深化中國農村財稅分配體制改革的對策研究

深化中國農村財稅分配體制改革的對策研究

摘要：本文主要從財政分配與關系的角度，了我國現行財稅分配體制對農村收入分配的“越位”與對農村公共投資的“缺位”現象，針對財政分配的公共“越位”與“缺位”對農村經濟發展造成的不良，提出了分步實施和協同推進的我國財稅分配體制改革建議。
　　我國現行的財稅分配體制存在著對農村收入分配上的公共“越位”與支出分配上的公共“缺位”現象，這種不合理的分配現象不僅違背了城鄉之間公共分配的公平化原則，加劇了城鄉二元化矛盾，也在很大程度上制約了我國農村經濟發展與農村社會進步，因此，必須從貫徹平等的國民待遇原則出發，改革我國現行的財稅分配體制。
　　一、我國對農村收入分配上的公共“越位”現象
　　我國對農村收入分配上的公共“越位”，主要是指我國在農民收入相對較低的情況下，讓農民承擔了相對過重的公共負擔。
　　首先，由于我國實行嚴格限制城鄉居民流動的戶籍管理制度，導致了我國農民收入水平相對較低。從國際上看，由于絕大多數國家不存在嚴格的城鄉居民流動和身份轉換的戶籍管理制度，因而，在社會居民自主擇業的競爭過程中，由于產業結構演進造成的農業經濟相對于非農業經濟的比重下降，只是導致了從事農業生產經營的社會居民人數的減少，農業從業人員的收入水平并沒有相對下降。以美國為例，1900年，美國農業創造的GDP占整個社會GDP的38％，1940年下降到18％，2000年更進一步下降到2％左右，與之相適應，美國農業從業人員在整個社會從業人員中所占比例，也由1900年的40％左右逐漸下降到2000年的2％左右，使農業從業人員始終能夠獲得與非農業領域生產經營者同等的收入水平。
　　就我國而言，由于我國城市化水平相對落后于化進程，致使農村人口向非農業領域的轉移受到了很大限制，特別是在我國實行嚴格限制城鄉居民流動的戶籍管理制度條件下，使得我國農民分享的收入比例遠遠低于農民人數所占的比例，從而加大了我國城鄉居民間的收入差距。1952年，我國農民占社會總人口的比例為87％，農民參與分配的GDP份額為51％，1978年我國農民占社會總人口的比例和農民參與分配的GDP份額的比例分別為78％和28％，2001年我國農民占社會總人口的比例和農民參與分配的GDP份額的比例分別為67％和15.2％。雖然改革開放以來我國有些農民可以通過向非農業領域投資或通過在非農業領域打工等方式獲得一些來自非農業的收入，但從整個社會來看，我國農村人均收入水平不僅遠遠低于城鎮人均收入水平，而且差距不斷拉大。1984年我國城鄉居民間的收入差距為1.71：1，到2002年進一步擴大到了3.1：1.
　　其次，我國現行的財稅分配體制使收入水平相對較低的農民承擔了相對過重的公共負擔。從國際上看，世界各國都對農業生產經營者貫徹了稅負從輕的政策，使得能夠獲得平均收入水平的農業生產者承擔了相對較輕的稅收負擔。世界上許多國家不存在單獨征收農業稅現象，而是在對農業和其他產業同等征稅的過程中，給農業提供較多的稅收優惠。
　　我國是對農業單獨征稅的國家，農村實行稅費改革以來，農民繳納的農業稅和農業附加稅的稅收負擔雖然比稅費改革前的稅費負擔有了一定程度的下降，但稅率仍然高達8.4％（7％＋7％×20％），使我國農業稅的稅收負擔仍然明顯高于工商業者的稅收負擔。如按照我國對工商和工商業者征收增值稅的減免政策規定，銷售貨物的起征點為月銷售收入600——2000元，一般的農產品銷售收入都達不到按年核定的7200——24000元的起征點，應該屬于增值稅的免稅范圍；按照我國征收個人所得稅的每月800元扣除額考慮，我國農民的個人勞動所得超過年收入9600元的人數也非常有限，大部分農民應該屬于個人所得稅的免稅范圍。這說明，現行分配體制下我國征收的農業稅，違背了我國一直倡導的“稅負從輕”的農業稅征收原則，在處理工農關系、城鄉關系的公共分配方面，已經使得農業稅由“稅負從輕、穩定負擔”的要求，演變成了“稅負從重、穩定負擔”的客觀事實。即便是相對于城鄉之間公共分配的公平化要求而言，也存在著對農民收入分配上的公共“越位”現象。
　　二、我國對農村公共支出分配上的“缺位”現象
　　我國對農村公共支出分配上的“缺位”，主要是指我國在為整個社會成員提供“一視同仁”的公共產品和公共服務方面，存在著對農村的公共服務不到位和農民不能平等享受政府提供的公共產品和公共服務現象。從總體上看，我國對農村公共支出分配上的“缺位”現象主要表現在以下幾個方面：
　�。ㄒ唬┱�府對農村基礎的公共投入水平低，導致我國在農村基礎教育的公共投資方面存在“缺位”現象。
　　由于基礎教育具有社會受益性強的“準公共產業”特點，因而，世界各國都毫無例外地將基礎教育納入政府公共投資范圍。不僅在美國、法國、德國、日本、瑞士等發達國家，而且在印度、韓國、印度尼西亞、埃及、肯尼亞等發展家，來自政府的公共經費一般均占基礎教育投資總額的85％——90％左右。而我國對基礎教育的公共投資僅占基礎教育投資總額的57.9％，同時，我國對基礎教育的公共投資存在明顯的城鄉差別。城市基礎教育經費主要來源于政府公共投資，政府對城市基礎教育的公共投資規模大、保障性強；農村基礎教育經費則來源于政府公共投資和農村教育集資，政府對農村基礎教育的公共投資規模小，水平低、保障程度弱。我國對基礎教育公共投資方面存在的這種城鄉差別，說明相對于城市基礎教育的公共投資而言，我國在農村基礎教育的投資方面存在明顯的公共投資“缺位”現象。
　�。ǘ�）政府對農村公共醫療衛生事業的公共投資嚴重不足，導致我國在農村公共醫療衛生事業的公共投資方面存在“缺位”現象。
　　所謂公共醫療衛生事業，是指預防和具有社會公害性的傳染性疾病，使社會成員在克服社會公害的過程中共同受益的“準公共產業”。從世界各國來看，政府必須對公共醫療衛生事業承擔相應的公共投資任務。我國在對公共醫療衛生事業的公共投資方面也存在明顯的城鄉差別。國家對農村公共醫療衛生的投資明顯低于對城市公共醫療衛生的投資水平，使農民獲得醫療保健衛生服務的機會和能力遠遠落后于城市居民。
　�。ㄈ�）政府對農村居民社會保障的公共支出水平低，導致我國對農村居民社會保障的公共支出存在“缺位”現象。
　　我國在城市居民中普遍建立了包括養老保險、醫療保險、失業保險和基本生活保障在內的社會保障體系，而占我國人口67％的農民基本上被排斥在了現代社會保障體系之外。農村能夠參加養老保險的農民僅占農村總人口的9.6％，能夠參加農村合作醫療的農民僅占農村總人口的15％左右。在我國的社會保障支出中，占全國人口不足33％的城鎮居民享用的社會保障資金占全國社會保障資金的89％，而占全國人口67％以上的農村居民享用的社會保障資金僅占全國社會保障資金的11％。城鄉居民享受的社會保障水平相差26倍。
　　此外，農民在飲用水方面的自來水設施建設、農村低壓電網設施建設、農村公路等公共基礎設施建設，也主要是依靠農民集資興建的。這些本來具有公共屬性和應該由國家公共投資建設的項目，政府卻未能承擔起相應的公共投資任務，也是政府在農村公共支出分配上的“缺位”現象。
　　三、財政分配的公共“越位”與“缺位”造成的不良后果
　　我國限制城鄉居民流動的戶籍管理制度所造成的把大量農民限制在農村的“城鄉分治”局面，本來就影響了農民獲取收入的機會，導致了農民收入水平的相對較低，財政分配領域存在的對農村的公共收入分配“越位”與公共投資“缺位”現象，又在客觀上進一步把農民推向了貧困邊緣，更加制約了農民收入水平的提高和農村社會經濟發展。
　�。ㄒ唬┴斦�領域對農民收入分配的公共“越位”，使本來處于較低收入水平的農民獲得的凈收入進一步減少。
　　農民獲得的凈收入相對較少，必然會進一步降低農民的生活消費水平，減弱我國整個社會的總體消費能力。從消費狀況來看，我國農村居民消費占全國消費總量的比重從20世紀80年代的53％下降到了目前的25.8％，農民的人均消費水平僅相當于城鎮人均消費水平的1／4左右。正是由于受我國農村居民收入水平相對較低和財政領域對農民收入分配的公共“越位”導致的農民的消費水平進一步下降的影響，不僅加劇了我國城鄉之間居民收入分配的嚴重不公平，也在一定程度上削弱了我國整個社會的總體消費能力，減弱了我國消費對經濟增長的拉動能力，形成了我國農民無錢消費和大量商品積壓并存的不合理的結構矛盾，導致了我國過剩經濟的提前到來。
　�。ǘ�）我國對公共投資上的嚴重“缺位”，不利于改善農村居民的生存與環境，制約了我國農村發展與進步。
　　如由于我國政府對農村基礎的投入不足，導致我國農村適齡人口的受教育環境和受教育程度遠遠落后于城市平均水平。據統計，我國城市人口的平均受教育年限為9.16年，而農村人口的平均受教育年限僅為6.14年；城市人口中具有高中文化的人口達到了22.35％，農村人口中具有高中文化的人口僅占5.01％，城市人口中具有大專以上文化的人口占10.12％，而農村人口中的這一比重僅為0.32％。這說明，正是由于我國政府對農村基礎教育的公共投入不足使農村的“教育貧困”現象十分明顯，由于農村居民的生存與發展環境相對落后，使農村人才外流現象十分嚴重，并最終造成了我國農村居民文化素質相對較低的客觀事實。由于我國政府對農村公共醫療衛生事業的公共投資嚴重不足和絕大部分農民缺乏基本的醫療保障條件，使我國農村的衛生資源嚴重不足，衛生狀況相對較差，大部分農民存在“看病難”的現象，基本上處于“小病不看，大病看不起”的狀態，一些農戶甚至出現了“因病返貧”現象；由于我國絕大多數農民缺乏基本的養老保險制度，只能采取“養兒防老”的家庭養老方式，形成了農村家庭沉重的代際負擔。
　　四、改革我國現行財稅分配體制的主要建議
　　由于我國現行財稅分配體制的改革與調整，涉及到方方面面的利益關系，不可能取得“一蹴而就”的成效。綜合考慮我國社會經濟條件和財政實際承受能力，積極推進我國財稅分配體制改革，應該采取分步實施和穩步推進的戰略。
　　（一）財稅分配體制改革的近期目標。從當前來看，我國農村財稅分配體制改革的目標應該是鞏固我國現有的農村稅費改革成果，同時相應加大政府對農村的公共投資力度。其中，在鞏固我國現有的農村稅費改革成果方面，首先必須保證對農村居民收入實行統一、規范的農業稅收分配，防止出現各種收費導致農民負擔再度反彈現象。從實踐上看，我國目前實行的農村稅費改革，已經使農民的公共負擔率比原來下降了30％左右，但考慮到我國目前還有多年累積的3600多億元的鄉村債務仍然沒有得到有效解決，農村縣鄉基層政權仍然存在機構臃腫龐大和冗員過多等不合理現象，所有這些，都是可能造成農民負擔再度反彈的重大隱患，因此，從全國各地來看，防止農民公共負擔反彈的任務仍然十分艱巨。在加大政府對農村的公共投資力度方面，鑒于目前我國基層財政運行面臨的實際困難，許多縣鄉基層財政已經陷入“吃飯財政”狀態，有的甚至連“吃飯財政”都難以保證，在這種情況下，基層財政在增加農村基礎教育、公共衛生、、通訊等農村公共投資方面的調節能力非常有限，建議通過適當增加中央財政和省級財政對縣鄉基層財政的轉移支付資金，來彌補基層財政公共投資能力的不足，并將財政增量投資專項用于農村公共投資方面。
　　為了實現我國財稅分配體制改革的近期目標，必須切實做好這樣六方面的工作：
　　1.必須不折不扣地全面落實中央制定的農村稅費改革方案。即在據實核定各地的計稅土地面積、常年畝產量和糧食價格的基礎上，按照不突破8.4％（7％＋7％×20％）的農業稅和農業附加稅的稅率，據實征收農業稅和農業附加稅。對因災害等原因造成生活確實有困難的農村特困戶，按照我國農業稅條例中對農業“災歉減免”、農村“社會減免”和農村“特困戶減免”的具體規定，給予適當的減免稅照顧。
　　2.必須盡快取消我國帶有計劃經濟色彩的農業特產稅，將農業特產稅并入現行農業稅中進行征收管理。我國征收的農業特產稅，是我國糧食短缺條件下的產物，其目的是通過征收農業特產稅，確保我國糧食生產。近年來，隨著我國糧食供給的相對充裕和供求關系上呈現了相對過剩現象，繼續征收農業特產稅，就會限制農民自主擇業的積極性，不利于我國農業產業結構調整和優化農業資源配置，因此，取消我國農業特產稅，不僅符合市場經濟發展要求，也有利于我國農業產業結構調整。
　　3.必須調整我國對農產品的財政補貼政策。我國對農產品的財政補貼，應該借鑒最近幾年國家對農民實行退耕還林、退耕還草和微型灌溉補貼取得的成功經驗，在放開糧食價格的基礎上，逐步減少國家對國有糧食的補貼，增加國家對從事農產品生產的農民的直接補貼，解決我國糧食主產區和種糧大戶的農業稅和農業附加稅負擔過重問題。
　　4.必須積極推進我國基層政權的行政體制改革。必須以提高基層政府的行政效率為原則，真正解決我國基層政府中存在的機構臃腫龐大、冗員過多和人浮于事現象，通過對基層公共領域人力資源分布結構的重新整合，提高基層政府的辦事效率，減少基層財政供養人員占當地總人口的比重。
　　5.嚴格控制和逐步化解我國基層政府的公共債務。為了有效防止基層政權急于償還債務而將鄉村債務均攤到農民頭上的繼續加重農民負擔現象，必須積極探索各種化解我國基層政府債務的有效途徑。可以考慮結合我國基層政權的行政體制改革，在減少基層財政供養人員占當地總人口比重和適當減少基層財政該項開支壓力的過程中，節省下來的財力主要用于逐年償還基層政府多年累積的債務。
　　6.通過適當增加中央財政和省級財政對縣鄉基層財政的轉移支付資金，專項用于增加農村基礎教育、公共衛生、交通、通訊等農村公共領域的投資和加大農村反貧困的公共支持力度，尤其是必須大力支持和推進農民合作醫療保障和農民養老保險制度，使農民的生存與發展環境切實有所改善。
　�。ǘ�）財稅分配體制改革的長期目標。
　　從我國財稅分配體制改革的長期目標來看，必須按照國民待遇原則，使財稅分配在處理城鄉分配關系方面，能夠為整個社會成員提供公平合理的競爭機會和發展機會。其中，在財政收入分配方面，應該按照政府對農村收入分配退出公共“越位”的要求，對農業不再單獨征收農業稅，而是借鑒國際經驗，在把農業和其他產業一樣同等對待和實行城鄉統一的稅收分配制度的過程中，通過對農業生產者在納稅扣除項目、扣除金額和稅率等方面的適當優惠，真正減輕農民負擔。在財政公共支出分配方面，應該按照政府對農村公共投資彌補“缺位”的要求，切實改變我國公共投資中存在的對農民的各種歧視現象，使農村居民與城市居民一樣，能夠平等享受政府提供的公共產品和公共服務。
　　為了實現我國財稅分配體制改革的長期目標，必須切實做好這樣幾方面的工作：
　　1.必須選擇適當的時機，逐步取消我國限制城鄉人口流動的戶籍管理制度，建立起不再區分城鄉戶口和普遍使用社會居民的信用檔案管理制度。就我國而言，只有取消農業戶口和非農業戶口轉化過程中的種種限制性規定，給整個社會成員以同等的自由遷徙和平等的就業選擇權利，才能加快我國農民身份轉換，并在自由競爭過程中，使我國農業生產者的收入狀況能夠達到整個社會的平均收入水平，才能真正促進我國人力資源的有序流動和合理配置，使我國以提高城鎮化水平為標志的社會結構變動與提高化水平為標志的經濟結構變動呈現為良性互動狀態。
　　2.必須按照公平稅負的要求，不再單獨征收農業稅，而是借鑒國際經驗，在把農業和其他產業一樣同等對待和實行城鄉統一的稅收分配制度的過程中，針對農業比較利益相對較低，同時又是提供社會必需品的產業特點，為了保證對整個社會的農產品供給，必須通過對農業生產者在納稅扣除項目、扣除金額和稅率等方面的適當優惠，適當減輕農業生產者的公共負擔。
　　3.針對農業具有一定社會效益和存在一定的收益外溢的特點，按照國際慣例，我國應該繼續發揮財政補貼的經濟調節功能，通過對農產品生產經營者提供適當的財政補貼，確保農業生產經營者能夠獲得社會平均收益率。
　　4.各級政府必須繼續增加對農村基礎教育、公共衛生條件、公路建設和環境保護等公共項目的投資力度，繼續改善我國農村各項公共設施條件，進一步縮小我國城鄉之間公共環境差距，使我國農業經營者與其他產業的生產經營者一樣，能夠同等享受到政府提供的公共產品和公共服務。
　　5.為了實現城鄉一體化的社會保障制度，必須配合社會保障各項收費改征社會保障稅的要求，將我國農業稅經過進一步調整，使之轉化為農業生產者的社會保障稅，將我國農村合作醫療保障與養老保險制度與城鎮社會保障制度合二為一，從而建立起能夠覆蓋整個社會和城鄉無差別的我國社會保障體系。

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