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PFI項目融資:英國和日本模式的比較研究
PFI是20世紀90年代初誕生于英國的一種項目融資模式，通常被稱為“私人主動融資”、“私人融資計劃”或“私人資本融資” 等，其含義是利用私有資金進行基礎設施項目的開發與運營。
PFI項目融資一改由政府負責、提供基礎設施的傳統，采取促進私人部門參與基礎設施、公共產品和服務的全新方式，在一定程度上克服了傳統基礎設施建設中的高投入、低效率和資源高消耗等弊端。
日本引進PFI后對其大力推廣，還在1999年以《PFI推進法》的形式保障它的推廣和實施。在不到十年的時間里，日本的PFI事業迅速擴張，取得了良好的經濟效益和社會效益，成為日本基礎設施建設的重要力量。
研究英國和日本的PFI模式并借鑒它們的經驗，對促進我國基礎設施建設具有現實意義。
一、英國和日本模式的共性:PFI的內涵
由于日本的PFI模式是從英國傳入的，所以，日本和英國在PFI的基本特點、原則、運作方式和運作程序等方面存在著很多共性，這也是PFI的基本內涵。
(一)PFI運作的特點
一是項目主體與資金來源一般為本國私營企業及其組合;
二是項目管理方式靈活，政府可對項目進行更為有效的控制。對于PFI項目，政府僅根據社會需求確定最終產品和最終服務，對于項目的建設方案、土地提供方式運行收益分配等都在項目進行中與私營企業協商確定，政府不出讓PFI項目的所有權，可隨時檢查項目的工作進展;
三是實行全面的代理制，項目開發建設更安全。PFI項目公司通常自身并不具有開發能力，在項目開發過程中廣泛應用各種代理關系，并在投標書和 合同中加以明確，確保項目開發的安全;
四是特許期滿后項目運營權的處理方式靈活。
PFI項目到期后，私有企業可繼續擁有和通過續租的方式獲得運營權，以彌補合同期內收益的不足，或繼續提供優質的社會公共服務與產品并獲取適當的利潤。因此，PFI與傳統項目的區別在于:PFI項目中，政府不再購買公共項目的建筑工程，而是購買它最后的效用即公共服務。
因此，不必以傳統方式介入項目的建設過程，可以從傳統模式的復雜的全過程開發解脫出來，去規劃更多的項目。同時，使政府在整個項目投入的成本低于傳統模式下的總成本。另外，私人部門在PFI中獲得的不單是某一環節的效益，而是長期回報。這樣就實現了政府公共物品產出 中的資源配置、效率和產出的最優化，還可以政府彌補財政預算的不足和有效轉移、分散基礎設施項目投資風險。
(二)PFI運作的原則
為確保公共事業建設順利進行，在實施公共產品PFI的建設過程中，應遵循以下幾條原則。
第一，堅持公平性原則 要有效利用民間的資金、技術和經營能力來提高公共產品的供給效率，只有堅持公平競爭才能有效發揮競爭機制優勝劣汰的作用，為優秀民間企業的脫穎而出提供條件。
第二，堅持透明性原則 從公共項目草案的制定到正式方案的形成，以至于公共項目全過程，都有必要保持高度的透明性，做到信息收集公開化、信息發布及時化，令工程設計質量、工程進展以及管理過程置于公開評價和監督之中。
第三，堅持效率性原則 這要求尊重民間企業在公共設施的設計、建設和管理上的自主性和創造性。
(三)PFI運作的方式
PFI主要有三種運作方式。
第一種是公共服務提供型。私人部門建設和運營公共設施，通過向政府公共部門提供公共產品或服務獲取回報、收回投資，這種方式最能體現PFI的基本理念，廣泛用于醫院、監獄、道路、公共信息系統建設等領域。
第二種是獨立投資回收型。根據政府的許可，私人部門建設、運營公共設施，利用公共設施使用的付費所得收回投資。政府不進行資金投入和支持，全部投資由私人部門獨立承擔。例如公立醫院的停車場、橋梁、博物館，設定收費的上限， 由私營企業自由經營，獨自承擔風險。
第三種是公私合營型。由公共部門和私人 部門建立聯合體，以私人部門為主導，公共部門對項目的非經營部分給予一定的補助，項目由私人部門來運營。這種類型的公共產品一般很難直接通過產品的使用收費收回投資，投資回報依賴于公共產品的多品種開發或再開發。
(四)PFI運作的程序
PFI融資的運作程序比較復雜，可以多達幾十個步驟，經過歸納可以總結為以下幾個階段:
一是可行性分析。由政府部門根據發展規劃和社會需求確定若干個滿足這種需求項目的初步方案，并對這些方案的內容、成本、維護和運營費用、 預計效益、資金支持等進行評估，以確定該項目能否應用PFI模式。
二是談判簽約 。由政府部門通過招、投標來確定項目開發主體，然后從技術、財務、法律等角度審查主體的開發能力并進行談判，建立和完善合同條款，明確政府和私人部門在合同中的權利和義務。
三是開發運營。由PFI公司籌措資金、組織設計、確定承包商施工、聘請項目監理，完工后進行項目運營管理等。政府的主要職能是依據合同提供各種支持、協調和監督。
四是轉移終止。PFI公司辦理轉移、清算等事宜，PFI公司解散，公共項目由政府接管運營。
二、英國和日本模式的特點與比較
(一)管理體制
英國政府圍繞著政策提案與制定、資金支持和項目監督三個方面來規范PFI項目的管理和控制，形成了一個公開、透明、高效的政府管理體系。其中，OGC(Office of Government Commerce) 進行PFI政策提案;PUK(Partnership UK)和PRG (Project Review Group)為項目提供資金支持;GP(Gateway Process)，DA (District Audit)和4P(The Public Private Partnership Programmer Ltd.)對項目進行監督。
這些機構在設置上相互獨立，在職能上又互相聯系，它們共同作為PFI項目監管機構，指導和規范項目實施。 財政部下設的OGC代表英國政府管理PFI項目，它首先通過對公共項目的調查、分析和與私人部門的交流，規劃PFI的發展思路，提出PFI的推廣領域和基本方針，最終形成一系列政策草案，通過財政部提交中央政府，由中央政府進行討論和決策。
其次，它致力于PFI項目標準化運作研究，召集各方專家和政府官員研討PFI合同的標準模式和項目標準流程，出臺PFI項目標準運作指導性文件。
三是積累項目運作的經驗，向PFI項目關聯主體提供技術性建議和有統計數據。 可見，OGC既是一個行政機構，又是一個咨詢機構，它出臺的文件具有較高的權威性，在一定程度上代表了政府未來的政策取向。
日本政府和社會各界從多個方面加強對PFI項目的管理，形成了包括事業推進、資金支持、事業監督和專業咨詢四個方面的管理體制。
根據《PFI推進法》， 日本政府下設PFI事業推進委員會，委員由首相挑選任命。推進委員會的職責與英國的OGC相似，主要包括:調查日本PFI事業的實施狀況，分析、審查私人部門的意見;向社會發布有關PFI實施狀況、法律、稅收等情況;向有關機構提出促進PFI事業改革與發展的政策建議;協助政府擴大對PFI事業的宣傳和影響，促進社會民眾對PFI事業的理解。
PFI事業推進委員會對日本PFI發展意義重大，很多政策、法規 、建議都是由它提出的，它引導著日本PFI事業的發展方向。
(二)資金支持
英國的PFI項目資金主要來源于PUK和PRG兩個機構。PUK是2000年由政府和私人機構共同出資設立的一個新組織。 PUK是一個完全獨立的組織，有自己的收入，可以獨立進行決策和招募人才，并獨立使用資金。它的作用主要體現在兩個方面: 對PFI項目前期論證及談判提供支持，以及協助OGC進行政策提案和項目標準化。
PUK是PFI項目組的固定成員，向項目組提供技術、法律、政策知識支持，同時也向 OGC提供知識支持和標準化建議。PUK與政府部門共同承擔項目開發前期的費用， 它承擔的金額可達到前期費用的1/3至2/3。作為投資回報，PUK的收入主要來源于中標者的項目開發預算和顧問費用。
PRG是代表中央政府向PFI項目進行資金援助的機構，管理中央政府給予的無償資助或無息、低息貸款，它的成員由地方政府官員組成。 PFI項目主體向PRG提出資金援助申請，由PRG進行審查并確定資助金額。
日本對PFI項目進行資金支持的主體較多，包括政府、銀行及其他金融機構、 稅務部門等。政府的資金支持形式為無償資助，其資助范圍包括兩個方面:PFI項，目前期的調研費和項目開始實施后的補助費。銀行及其他金融機構對PFI項目的資金支持，包括無息貸款和低息貸款兩種形式，日本政策投資銀行、日本都市開發推進機構、港灣整備特別會計等機構都向PFI項目提供無息貸款，同時，日本政策、投資銀行也向PFI項目提供低息貸款。
稅務機構根據稅種不同，對PFI項目進行不同程度的稅收減免，國有資產管理機構也不同程度地將國有資產向PFI項目無償或低償租賃，這在一定程度上都減少了項目的資金負擔。
(三)項目監督
英國監督PFI項目的機構有GP、DA和4P，它們功能相似，各有側重。GP是英國公共事業監督、審查機構，其主要職能為發起項目、選擇運作方式、簽訂合同和 審查項目。GP有權隨時終止項目的進行，直到滿足有關條件。
目前，GP已經對上百個項目實施了調查和監控，得到各級部門的支持。
DA是中央政府下設的獨立機構，代表中央政府對地方政府的PFI項目進行監督和審查。DA只針對PFI項目進行審查 ，審查結果是PRG對PFI項目是否進行資金支持的主要參考依據，如果DA認為項目可行性不高，這樣的PFI項目就不能被中央政府認可，也就很難從PRG得到資金支持。
4P是由各地方政府聯合設立、負責在PFI項目實施過程中對地方政府提供支持的組織。它具體職能為:對新的PFI項目提出運作思路;對PFI項目運作經驗較少的地方政府提供標準化服務;對地方政府進行知識支持;與中央政府保持密切聯系，向地方政府傳達中央政府的方針、政策。
日本對PFI項目的監督不像英國有專門的機構負責，它的各省、院、廳以及地方公共團體有權對其發起的PFI項目的實施狀況和服務質量進行監督。在監督、檢查過程中，需要聘請外界專家收集項目實施狀況及服務質量的相關信息，并根據外界專家的意見判斷PFI項目實施與合同規定有無背離，有權要求不合規定的項目進行更正或終止合同。
在發起PFI項目時，都首先成立專門的管理機構，管理機構一般為3-5個專職人員，負責組織和協調項目前期調查、項目招標、中期檢查等工作。 同時，PFI項目是否符合政府補助金的條件，需要經過其主管部門的評估確認，政府據此決定是否對該項目提供政府補助金。
(四)專業咨詢
英國參與PFI項目的各機構都具有專業咨詢的職能，不管是OGC，還是PUK，或者GP、DA和4P。其中，PUK的作用體現最明顯，主要表現在兩個方面:
一是對PFI項目前期論證及談判提供支持。PUK是PFI項目組的固定成員，對任何PFI項目都有權行使發言權，并向項目組提供技術、法律、政策等知識支持。
二是協助OGC進行政策提案和項目標準化。 4P在PFI項目運作過程中主要為地方政府服務，發揮作用巨大，被稱為地方政府的OGC。
日本不像英國有專門的咨詢機構負責，它有很多專業從事大型工程項目管理及PFI項目咨詢的管理顧問公司，如三菱綜合研究所、都市經濟研究所、佐藤綜合 計劃等，都可以提供專業咨詢服務。在PFI項目確定前的調查階段，發起機構會委托管理顧問公司對項目條件和前景進行分析和評估;項目確定后，發起機構會聘請有關專家舉辦PFI學習班;在項目實施階段，也需要聘請管理顧問指導PFI項目的實施，同時發起機構需要聘請外界專家對PFI項目進行監督和評價。 通常來說，PFI項目在不同階段的咨詢服務由不同的顧問公司或外部專家負責。
三、英國和日本的經驗對我國的啟示
日本從英國引入并大力推廣PFI，原因在于PFI能夠將風險由政府公共部門轉移給私人部門，發揮私人部門技術和管理上的優勢和市場競爭機制及創造力，有利于經濟、高效地推進公共設施的運營，降低項目成本，緩解公共財政壓力，提高公共產品的供給效率。
英國和日本在PFI方面共同的經驗是有科學、明確的PFI運作原則、方式和程序，以及專門的管理機構和法律、政策保障。
目前，我國政府機構中沒有專門管理PFI項目的機構，更沒有專門的政策、法律，這使得PFI項目缺乏有效的擔保機制，從銀行取得貸款難度很大，同時由于機構職能劃分不清，導致對PFI項目管理的混亂和低效。從英國和日本的經驗來看，我國推行PFI必須進行專門管理，構建良好的PFI法律政策、資金支持和監督體系。
近年來，盡管我國政府加大了對基礎設施的投資力度，但仍不能滿足社會經濟對基礎設施的需求，尤其在政府資金短缺的中西部地區。我國運用BOT模式建設基礎設施的經驗以及與此有關的法律及政策，如《招標投標法》、《抵押法》、《擔保法》及中國BOT項目政策框架等，為PFI在我國的運用奠定了良好的基礎，而且大量涌入中國的國際資本和閑置的民間資本還沒有得到充分利用，這些都成為我國推行PFI融資的有利條件 。
結合我國的實情，借鑒英國和日本的經驗來構建我國PFI項目的管理體系，可以避免走彎路和提高效率。
當前，我國基礎設施投資的管理模式、投資主體、資金來源過于單一。
首先，我國應效仿英國的OGC和日本的PFI事業推進委員會，建立專門的PFI領導和推廣機構及相關的行業組織，形成在中央政府統一領導下，由地方政府、PFI推進機構和行業組織共同構成的PFI項目運作管理模式。
學習日本，發揮工程建設和咨詢機構在PFI推廣和專業咨詢方面的作用。
其次，我國應效仿日本的《PFI推進法 》，建立健全針對私人資本投資公共事業的法制建設，明確規定私人資本可以進入 的公共領域的范圍、運作方針、相關的權利和責任、政府的審批機構、支援條件 、行為準則，以法律形式保障私營經濟投資的權利。
第三，加強政府的政策支持， 在財政、稅收和貸款擔保等方面對PFI進行支持。日本政府曾為長期信用銀行對基礎設施風險企業的貸款提供過80%的金融擔保。我國政府應重點考慮對PFI的參與主體實施優惠的稅收政策，并通過金融體制改革和其他多種措施來保障民間資本的融資和投資。
第四，進行投融資體制改革。我國應學習英國的資金支持模式， 擴大資金來源，實現投資主體多元化，積極推進投資領域市場化進程。
同時，學習日本的經驗，改變政府與銀行之間的關系，加強銀行等金融機構對民間主體的支持，同時加強政府對民間主體的貸款擔保。
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