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PFI項目融資:英國和日本模式的比較研究
PFI是20世紀(jì)90年代初誕生于英國的一種項目融資模式，通常被稱為“私人主動融資”、“私人融資計劃”或“私人資本融資” 等，其含義是利用私有資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項目的開發(fā)與運營。
PFI項目融資一改由政府負(fù)責(zé)、提供基礎(chǔ)設(shè)施的傳統(tǒng)，采取促進(jìn)私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品和服務(wù)的全新方式，在一定程度上克服了傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的高投入、低效率和資源高消耗等弊端。
日本引進(jìn)PFI后對其大力推廣，還在1999年以《PFI推進(jìn)法》的形式保障它的推廣和實施。在不到十年的時間里，日本的PFI事業(yè)迅速擴(kuò)張，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，成為日本基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要力量。
研究英國和日本的PFI模式并借鑒它們的經(jīng)驗，對促進(jìn)我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有現(xiàn)實意義。
一、英國和日本模式的共性:PFI的內(nèi)涵
由于日本的PFI模式是從英國傳入的，所以，日本和英國在PFI的基本特點、原則、運作方式和運作程序等方面存在著很多共性，這也是PFI的基本內(nèi)涵。
(一)PFI運作的特點
一是項目主體與資金來源一般為本國私營企業(yè)及其組合;
二是項目管理方式靈活，政府可對項目進(jìn)行更為有效的控制。對于PFI項目，政府僅根據(jù)社會需求確定最終產(chǎn)品和最終服務(wù)，對于項目的建設(shè)方案、土地提供方式運行收益分配等都在項目進(jìn)行中與私營企業(yè)協(xié)商確定，政府不出讓PFI項目的所有權(quán)，可隨時檢查項目的工作進(jìn)展;
三是實行全面的代理制，項目開發(fā)建設(shè)更安全。PFI項目公司通常自身并不具有開發(fā)能力，在項目開發(fā)過程中廣泛應(yīng)用各種代理關(guān)系，并在投標(biāo)書和 合同中加以明確，確保項目開發(fā)的安全;
四是特許期滿后項目運營權(quán)的處理方式靈活。
PFI項目到期后，私有企業(yè)可繼續(xù)擁有和通過續(xù)租的方式獲得運營權(quán)，以彌補合同期內(nèi)收益的不足，或繼續(xù)提供優(yōu)質(zhì)的社會公共服務(wù)與產(chǎn)品并獲取適當(dāng)?shù)睦麧�。因此，PFI與傳統(tǒng)項目的區(qū)別在于:PFI項目中，政府不再購買公共項目的建筑工程，而是購買它最后的效用即公共服務(wù)。
因此，不必以傳統(tǒng)方式介入項目的建設(shè)過程，可以從傳統(tǒng)模式的復(fù)雜的全過程開發(fā)解脫出來，去規(guī)劃更多的項目。同時，使政府在整個項目投入的成本低于傳統(tǒng)模式下的總成本。另外，私人部門在PFI中獲得的不單是某一環(huán)節(jié)的效益，而是長期回報。這樣就實現(xiàn)了政府公共物品產(chǎn)出 中的資源配置、效率和產(chǎn)出的最優(yōu)化，還可以政府彌補財政預(yù)算的不足和有效轉(zhuǎn)移、分散基礎(chǔ)設(shè)施項目投資風(fēng)險。
(二)PFI運作的原則
為確保公共事業(yè)建設(shè)順利進(jìn)行，在實施公共產(chǎn)品PFI的建設(shè)過程中，應(yīng)遵循以下幾條原則。
第一，堅持公平性原則 要有效利用民間的資金、技術(shù)和經(jīng)營能力來提高公共產(chǎn)品的供給效率，只有堅持公平競爭才能有效發(fā)揮競爭機(jī)制優(yōu)勝劣汰的作用，為優(yōu)秀民間企業(yè)的脫穎而出提供條件。
第二，堅持透明性原則 從公共項目草案的制定到正式方案的形成，以至于公共項目全過程，都有必要保持高度的透明性，做到信息收集公開化、信息發(fā)布及時化，令工程設(shè)計質(zhì)量、工程進(jìn)展以及管理過程置于公開評價和監(jiān)督之中。
第三，堅持效率性原則 這要求尊重民間企業(yè)在公共設(shè)施的設(shè)計、建設(shè)和管理上的自主性和創(chuàng)造性。
(三)PFI運作的方式
PFI主要有三種運作方式。
第一種是公共服務(wù)提供型。私人部門建設(shè)和運營公共設(shè)施，通過向政府公共部門提供公共產(chǎn)品或服務(wù)獲取回報、收回投資，這種方式最能體現(xiàn)PFI的基本理念，廣泛用于醫(yī)院、監(jiān)獄、道路、公共信息系統(tǒng)建設(shè)等領(lǐng)域。
第二種是獨立投資回收型。根據(jù)政府的許可，私人部門建設(shè)、運營公共設(shè)施，利用公共設(shè)施使用的付費所得收回投資。政府不進(jìn)行資金投入和支持，全部投資由私人部門獨立承擔(dān)。例如公立醫(yī)院的停車場、橋梁、博物館，設(shè)定收費的上限， 由私營企業(yè)自由經(jīng)營，獨自承擔(dān)風(fēng)險。
第三種是公私合營型。由公共部門和私人 部門建立聯(lián)合體，以私人部門為主導(dǎo)，公共部門對項目的非經(jīng)營部分給予一定的補助，項目由私人部門來運營。這種類型的公共產(chǎn)品一般很難直接通過產(chǎn)品的使用收費收回投資，投資回報依賴于公共產(chǎn)品的多品種開發(fā)或再開發(fā)。
(四)PFI運作的程序
PFI融資的運作程序比較復(fù)雜，可以多達(dá)幾十個步驟，經(jīng)過歸納可以總結(jié)為以下幾個階段:
一是可行性分析。由政府部門根據(jù)發(fā)展規(guī)劃和社會需求確定若干個滿足這種需求項目的初步方案，并對這些方案的內(nèi)容、成本、維護(hù)和運營費用、 預(yù)計效益、資金支持等進(jìn)行評估，以確定該項目能否應(yīng)用PFI模式。
二是談判簽約 。由政府部門通過招、投標(biāo)來確定項目開發(fā)主體，然后從技術(shù)、財務(wù)、法律等角度審查主體的開發(fā)能力并進(jìn)行談判，建立和完善合同條款，明確政府和私人部門在合同中的權(quán)利和義務(wù)。
三是開發(fā)運營。由PFI公司籌措資金、組織設(shè)計、確定承包商施工、聘請項目監(jiān)理，完工后進(jìn)行項目運營管理等。政府的主要職能是依據(jù)合同提供各種支持、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。
四是轉(zhuǎn)移終止。PFI公司辦理轉(zhuǎn)移、清算等事宜，PFI公司解散，公共項目由政府接管運營。
二、英國和日本模式的特點與比較
(一)管理體制
英國政府圍繞著政策提案與制定、資金支持和項目監(jiān)督三個方面來規(guī)范PFI項目的管理和控制，形成了一個公開、透明、高效的政府管理體系。其中，OGC(Office of Government Commerce) 進(jìn)行PFI政策提案;PUK(Partnership UK)和PRG (Project Review Group)為項目提供資金支持;GP(Gateway Process)，DA (District Audit)和4P(The Public Private Partnership Programmer Ltd.)對項目進(jìn)行監(jiān)督。
這些機(jī)構(gòu)在設(shè)置上相互獨立，在職能上又互相聯(lián)系，它們共同作為PFI項目監(jiān)管機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)和規(guī)范項目實施。 財政部下設(shè)的OGC代表英國政府管理PFI項目，它首先通過對公共項目的調(diào)查、分析和與私人部門的交流，規(guī)劃PFI的發(fā)展思路，提出PFI的推廣領(lǐng)域和基本方針，最終形成一系列政策草案，通過財政部提交中央政府，由中央政府進(jìn)行討論和決策。
其次，它致力于PFI項目標(biāo)準(zhǔn)化運作研究，召集各方專家和政府官員研討PFI合同的標(biāo)準(zhǔn)模式和項目標(biāo)準(zhǔn)流程，出臺PFI項目標(biāo)準(zhǔn)運作指導(dǎo)性文件。
三是積累項目運作的經(jīng)驗，向PFI項目關(guān)聯(lián)主體提供技術(shù)性建議和有統(tǒng)計數(shù)據(jù)。 可見，OGC既是一個行政機(jī)構(gòu)，又是一個咨詢機(jī)構(gòu)，它出臺的文件具有較高的權(quán)威性，在一定程度上代表了政府未來的政策取向。
日本政府和社會各界從多個方面加強對PFI項目的管理，形成了包括事業(yè)推進(jìn)、資金支持、事業(yè)監(jiān)督和專業(yè)咨詢四個方面的管理體制。
根據(jù)《PFI推進(jìn)法》， 日本政府下設(shè)PFI事業(yè)推進(jìn)委員會，委員由首相挑選任命。推進(jìn)委員會的職責(zé)與英國的OGC相似，主要包括:調(diào)查日本PFI事業(yè)的實施狀況，分析、審查私人部門的意見;向社會發(fā)布有關(guān)PFI實施狀況、法律、稅收等情況;向有關(guān)機(jī)構(gòu)提出促進(jìn)PFI事業(yè)改革與發(fā)展的政策建議;協(xié)助政府?dāng)U大對PFI事業(yè)的宣傳和影響，促進(jìn)社會民眾對PFI事業(yè)的理解。
PFI事業(yè)推進(jìn)委員會對日本PFI發(fā)展意義重大，很多政策、法規(guī) 、建議都是由它提出的，它引導(dǎo)著日本PFI事業(yè)的發(fā)展方向。
(二)資金支持
英國的PFI項目資金主要來源于PUK和PRG兩個機(jī)構(gòu)。PUK是2000年由政府和私人機(jī)構(gòu)共同出資設(shè)立的一個新組織。 PUK是一個完全獨立的組織，有自己的收入，可以獨立進(jìn)行決策和招募人才，并獨立使用資金。它的作用主要體現(xiàn)在兩個方面: 對PFI項目前期論證及談判提供支持，以及協(xié)助OGC進(jìn)行政策提案和項目標(biāo)準(zhǔn)化。
PUK是PFI項目組的固定成員，向項目組提供技術(shù)、法律、政策知識支持，同時也向 OGC提供知識支持和標(biāo)準(zhǔn)化建議。PUK與政府部門共同承擔(dān)項目開發(fā)前期的費用， 它承擔(dān)的金額可達(dá)到前期費用的1/3至2/3。作為投資回報，PUK的收入主要來源于中標(biāo)者的項目開發(fā)預(yù)算和顧問費用。
PRG是代表中央政府向PFI項目進(jìn)行資金援助的機(jī)構(gòu)，管理中央政府給予的無償資助或無息、低息貸款，它的成員由地方政府官員組成。 PFI項目主體向PRG提出資金援助申請，由PRG進(jìn)行審查并確定資助金額。
日本對PFI項目進(jìn)行資金支持的主體較多，包括政府、銀行及其他金融機(jī)構(gòu)、 稅務(wù)部門等。政府的資金支持形式為無償資助，其資助范圍包括兩個方面:PFI項，目前期的調(diào)研費和項目開始實施后的補助費。銀行及其他金融機(jī)構(gòu)對PFI項目的資金支持，包括無息貸款和低息貸款兩種形式，日本政策投資銀行、日本都市開發(fā)推進(jìn)機(jī)構(gòu)、港灣整備特別會計等機(jī)構(gòu)都向PFI項目提供無息貸款，同時，日本政策、投資銀行也向PFI項目提供低息貸款。
稅務(wù)機(jī)構(gòu)根據(jù)稅種不同，對PFI項目進(jìn)行不同程度的稅收減免，國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)也不同程度地將國有資產(chǎn)向PFI項目無償或低償租賃，這在一定程度上都減少了項目的資金負(fù)擔(dān)。
(三)項目監(jiān)督
英國監(jiān)督PFI項目的機(jī)構(gòu)有GP、DA和4P，它們功能相似，各有側(cè)重。GP是英國公共事業(yè)監(jiān)督、審查機(jī)構(gòu)，其主要職能為發(fā)起項目、選擇運作方式、簽訂合同和 審查項目。GP有權(quán)隨時終止項目的進(jìn)行，直到滿足有關(guān)條件。
目前，GP已經(jīng)對上百個項目實施了調(diào)查和監(jiān)控，得到各級部門的支持。
DA是中央政府下設(shè)的獨立機(jī)構(gòu)，代表中央政府對地方政府的PFI項目進(jìn)行監(jiān)督和審查。DA只針對PFI項目進(jìn)行審查 ，審查結(jié)果是PRG對PFI項目是否進(jìn)行資金支持的主要參考依據(jù)，如果DA認(rèn)為項目可行性不高，這樣的PFI項目就不能被中央政府認(rèn)可，也就很難從PRG得到資金支持。
4P是由各地方政府聯(lián)合設(shè)立、負(fù)責(zé)在PFI項目實施過程中對地方政府提供支持的組織。它具體職能為:對新的PFI項目提出運作思路;對PFI項目運作經(jīng)驗較少的地方政府提供標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù);對地方政府進(jìn)行知識支持;與中央政府保持密切聯(lián)系，向地方政府傳達(dá)中央政府的方針、政策。
日本對PFI項目的監(jiān)督不像英國有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，它的各省、院、廳以及地方公共團(tuán)體有權(quán)對其發(fā)起的PFI項目的實施狀況和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。在監(jiān)督、檢查過程中，需要聘請外界專家收集項目實施狀況及服務(wù)質(zhì)量的相關(guān)信息，并根據(jù)外界專家的意見判斷PFI項目實施與合同規(guī)定有無背離，有權(quán)要求不合規(guī)定的項目進(jìn)行更正或終止合同。
在發(fā)起PFI項目時，都首先成立專門的管理機(jī)構(gòu)，管理機(jī)構(gòu)一般為3-5個專職人員，負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)項目前期調(diào)查、項目招標(biāo)、中期檢查等工作。 同時，PFI項目是否符合政府補助金的條件，需要經(jīng)過其主管部門的評估確認(rèn)，政府據(jù)此決定是否對該項目提供政府補助金。
(四)專業(yè)咨詢
英國參與PFI項目的各機(jī)構(gòu)都具有專業(yè)咨詢的職能，不管是OGC，還是PUK，或者GP、DA和4P。其中，PUK的作用體現(xiàn)最明顯，主要表現(xiàn)在兩個方面:
一是對PFI項目前期論證及談判提供支持。PUK是PFI項目組的固定成員，對任何PFI項目都有權(quán)行使發(fā)言權(quán)，并向項目組提供技術(shù)、法律、政策等知識支持。
二是協(xié)助OGC進(jìn)行政策提案和項目標(biāo)準(zhǔn)化。 4P在PFI項目運作過程中主要為地方政府服務(wù)，發(fā)揮作用巨大，被稱為地方政府的OGC。
日本不像英國有專門的咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，它有很多專業(yè)從事大型工程項目管理及PFI項目咨詢的管理顧問公司，如三菱綜合研究所、都市經(jīng)濟(jì)研究所、佐藤綜合 計劃等，都可以提供專業(yè)咨詢服務(wù)。在PFI項目確定前的調(diào)查階段，發(fā)起機(jī)構(gòu)會委托管理顧問公司對項目條件和前景進(jìn)行分析和評估;項目確定后，發(fā)起機(jī)構(gòu)會聘請有關(guān)專家舉辦PFI學(xué)習(xí)班;在項目實施階段，也需要聘請管理顧問指導(dǎo)PFI項目的實施，同時發(fā)起機(jī)構(gòu)需要聘請外界專家對PFI項目進(jìn)行監(jiān)督和評價。 通常來說，PFI項目在不同階段的咨詢服務(wù)由不同的顧問公司或外部專家負(fù)責(zé)。
三、英國和日本的經(jīng)驗對我國的啟示
日本從英國引入并大力推廣PFI，原因在于PFI能夠?qū)L(fēng)險由政府公共部門轉(zhuǎn)移給私人部門，發(fā)揮私人部門技術(shù)和管理上的優(yōu)勢和市場競爭機(jī)制及創(chuàng)造力，有利于經(jīng)濟(jì)、高效地推進(jìn)公共設(shè)施的運營，降低項目成本，緩解公共財政壓力，提高公共產(chǎn)品的供給效率。
英國和日本在PFI方面共同的經(jīng)驗是有科學(xué)、明確的PFI運作原則、方式和程序，以及專門的管理機(jī)構(gòu)和法律、政策保障。
目前，我國政府機(jī)構(gòu)中沒有專門管理PFI項目的機(jī)構(gòu)，更沒有專門的政策、法律，這使得PFI項目缺乏有效的擔(dān)保機(jī)制，從銀行取得貸款難度很大，同時由于機(jī)構(gòu)職能劃分不清，導(dǎo)致對PFI項目管理的混亂和低效。從英國和日本的經(jīng)驗來看，我國推行PFI必須進(jìn)行專門管理，構(gòu)建良好的PFI法律政策、資金支持和監(jiān)督體系。
近年來，盡管我國政府加大了對基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，但仍不能滿足社會經(jīng)濟(jì)對基礎(chǔ)設(shè)施的需求，尤其在政府資金短缺的中西部地區(qū)。我國運用BOT模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)驗以及與此有關(guān)的法律及政策，如《招標(biāo)投標(biāo)法》、《抵押法》、《擔(dān)保法》及中國BOT項目政策框架等，為PFI在我國的運用奠定了良好的基礎(chǔ)，而且大量涌入中國的國際資本和閑置的民間資本還沒有得到充分利用，這些都成為我國推行PFI融資的有利條件 。
結(jié)合我國的實情，借鑒英國和日本的經(jīng)驗來構(gòu)建我國PFI項目的管理體系，可以避免走彎路和提高效率。
當(dāng)前，我國基礎(chǔ)設(shè)施投資的管理模式、投資主體、資金來源過于單一。
首先，我國應(yīng)效仿英國的OGC和日本的PFI事業(yè)推進(jìn)委員會，建立專門的PFI領(lǐng)導(dǎo)和推廣機(jī)構(gòu)及相關(guān)的行業(yè)組織，形成在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府、PFI推進(jìn)機(jī)構(gòu)和行業(yè)組織共同構(gòu)成的PFI項目運作管理模式。
學(xué)習(xí)日本，發(fā)揮工程建設(shè)和咨詢機(jī)構(gòu)在PFI推廣和專業(yè)咨詢方面的作用。
其次，我國應(yīng)效仿日本的《PFI推進(jìn)法 》，建立健全針對私人資本投資公共事業(yè)的法制建設(shè)，明確規(guī)定私人資本可以進(jìn)入 的公共領(lǐng)域的范圍、運作方針、相關(guān)的權(quán)利和責(zé)任、政府的審批機(jī)構(gòu)、支援條件 、行為準(zhǔn)則，以法律形式保障私營經(jīng)濟(jì)投資的權(quán)利。
第三，加強政府的政策支持， 在財政、稅收和貸款擔(dān)保等方面對PFI進(jìn)行支持。日本政府曾為長期信用銀行對基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險企業(yè)的貸款提供過80%的金融擔(dān)保。我國政府應(yīng)重點考慮對PFI的參與主體實施優(yōu)惠的稅收政策，并通過金融體制改革和其他多種措施來保障民間資本的融資和投資。
第四，進(jìn)行投融資體制改革。我國應(yīng)學(xué)習(xí)英國的資金支持模式， 擴(kuò)大資金來源，實現(xiàn)投資主體多元化，積極推進(jìn)投資領(lǐng)域市場化進(jìn)程。
同時，學(xué)習(xí)日本的經(jīng)驗，改變政府與銀行之間的關(guān)系，加強銀行等金融機(jī)構(gòu)對民間主體的支持，同時加強政府對民間主體的貸款擔(dān)保。
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