獻與組織對成員的滿足程度將決定組織能否繼續存在。如果一個命令下達給命令的接受者，命令對他的權威就被確認了。這成為行動的基礎。如果他不服從這個命令，就意味著他不顧這個命令對他的權威。因此，按照權威的定義來看，一個命令是否有權威決定于接受命令的人，而不取決于發命令的人。[5](P.131)西蒙認為，成員參加組織的動因主要是組織對成員個人利益的實現存有誘因;組織的影響方式主要是權威、組織成員對組織的忠誠、信息溝通、效率準則和培訓等。馬斯洛提出的需求層次理論將不同的人群和心理差別對待，以使人們的需要得到滿足，從而促進組織目標的實現。與古典組織理論相比，這一時期是從人們的內在心理、情感出發，更加關心人，而不是“赤裸裸”地只考慮行政組織的成本、盈利。當然，行為科學階段仍然強調行政組織對于成員的需求進行約束，來間接達到行政組織的目標，還不能做到對行政組織成員抱以十分開放的信任態度。
(三)現代組織理論：側重制度的“認知-文化”性
20世紀60年代以來，西方組織理論進入了一個新的發展階段，這一時期的組織理論被稱為現代組織理論。現代組織理論的研究和發展與系統論、控制論和信息論的引進密切相關，它不再把組織看作一個封閉的、孤立的團體，而是作為一個與內外部環境密不可分的開放系統，既注重組織的靜態研究，也注重組織的動態研究，更注重組織與內外環境適應性的研究，從而使人們得以更廣泛、更全面，也更深刻地理解組織問題。這一時期出于對傳統古典管理和行為科學時期的行政思想進行反思，對于組織成員個體的重視程度較為突出，產生了許多“新型”管理思想，即在價值理念上的“人本管理”,手段方式上的“柔性管理”,管理約束上的“責任管理”,以及將科學管理和人文管理相結合，強調非優化、非規范化、不確定性、開放性的“模糊管理”等。彼得·圣吉指出，在知識經濟時代組織環境日益復雜多變的背景下，組織要持續發展，就必須建設學習型組織。所謂學習型組織，是指通過培養彌漫于整個組織的學習氣氛，充分發揚員工的創造性思維能力而建立起來的一種有機的、高度柔性的、扁平的、符合人性的`、能持續發展的組織。學習型組織理論揭示，在知識經濟時代，知識已經成為重要的生產要素，具有獨立化和資本化的功能。因此，組織結構的設計與變革必須適應知識經濟的需要，有利于知識的生產、溝通、共享、深化和轉化。
四、行政組織成員責任落實內外約束的融合機理
從規范分析可以看出，外部約束與內部約束各有優勢和不足。從西方行政思想發展的角度看，行政組織成員責任落實的約束是由外部的制度規范和強制逐步轉向內部成員個人和自主管理的實現。
顯然，技術手段的改進在彌補行政組織成員的缺陷方面功不可沒，所以，目前仍然強調財務審計、績效評估、競爭戰略以及理性漸進決策的方法。然而，這并不意味著對行政組織成員自主管理的放棄，管理從來都不是單向度的活動。在理論層面上，內外約束呈現融合趨勢。如何在實踐層面實現內外約束并且不產生偏頗，才是真正亟待解決的問題。
第一，行政組織的規章制度必須明確清晰，要能保障在原則、標準的多元化沖突中給行政組織成員一個“燈塔”的指引，確立是與非、善與惡的標準。這也是行政組織合法性的來源。對于一些硬性的制度規定，必須保證嚴格的執行。對整個行政組織、上級、自身職位以及下級的責任歸屬和區分必須清楚，這是關系到向下授權、考察績效等管理環節能否順利進行的前提性基礎。另一方面，作為“認知-文化”性的制度要素，要側重制度被執行及其之后的影響，尤其要注意對非成文、非理性內容的引導。
第二，營造積極的行政組織文化，要求行政組織成員遵守行政組織的制度規范、具有嚴謹的工作態度。行政組織通過文化、道德責任的強調，構建起成員的自我管理。外部約束與內部約束在行政組織文化上并無矛盾，并能在包容的行政組織文化中實現統一。促使我們產生特定行為方式的內部價值觀、情感等是在社會化過程中產生的，而在行政組織中我們還要受正式因素與非正式因素的影響。埃德加·沙因總結了組織文化產生的三個來源：組織的創建者和領袖、平時團體的學習與發展過程以及新加入的成員。對于組織自生的、伴隨產生的和外來的文化，都會有優有劣，會有適應和排斥的因素。[6](P.167)這些對于行政組織外部約束的落實和內部文化的形成都會產生多方面的影響。對這三方面的檢視和運用是行政組織積極健康發展的應有之舉。
第三，注重行政組織運行過程中行政領導者的作用，尤其是行政領導者在制度文化上的建構作用。這是由行政領導者這一角色的特殊性所決定的。行政文化主要是由行政領導者建構的，而且，行政領導者還要對行政文化進行管理并在必要時對其進行完善。行政領導者的風格、方式都是作為行政組織的代表而呈現在每位成員面前的。行政領導者的敬業精神、對行政組織的認同、對良好人際關系的重視程度，影響到成員對行政組織生活的感受及相應的行為選擇。這樣，不同的行政領導者在內部和外部約束方式上也會有所不同，甚至會如同“烙印”留在行政組織文化中。行政領導者對組織文化的建構應先趨向于內部與外部的中間狀態，然后再尋求有特色的、能適應并激發行政組織整體力量的約束模式。
第四，在行政組織協調、溝通關系中，要創造一個良好的人際關系環境，實現行政組織成員的共同參與。在行政組織的集體性活動中，一方面使行政組織的外部約束公開化，形成良好的遵紀守戒的氛圍;另一方面培養集體和自我意識，從而促進授權和自我管理。在嚴格的行政組織制度約束下，還應注重激勵和寬容。除了不得已的懲罰外，應該多以鼓勵形式放手讓成員為行政組織目標的實現貢獻自身的力量。
總體而言，應將行政組織文化和精神建立在內部約束之前，并且配之以行政組織的規范的制度建設。從這個角度看，行政組織成員責任落實的關鍵取決于外部約束與內部約束統合有序的程度。內外約束相融合，以外部約束為保障，內部約束為目標，才能真正實現行政組織及其成員的共同發展。
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