民辦高校產權:論概念的闡釋及分析框架的建構
[論文摘要]民辦高校產權即對民辦高校財產的權利，主要包括收益權、剩余財產分配權和控制權三項。處理民辦高校產權問題的關鍵在于維持激勵性與公益性的平衡，激勵性要求加強對民辦高校產權主體(投資者和創辦者)的權利保護。公益性則要求對民辦高校產權主體權利的適當限制。目前亟需明確產權主體的剩余財產分配權，同時適當限制產權主體對民辦高校的控制權。[論文關鍵詞]民辦高�！‘a權 收益權 剩余財產分配權 控制權
源于制度經濟學中的產權目前已成為一個重要的經濟學概念，在分析諸多經濟現象時具有極高的解釋力。很多學者將這個概念引用到教育研究中，如范先佐等學者提出的“教育產權”概念，潘懋元和鄔大光等學者提出的“學校產權”概念。產權問題在民辦教育領域，尤其是民辦高等教育領域內表現得尤為突出，理論界和實踐界都認識到產權問題是制約我國民辦高等教育可持續發展的核心問題。實踐的需要呼喚著理論的創新，學者對民辦高校產權問題進行了深入的研究，這些研究有助于深化對民辦高等教育發展的認識。
一、民辦高校產權概念的闡釋
產權“就是對財產的權利……它是人們(主體)圍繞或通過財產(客體)而形成的經濟權利關系；其直觀形式是人對物的關系，實質上都是產權主體(包括公有主體和私有主體)之間的關系”。據此，可將民辦高校產權定義為“主體對民辦高校財產的權利，是人們(主體)圍繞民辦高校財產這一客體而形成的經濟權利關系”。
(一)關于民辦高校的產權問題
理解民辦高校產權的概念要特別注意以下幾個要點。
1.民辦高校產權是關于民辦高校財產的權利
民辦高校產權是關于民辦高校財產的權利，這是產權定義在民辦高等教育領域中的自然應用，也是分析民辦高校產權問題的基本出發點。在一些學者關于民辦高校產權的分析中，用產權概念來分析學校中方方面面的事務，比如專業設置、國家對學校的管理，甚至大學的文化等，這些問題遠遠超出了財產的范疇。我們認為，用產權概念來分析范圍如此之廣的問題，偏離了制度經濟學的產權分析框架。概念是思維的工具，任何概念都有其適用的范圍，當超出這個范圍時，概念作為思維工具的有效性就會大大降低。
2.民辦高校產權是一種權利束
產權是一種權利束，既然是“束”，就可以而且必須將這個“束”分解為若干主要的權項。不同的學者對產權作了不同的權項劃分，《牛津法律大辭典》認為產權“包括占有權、使用權、出借權、轉讓權、用盡權、消費權和其他與財產有關的權利”，而張五常則認為產權包括使用權、收入權和轉讓權。在分析民辦高校產權問題時，也必須對民辦高校產權的“權利柬”進行分解，否則研究民辦高校產權就沒有意義。在一些關于民辦高校產權的論述中，很多表述都是“民辦高校產權應該歸投資者”或者“民辦高校產權屬于民辦高�！�。這樣的分析是毫無疑義的，至少，這樣的分析是比較粗淺模糊的，難以對實踐產生指導意義。需要具體探討的問題是：產權中的哪些權利應該歸投資者或者舉辦者，投資者或舉辦者的哪些權利應該受到約束?只有做出了這樣的回答，才可能對民辦高校的實踐產生積極的意義，實際上，對民辦高校產權的權項劃分正是研究民辦高校產權問題和構建民辦高校產權分析框架的主要任務。
3.民辦高校產權分析的關鍵是要明確產權的客體和主體
產權的客體就民辦高校的財產，但是，民辦高校產權的主體是什么呢?只有明確了產權的主體，才可以說是“產權清晰”的，否則就是“產權不清”，“公共牧場的悲哀”就是產權不清晰的必然結果。在一些學者的分析中。民辦高校被作為民辦高校產權的主體。很顯然，這個觀點受到了《民辦教育促進法》(以下簡稱《民促法》)第三十五條的影響，該條規定：“民辦學校對舉辦者投人民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權”。但是，對民辦高校產權的理論分析不應該在此止步。巴澤爾指出，“因為個人的目的相當清楚，把所有的產權都定義為個人占有的權利是有好處的。”他用顧客在超級市場購物后把錢付給收銀員這個例子說明，個人和組織之間的關系總是可以歸結為“個人之間的關系。在分析民辦高校產權時，不應該將高校作為一個“黑匣子”，否則就難以獲得對民辦高校產權的洞見。必須深入到民辦高校內部，指出民辦高校內部不同主體之間的權利配置，只有這樣才可以做到“產權明晰”，才可以真正指導民辦高校產權改革問題。
還有一些學者在分析民辦高校的產權主體時，認為民辦高校的產權主體包括投資者、教師、學生、利益相關者等群體，如楊煒長在分析民辦高校產權時認為“民辦高校的產權主體具有多樣性”，“學校的財產所有權歸法人，校長和教師擁有對學校的管理權，學生、教師擁有學校財產的使用權”。我們認為，學校的產權主體不可能是“多元”和“多樣”的，否則就難以做到“產權清晰”“權責明確”。一項權利可以由一個委托者委托給一個或多個代理人，但這只是權利的委托代理，并不能認為產權主體是多元和多樣的，產權主體仍是單一的。比如，學生雖然在“使用”學校的財產，但不能認為學生有“使用權”，“使用”和“使用權”是不同的概念，正如不能說奴隸擁有工具的“使用權”一樣。
在本文所建立的民辦高校產權分析框架中，產權主體是單一的，就是“投資者”或“創辦者”：“投資者”是相對于投資型民辦高校而言的，“創辦者”是相對于滾動發展型的民辦高校而言的。在一些民辦高校中，投資者或創辦者有若干個，我們則把它們作為一個整體來看待。至于他們內部的權利如何分配，雖然也是研究民辦高校產權問題不可忽視的問題，但它畢竟是一個次要的問題，在建構民辦高校產權分析框架時，可以暫時忽略民辦高校內部的權利分配。只有在這樣一個簡單而清晰的分析框架中，才能夠對民辦高校產權問題展開真正的討論。
4.民辦高校的產權是殘缺的
任何產權都不是絕對的，都是有限的，或者說是殘缺的。巴澤爾指出，在“交易成本不為正的情況下”，產權永遠不能得到完全界定，這就會導致“部分有價值的產權總是處于公共領域中”。比如，作為民辦高校產權主體的創辦者擁有民辦高校財產的使用權，只有當教育服務的消費者——學生——交納學費之后，學生才可以合法地使用學校的設備，但是，一個外來的參觀者也可以在不付費的情況下偶爾使用學校的目前財產，如在教室中聽課，在操場中跑步，在自修室看書等，產權主體沒有辦法完全排除其他主體在不付費時的使用，這就是使用權的殘缺。除了“交易成本”不為正的原因之外，倫理或法律也會構成對產權主體的限制因素。例如，大樹的主人一般不會阻止他人在樹下乘涼，這是倫理因索對使用權的限制。
正是因為產權是殘缺的，因此，雖然投資者或創辦者是產權主體，但是他們的很多權項都是受到約束的，他們并不能隨心所欲地處置學校的資產。研究產權主體享有哪些權利，他們的權利受到哪些約束和限制，也是研究民辦高校產權問題的重要任務。
5.民辦高校產權需要相關法律的承認與保護
產權本質上是一個經濟學的概念，而非法律概念，我國任何一部法律中都沒有出現“產權”這個術語，包括《民促法》及其實施條例。雖然產權是一個經濟學概念，但是產權的內容是需要法律保護的。產權可以依靠社會習俗和道德來加以約定，但是產權更應該上升到法律的層次，只有用法律來明確地界定，才可以更好地保護產權、調整人們的預期�！皺嗬麖哪睦飦�?它只能來源于法律，一切權利都是國家以法律的名義賦予的”。0研究民辦高校產權問題同樣如此，《民促法》及其實施條例是保障民辦高校產權的基礎，只有結合相關法律對民辦高校產權問題進行分析，才能夠對指導實踐真正有所助益。
(二)關于民辦高校的所有權問題
討論民辦高校產權問題不能回避民辦高校的“所有權”問題。一些學者將所有權作為產權的一種具體權項，也有學者將所有權等同于產權本身，這兩種觀點都不能正確反映所有權的真實含義。所有權是一個抽象的存在，它的確切含義實際上是很模糊的，一些學者曾將所有權定義為“具有絕對性、排他性、永續性的權利”，但是這種界定仍然是模糊的。由于所有權概念的抽象性，張五常在論述所有權時認為，所有權這個概念在經濟上無足輕重，可有可無。這個觀念曾受到很多經濟學家的批評，但這個觀點實際上正確反映了所有權的本質。
對所有權這個模糊的概念，可以在不同的情境中界定其含義。對于一項簡單的物(比如一本書)而言，如果說某人擁有對它的所有權，產權主體可以行使使用、毀壞、轉讓、繼承等權利，產權主體的權利基本上具有絕對、排他、永續等特征�，F代經濟中，我們經常在“所有權與經營權”相分離的語境討論所有權的含義。在現代公司體制中，投資者將資金投入到企業。委托職業經理人管理企業，這就是所有權和經營權相分離的治理結構。在這種結構中，投資者的權利雖受到很多的制約，但還可以認為投資者擁有企業的所有權，因為指投資者掌握著資產收益權、股份轉讓權、剩余財產分配權、股份繼承權等諸多權項。那么，民辦高校所有權的含義是什么?或者說，在什么意義上可以認為民辦高校的產權主體享有了民辦高校的所有權呢?顯然，這個問題只有對民辦高校產權的現狀進行了認真探討之后才可以下結論。
二、民辦高校產權的分析框架
民辦高校產權分析框架的建構，主要的任務是對民辦高校的產權進行權項劃分。產權劃分需要產權的具體功能來劃分，民辦高校產權劃分同樣如此。在進行民辦高校產權分析時，需要根據我國民辦高校目前發展現狀，同時根據《民促法》及其實施條例的相關規定。一般說來，民辦高校的產權分可以分為收益權、控制權、處分權、剩余財產分配權四項權能。根據我國民辦高等教育發展的新動向，可以將民辦高校的產權權項進一步簡化為收益權、剩余財產分配權和控制權三種權項。處理好了這三種權項問題，就基本上解決了民辦高校的產權問題。
(一)收益權
1.概念及法律的規定
收益權即獲得收益和回報的權利。我國大部分民辦高校都是投資建立的，鄔大光的調查表明，我國80％的民辦高校都是投資建立的。投資與捐贈不同，投資的本質在于追求回報。但是，民辦高校的投資收益問題在很長的時期內是不受法律承認的。直到《民促法》頒布以后，才認可民辦高�？梢酝ㄟ^一定的程序提取一定數量的回報�！睹翊俜ā返谖迨粭l規定：“民辦高校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他必需費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報”。《實施條例》第四十四至四十八條規定了提取合理回報的一些基本原則。
2.收益權存在的問題
《民促法》對合理回報的承認是我國民辦教育發展理念的一個巨大進步，對民辦教育的發展起到了很大的促進作用。但是，民辦高校的收益權受到了較為嚴格的限制，這種限制主要表現在兩個方面。第一，根據《實施條例》第四十四條的規定，只有要求取得合理回報的民辦學校，出資人才可以從辦學結余中按一定比例取得回報，而在學校章程中未注明要求取得合理回報的民辦高校，是不能取得合理回報的。因為民辦學校一旦在章程中注明要求取得合理回報，往往在注冊登記、稅收減免等方面得不到優惠政策(見《實施條例》第三十八條)，因此大部分民辦高校表面上都聲稱不要求取得合理回報，而采取了灰色手段取得相應收益，如轉移價格、不正當的財務手段等。第二，即使可以取得合理回報，其回報的提取也不能隨心所欲，必須遵守必要的原則和程序，《實施條例》第四十五條到四十七條都是為取得合理回報所設定的限制。 很多學者指出，對民辦高校收益權的嚴格控制，降低了投資者和舉辦者努力辦學的積極性。經濟的激勵是最為有效的激勵手段之一，有了更高的積極性，民辦高校就可以開發更好的專業、更好地提高教學質量、進一步降低辦學成本。但是，在當前的規定下，即使某所民辦高校的教學質量高，社會聲譽好，也難以獲得更多的合理回報。這就降低了他們努力辦學的積極性。而且，這種法律規定還限制了潛在投資者進人教育領域，因為一旦將資金投入到民辦高等教育領域，則這種資金的收益就會受到法律的限制。
但是，換一個角度看，又能發現對收益權進行較為嚴格規定的合理性。缺少公益性民辦高校和營利性民辦高校的明確劃分，是當前我國民辦高等教育的一個基本背景，在這個大背景下，《民促法》及其實施條例既要適應于希望得到投資回報的民辦高校，又要適應于不圖回報、純粹公益性的民辦高校，就必須對合理回報進行適當的限制。對回報的適當限制，可以保證民辦高校辦學的公益性和穩定性。對收益的嚴格限制在客觀上也起到了一種“過濾”的作用，可將那些懷著強烈投機動機的資金擁有者“排斥”出高等教育領域之外。只有那些以人才培養為真正目標，并在此基礎上希望資金適當增值的經營者才被“歡迎”進入到民辦高等教育領域。這就向社會傳達了一種明確的“信號”：我國高等教育是公益性的，具有公益性目的的投資行為受到鼓勵，而單純以投資為目的的投資行為則受到限制和排斥。
(二)剩余財產的分配權
1.概念及法律的規定
剩余財產的分配權指學校終止后剩余財產的分配問題。分享剩余財產的權利是體現“所有權”的重要內容，這項權利最能夠體現“學校到底是誰的”，因此，這項權利是產權主體最為關心的權利之一。《民促法》第五十九條規定，民辦高校清償債務后的剩余財產并不屬于舉辦者，而是“按照有關法律、行政法規的規定處理”，而這些法規至今也未明確。這個規定與《公司法》的規定形成了鮮明的對比，《公司法》明確規定企業的最終財產在償還各項債務后歸投資者所有。許多學者認為，《民促法》的這個規定甚至不及1997年頒布的《社會力量辦學條例》(該條例在2003年9月1日《民促法》開始實施之日起廢止)，該條例第43條規定，教育機構清算后的剩余財產可以返還或者折價返還舉辦者。
2.剩余財產分配權存在的問題
應該說，《促進法》對剩余財產的規定不甚合理。雖然很多民辦高校曾經得到過政府的優惠政策和土地、資金等支持，但是，這些學校的成功主要還是創辦者辛勤努力的結果。因此，《民促法》排除了創辦者對剩余財產的分配權對創辦者并不公平。正如張鐵明所言：“民辦學校作為一個合法物，無論民辦學校的舉辦出資者是否要求合理回報……都是物有其主的�！薄拔页鲑Y辦的這個學校，是為公共、公益事業服務，為全社會服務的，但不等于這個學校就變成全社會的或成了國家的了。”《民促法》對剩余財產享用權的規定，至少會影響一部分舉辦者的心態，導致他們的短期行為，從而為學校的長遠發展埋下隱患。
實際上，根據我們的調查，在民辦高等教育實踐中，民辦高校在終止辦學后的剩余財產，并沒有“按照有關法律、行政法規的規定處理”，而是繼續按照《社會力量辦學條例》第43條的規定，返還或者折價返還給了舉辦者。對于投資型民辦高校而言，投資者所投資金的“出資證明”基本上承擔了“所有權”證明的作用，投資型民辦高校終止后若有剩余財產，投資者所投資的部分基本上可以返還。比較復雜的是投資的增值部分，對于這個問題，廣東省進行了積極的實踐�！稄V東民辦教育促進條例》(草案)起草小組組長張鐵明曾在一篇學術論文中認為：“民辦學校清償債務后的剩余財產，經審批機關核準，可以出資額為限，返還出資人……返還后仍有剩余的，應當以不低于50％的比例給予出資人一次性的獎勵。舊這個觀點正是對實踐做法的尊重和法律提升，如果這個學術觀點能夠最終形成在廣東的民辦教育促進條例中，對于投資者的產權將是一個巨大的保護。我們認為，這樣的規定應該進一步提升，在國家層面的法律中體現出來，這樣可以更好地保護投資者和創始人努力辦學的積極性，促進民辦高校的可持續發展。
但是，對于很多依靠滾動發展起來的民辦高校，創辦者投入的初始資金非常少，在國家和社會的大力支持下實現了滾動發展，這些學校的資產往往達到數億甚至十幾億。如果這些民辦高校終止辦學，剩余的巨額資產屬于創始人嗎?要回答這個問題，首先要確定創始人的出資份額問題，一旦確定了創始人的出資份額，就為確定辦學終止后剩余財產的分配提供了基礎。黑龍江等省對于這個問題進行了有益的嘗試。該省在《關于促進民辦教育發展的若干意見》中指出，根據對學校發展貢獻情況，可以一次性給予舉辦者相當于學校凈資產(扣除國有資產和社會捐贈部分)15％的獎勵，作為舉辦者的初始出資額�！案鶕撘庖娋�，黑龍江省教育廳確定齊齊哈爾職業學院中集體資產與出資人個人資產比例為64.43：35.57，作為原始創始人的曹勇安占有2045萬元股份”，這就為解決剩余財產的分配提供了基礎。當然，為了防止此類院校惡意終止辦學，也要對終止辦學的程序和要求進行嚴格限制。
(三)控制權
1.概念及法律的規定
控制權也就是民辦高校的管理權和決策權，最重要的控制權包括兩項：包括校長在內的重要職務的任免權以及對學校財務的決策權。除此之外，控制權還表現在對學校分立、合并和終止、舉辦者變更等重大事項的決策權等方面。
《民促法》及其實施條例中的多項條款與控制權有關�！睹翊俜ā返诙畻l規定了董事會的人員構成及成員資格，第二十一條規定了董事會的職權。《實施條例》第九條規定民辦學校的舉辦者應當推選首屆董事會的組成人員。《民促法》第八章關于“變更與終止”的規定也與控制權有關，“舉辦者變更”實際上是一種控制權“轉讓”行為。需要指出的是，在張五常的產權分析框架中，轉讓權是三大權項之一，這也可證明我們的分析框架具有較強的包容性。
2.控制權存在的問題
龔麗霞將民辦高校的控制權與公司的控制權作了對比。她認為，在公司制企業中，股東只要擁有作為企業所有權證明的股份，就可以行使包括高層人員任命和財務預決算等重要決策在內的終極管理權，股東可以在不參與企業管理的情況下，實現對企業的控制。但是，民辦高校由于沒有類似公司制度下的股東大會等權力機構，因此出資者的表決權、知情權等基本權利不能成為學校權力配置的基礎，舉辦者除了可以推舉首屆決策機構成員外，在嗣后的辦學過程中，如何實現對學校的控制和決策，《民促法》和《實施條例》都沒有做出任何說明，至于如何約束、監督自己派出的代表，以及在自己選派的代表不能代表自己的意愿時應該通過什么途徑、何種程序對其予以糾正或更換，法律也沒有說明。在現實中，龔麗霞所擔心的投資者或創辦者對學校的控制不力的問題的確經常發生，但是，根據我們的調查，問題的另一面更加嚴重——投資者或創辦者對民辦高校的過度控制。
董事會是民辦高校最高決策機構，因此，只要投資者或創辦者控制了董事會，就可以實現對學校的牢牢控制。我國民辦高校董事會目前存在兩個問題：第一，董事會成員“傀儡化”，很多董事既不是出資者也不參與學校管理，是出資者安排的“傀儡”董事，出資者通過“傀儡董事”實現對董事會的控制并進而實現對民辦高校的控制；第二，董事會的家族化現象，董事會中的大多數成員都是同一家族成員，家族意志成為民辦高校的意志。這兩個現象導致了民辦高校的投資者或創辦者對民辦高校的過度控制。
為了減少投資者或創辦者對民辦高校的過度控制，保證民辦高等教育的可持續發展，國家已經采取一定措施。比如，政府向民辦高校派駐督導專員，并且監督專員原則上應該擔任學校的黨委書記，有的地方(如泉州)還規定督導專員應該進入董事會，這是對投資者或或創辦者控制權的一種弱化。再比如，國家對民辦高校校長的任職資格采取了越來越多的限制，這也是對董事會選擇校長權利的削弱，董事會不能隨心所欲地選擇校長。雖然很多民辦高校對控制權所受到的削弱持抵制態度，但這種限制對民辦高等教育的可持續發展是有利的。
三、結語
在對民辦高校產權的各項權項作了逐一分析之后，就可以較為清晰地回答民辦高校的“所有權”問題了。產權主體并不享有法律意義上的“所有權”，因為除了控制權和一定范圍內的收益權之外，包括剩余財產分配權在內的權項都不能得到法律的承認和保護。但是在實踐中，由于產權主體占有了一定程度上的剩余財產分配權，而且有的民辦高校在章程中規定了民辦高校股份的繼承權，因此可以近似地認為產權主體享有一定程度上的“所有權”。
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