國際慈善立法問題比較研究及對中國的借鑒

關于國際慈善立法問題比較研究及對中國的借鑒

　　論文摘要：現階段我國慈善事業方面沒有一部統一的法律，相關法律法規散見于法律、行政法規和規章之中，并且相互之間存在一定的沖突。從國際慈善立法模式經驗的技術層面上，借鑒國外成熟的慈善立法經驗，提出完善我國慈善立法的建議。

　　論文關鍵詞：慈善立法；比較研究；政策建議
　
　　大力發展我國慈善事業對于維護社會穩定、實現共同富裕等具有重要的作用，但是我國慈善事業發展還處于未成熟階段，還沒有一部專門關于慈善事業的法律，與西方發達國家的慈善事業相比還有很大的差距。因此解決并加快慈善方面立法的立法工作，不僅具有重要性和必要性，而且具有急迫性。

　　一、我國慈善立法現狀及存在的問題

　�。ㄒ唬┪覈�慈善立法現狀
　　慈善法是調整慈善事業當事人權利義務關系的法律規范，是鼓勵和保護捐贈人的捐贈行為，并對慈善組織實行監督管理的機制的法律規范�，F階段慈善方面的法律法規對我國慈善事業的發展有著重要的支持和促進作用，但是這些法律、法規仍不能滿足當前慈善事業發展的緊迫需要。其中很多相關制度已經成為阻礙我國慈善事業快速發展的重要因素。
　　我國沒有一部專門規定慈善事業的法律，相關的慈善法規散見于多部法律、行政法規、部門法規和地方性法規之中�；�本法律有《中華人民共和國公益事業捐贈法》、《紅十字會法》；行政法規主要有《基金會管理辦法》、《基金會管理條例》、《企業所得稅法》、《事業單位登記管理暫行條例》、《社會團體登記管理條例》等；財政部、民政部、國家稅務總局等國務院各部門都制定了有關慈善的部門法規；各個依據自身的經濟發展水平制定了不同的地方法規，比如北京、上海、廣東等地都制定了各自的地方性慈善法規。
　�。ǘ�）當前我國慈善立法存在的問題
　　1、立法等級比較低
　　我國有關慈善事業方面的法律只有《中華人民共和國公益事業捐贈法》、《紅十字會法》是由全國人民代表大會及其常委會頒布，其余的大部分立法都屬于行政法規、部門規章和地方性法規。但是這些法律法規約束力不強，效力也有限，甚至許多行政法規、政策之間存在沖突，嚴重影響了法律的適用。
　　2、法律條文缺乏有效的強制力
　　在慈善機構的定義、管理與運行、活動的監督機制等方面都沒有明確、完善和系統的專門法律規范。因此，在實際操作中很多法律條文都缺法律的強制力制約。

　　二、國際慈善立法模式及立法情況

　�。ㄒ唬﹪�際慈善立法現有的主要模式
　　慈善立法模式，是指在慈善立法過程中，立法機關所采取的方法、結構、體例及形態的總稱，一般是指慈善法以何種形態作為其表現方式。國際慈善立法模式主要有兩種：集中立法模式和分散立法模式。
　　1、集中立法模式
　　集中立法模式，又稱為統一立法模式或綜合立法模式，是指有一部全面、綜合規定慈善組織和慈善活動的慈善法作為慈善基本法，也可能同時輔以多部分散的法律法規的模式。慈善基本法的內容詳細具體的規定了慈善的定義、管理與運行、監督機制、法律責任等內容。在這種立法模式下，既有統一的慈善基本法，還有幾部單行的法律法規來補充。
　　2、分散立法模式
　　分散立法模式又稱為單項立法模式或分別立法模式，是指沒有一部全面、綜合的法律作為慈善基本法，有關慈善組織和慈善活動的各方面制度散于多部法律中的立法模式。在這種立法模式下，一部法律只規定慈善法一個或幾個方面的慈善法的內容。這些分散的法律法規共同規定了慈善組織及慈善活動的各方面制度。
　　目前采取分散立法模式有美國、加拿大、德國、日本等國家，采取集中立法模式的國家也越來越多，例如英國、新加坡、新西蘭、俄羅斯等。但是集中立法模式被越來越多的國家采用，是世界慈善立法發展的趨勢。
　　（二）國際上主要國家慈善立法情況
　　1、采取集中立法模式國家的慈善立法概況
　　英國、新西蘭等很多國家都采用了集中立法模式，這里主要闡述英國的慈善立法情況。1601年，英國頒布了世界上第一部慈善法—《慈善用途法》（又稱《伊麗莎白一世法》），在這部法律的序言部分，詳細的列舉了慈善事業的主要范圍。這部法律的頒布是世界慈善法律歷史上的創舉，對以后各國的慈善立法產生了具有深遠的影響。1891年“帕姆薩爾上訴案”的裁決在總結1601年慈善基本法的基礎上，提出了慈善事業的目的。1954年出臺了《慈善信托法》、1958年制訂了《娛樂慈善法》、1992和1993年又對之前的慈善法規進行了全部的整合和補充。直到2006年慈善法的出臺，明確規定了慈善的定義、慈善組織的登記和命名；慈善委員會的設立及其職責；慈善組織的內部管理和監督機制；共同投資或者存款基金的建立；慈善受托人社團和慈善公司；小型慈善組織和地方慈善組織等內容。
　　這部慈善法的制訂在慈善歷史上具有開創性的意義，對以后的英國慈善法體系產生了重大的影響。明確了慈善的法律定義和設立慈善委員會；引進了慈善公司這一個全新的慈善機構形式；設立了慈善申訴法庭；制定了統一的募捐許可制度，這些創新與改革都為世界慈善事業的發展提供了良好的經驗。

　　2、采取分散立法模式國家的慈善立法概況
　　采用分散立法模式的美國、德國、日本都形成了自己的獨特的立法特點。比如，美國沒有專門和獨立的關于慈善的法律，有關慈善的規定和條款分散在憲法、公司法、稅法等聯邦和州的法律法規中。比如，1913年的《聯邦所得稅法》創立了聯邦所得稅制度；1950年制訂的《非相關企業所得稅法》引入了美國稅局（IRS）代碼制度，形成了系統的管理慈善組織的行政管理體制；1954年的《國內稅收法典》首次將有關慈善的免稅法律條款統一并入第501條的規定中；2004年制定的《美國就業崗位創造法》將納稅人以汽車向慈善組織捐贈的減稅進行了限制；還有《非營利法人示范法》、《統一非法人非營利社團法》等一系列法律法規構成了美國慈善法律體系。
　　在美國慈善立法體系中，其中憲法是保證公民自愿參與慈善的前提條件，稅法是關于慈善的外部激勵和監督，公司法是有關慈善機構的內部治理。這些法律都為慈善的發展的提供了重要條件。
　　3、外國慈善法律制度對我國慈善立法的啟示
　　綜上所述，英國、美國的慈善事業立法都有各自的優勢和特點，很多經驗都值得我們借鑒。這些立法經驗和法律內容可以彌補中國當前慈善立法中的不足，為我國慈善事業的發展提供了良好的經驗。但是，在借鑒先進法律制度的同時，還要考慮我國的基本國情和人文風俗，從中找到最適合我國慈善事業發展的有效法律途徑。

　　三、我國慈善立法的對策與建議

　�。ㄒ唬┲贫▽ｉT的慈善法
　　我國應順應當前國際慈善立法的發展趨勢，采用集中立法模式，制定一部內容比較全面的專門法律來調整我國慈善事業的活動。目前我國尚未制定《民法典》，現行民事法律和調整慈善事業的立法都沒有關于主體制度的統一規定，也沒有規定慈善定義、慈善組織的種類等內容，造成了實際上有慈善事業適用的可能性，但是沒有美國那種以稅法為主導的慈善法制環境。因此，采用集中立法模式，制定一部綜合性的慈善基本法符合中國的立法國情。
　　目前，我國應在《中華人民共和國公益事業捐贈法》的基礎上，結合《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》等法律法規，制定一部體系完整的、內容完善的《慈善事業法》。通過立法，把慈善事業的性質和定位、慈善機構的管理與運行、慈善事業的評估和監管、法律責任等以法律的形式規定下來。
　　（二）確立慈善機構的獨立法人地位，加強慈善組織的自身管理
　　我國慈善機構不具備獨立法人地位，慈善機構登記需要依靠業務主管單位，這對慈善事業的發展造成了很大的制約。因此，通過立法設定準入、賦予權限、規范行為等手段，明確規定慈善機構的定義和任務、管理和運作模式，賦予其獨立法人地位，從而促進慈善組織更快、更好地發展。
　　慈善組織賦予其獨立的法人地位，不斷完善自身的管理機制，接受社會監督，使其真正通過自己的公信力來發展慈善事業。政府要提供宏觀上的引導、規范、激勵、監管，從行政干預轉變為經濟、法律手段的干預，調控慈善組織。例如，嚴格執行民間慈善事業準入標準、審查慈善活動、監管慈善資金使用、懲治慈善活動中的違法犯罪行為等。
　�。ㄈ�）建立對慈善事業的激勵和監督機制
　　發展慈善事業，必須要建立科學的獎懲機制。對于在慈善事業發展中做出貢獻的人或組織，應當給予充分獎勵，而對于慈善發展中出現的違法象也應當堅決懲治。
　　同時，建立政府監督、社會監督和第三方評估制度監督機制，進一步完善對慈善機構的監督。第一，政府監督。國家稅務部門對慈善機構的免稅行為進行監督，審計部門對其資金使用情況進行審計監督，每年定期通過媒體將審計結果向社會公布。第二，社會監督。用法律規定慈善機構在任何情況下都要接受社會的監督，讓慈善事業公開透明，杜絕違法行為的發生。第三，建立慈善機構第三方評估制度。制定評估規程和指標，適時開展評估工作，并要及時發布評估結果，以公正的評估結果推動慈善組織公信力建設。公信力是慈善事業的生命，慈善機構的公信力不僅來自透明的管理，更來自嚴格的監督。建立健全慈善監督機制不僅可以提高慈善組織的公信力，還有助于提高籌款能力，從而維持慈善組織的長期穩定發展。
　　（四）完善稅收政策支持慈善事業發展
　　稅收制度對于鼓勵公民和企業積極參與慈善活動、推進慈善事業的發展具有至關重要的作用。在制定慈善基本法時，應擴大慈善捐贈的抵稅范圍，將更多的慈善組織納入到這一范圍中來。另外，簡化稅前扣除的免稅手續，縮短辦理時間，降低企業免稅申請成本，從而保護企業捐贈的積極性。這些政策都是十分必要的，不但可以鼓勵慈善捐贈，而且有利于縮小社會貧富差距，調節收入分配不平衡的問題。

　　四、結語

　　總之，慈善法律制度的健全和完善是慈善事業發展的基礎和保障。很多國外的先進立法經驗值得我們借鑒，但是要制訂符合我國特定的國情和人文風俗的慈善基本法。因此，盡快出臺適合我國的專門慈善法律，完善慈善稅收優惠等方面的相關制度，對于大力推動我國的慈善事業的快速發展具有積極的作用和意義。

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