行政管理論文：淺談人民監督員制度的功能
摘要:人民監督員制度的民主性、獨立性、預防性、直接性、多樣性的功能特征,對于促進檢察機關公正執法,限制權利濫用有著不可替代的積極作用,有待于我們在實踐中不斷研究和探索,逐步完善其功能。
關鍵詞:檢察機關;人民監督員制度;功能特征
目前,檢察機關試行的人民監督員制度,作為促進檢察機關公正執法的一項民主監督程序,他與檢察機關所接受的任何一項監督相比,都具有其獨到的特征,隨著試點工作的逐步深入,其自身的價值功能也不斷彰顯。突出體現在以下幾個方面:
一、民主性
人民監督員制度在我國的監督體系中,屬于民主監督的范疇,體現了人民群眾當家作主的精神,符合憲法規定的民主集中制原則,反映了我國人民代表大會制度下人民與國家、國家機關間的關系,也是檢察機關組織活動的原則。這種監督的民主性主要表現為:
1、人民監督員是代表人民群眾對檢察工作的監督。雖然人民監督員制度還沒有得到法律的認可,但我國《憲法》就已明確“中華人民共和國的一切權力屬于人民”、“人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務”�！稇椃ā返诙邨l還規定“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持,經常保持同人民的密切聯系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監督,努力為人民服務”。
2、在制度的設計上體現了民主性的本質特征。一是以會議的形式對案件進行監督評議;二是實行的是票決制;三是監督評議會記錄真實,不同意見都記錄在案,且隨時可供備查。
3、人民監督員的組成具有廣泛性。人民監督員是經過機關、團體、企事業單位推薦,來自不同的崗位,不同的階層,有著不同的身份。正因為如此,才使得這項制度贏得了社會的公信力,得到了社會的認可。
4、與人大、政協監督具有差異性。人民監督員的民主監督與人大的監督不同。人大的監督是權力監督,人大及其常委會對檢察機關行使監督權時,所作出的決議、決定具有剛性,檢察機關必須執行。而人民監督員的監督意見不具有強制性。人民監督員的監督與政協的監督又有所不同。政協的民主監督是指民主黨派的監督,其監督的主體是民主黨派。而人民監督員的監督是指人民群眾的監督,監督的主體是廣大人民群眾。
二、獨立性
人民監督員制度的建立,是現行檢察制度基本框架內的一項制度創新,其獨立性是該項制度的程序特征 。主要表現為:
一是程序設計獨立。它是檢察機關辦案過程中的一個獨立環節,既不影響檢察權的獨立行使,又不與檢察機關內部監督或其它監督機制混同,是一種獨立的程序性監督。二是監督運行方式獨立。人民監督員評議案件時,案件承辦人只介紹案情和適用法律的情況,不參加評議案件;在監督評議階段,檢察機關的其它人員,也不參加旁聽;人民監督員評議案件獨立發表意見,不受他人意志所左右。三是地位獨立。人民監督員不依附于任何單位或組織,站在客觀公正的立場上獨立評議案件。四是表決結果獨立。表決意見直接送檢察長審查或進入檢委會,不需其它環節的審批。五是身份獨立,人民監督員可以應邀列席檢委會或參加有關執法檢查。六是監督形式獨立。人民監督員是來自檢察機關以外的外部監督。
應當注意的是,我們說人民監督員制度具有獨立性,不能以為這種獨立性是絕對的,而是相對的。其相對性體現在:第一,他不能脫離檢察制度框架而單獨存在。第二,監督意見不是一經作出就生效,必須由檢察長及檢委會的采納,才產生法律意義上的效力。第三,監督范圍主要是對檢察機關自偵案件中出現的不服逮捕決定、擬撤銷案件和擬不起訴等“三類案件”,而不是對檢察機關所有案件的監督。第四,行使的監督是程序性的監督,而不是實體監督。第五,檢委會可以否決人民監督員的表決意見。
三、預防性
按照最高人民檢察院《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定》(試行)第十一條、第十二條、第十三條規定:“人民監督員發現人民檢察院辦理直接受理偵查案件具有下列情形之一的,有權提出糾正意見:(一)應當立案而不立案的;(二)超期羈押的;(三)違法搜查、扣押、凍結的;(四)應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定的;(五)辦案人員貪贓枉法的”�！叭嗣癖O督員可以應邀參加人民檢察院直接受理偵查案件的其他執法檢查活動,發現有違法情況的,可以提出建議和意見;接受人民群眾對檢察人員的投訴,轉交檢舉、控告”。“ 最高人民檢察院和上級人民檢察院在各地的人民監督員,可以對本地檢察工作實施監督,必要時可以直接向其擔任人民監督員的人民檢察院反映情況�！钡@種預防功能只是一種制度上的預防,不能簡單地作為評價、衡量檢察工作好壞的標準。就具體的個案而言,人民監督員監督評議的意見,僅對案件的處理產生影響,而不是評價檢察官能力的依據。因為不同人,不同的法律水準,不同的角度,對同一案件作出不同的看法和結論,是正常的,也是工作職責所允許的。
四、直接性
監督手段的直接性是人民監督員制度的權利特征。 所謂直接性,就是指監督手段直接對被所監督的檢察機關發生監督作用。人民監督員對案件的監督,直接參與在辦案過程之中,是典型的“事中監督”。監督意見直接啟動檢委會和上級檢察機關的審查程序而起作用;人民監督員還可以直接向承辦案件的檢察官了解案情和法律運用的情況,有權了解案件的證據材料;可以直接對案件進行評議,提出自己的處理意見,甚至否決案件的擬辦意見。這種帶“剛性”的監督,彌補了民主監督往往是事后監督的不足,使民主監督提前介入到辦案過程之中,對案件產生實質性的影響。監督手段的直接性,也使這種外部監督有了“權威性”,有了“權利”的特征。有權利就有壓力,人民監督員的監督,也給承辦案件的檢察官帶來了一定的外部壓力。一是時間壓力。在刑訴法規定的辦案期限內,承辦檢察官要提前將案件送人民監督員進行監督。二是工作壓力。承辦檢察官要將材料準備更充分,法言法語要更準確。三是思想壓力。促使案件承辦檢察官提高自己的廉潔意識、證據意識、程序意識、接受監督意識。所以,案件承辦檢察官會更加注重案件質量,公正執法,從而使人民監督員制度對檢察權的行使起到約束和制約的實效。
五、多樣性
人民監督員制度賦予人民監督員多種監督職能,其中對檢察機關“三類”案件的監督,是最主要的一種職能。同時,人民監督員還具有應邀參加執法檢查、調查和聽證會;應邀列席檢委會;對發現問題提出批評、建議;轉交人民群眾投訴、控告等職能。這些職能是通過多種多樣的監督方式來實現的。1、從監督介入階段性來看,有事前監督(如執法檢查)、事中監督(評議案件、列席檢委會等)、事后監督(如批評、建議)。2、從監督的手段來看,既有直接監督,又有間接監督。 3、從監督的力度來看,既有剛性(提出否決性意見)的監督,又有柔性(提出建議性意見)的監督。4、從監督的主體來看,既可以集體的方式(監督員會議)進行監督,又可以監督員個人身份進行監督。從這些監督方式的多樣性可以看出,新創設的人民監督員制度,既吸取了其它監督制度的長處,又避免了其短處。在監督過程中,人民監督員能夠針對不同的監督事項行使不同的監督職能,使這項制度既有可操作性又有靈活性,充分體現出這項外部監督制度的優越性和職能特征,從而發揮出良好的法制效果。
綜上所述,人民監督員制度的建立,是檢察機關深化外部監督機制的創新,是現行檢察制度中增設的一種民主監督程序,對促進檢察機關公正執法,限制權利濫用有著不可替代的積極作用。有待于我們在實踐中不斷研究和探索,逐步完善其功能,推動檢察工作的全面發展。
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