審判監督制度運行中的問題及改革出路初探

審判監督制度運行中的問題及改革出路初探

內容提要：審判監督改革的基礎在于司法實踐。我們通過問卷和實地訪談等方式，從現存問題、工作經驗及審監改革等幾方面，對審判監督制度的運行狀況進行了調查。在此基礎上，本文深入分析了申訴制度、審監程序及工作體制等方面存在的問題，并揭示出審監程序的先天不足和后天異化以及工作體制上的不成熟是存在種種問題的癥結所在。針對上述問題，結合審判監督工作實際，本文不僅就現有制度框架下的審監改革，提出了切實可行的對策和建議，還對未來的審判監督制度改革，設計了構建再審之訴的改革路徑。

關鍵詞：審判監督制度 審監工作體制 審判監督改革

近年來，法律各界對審判監督工作中的問題及改革展開了廣泛而深入的理論探討，在改革實踐上也取得了一定的成果。這些探討和實踐使我們認識到，審判監督改革既是一種工作層面上的改革，某種意義上更是一種自上而下的制度改革。不管是工作改革還是制度改革，須以具體的司法實踐為基礎，而現今的改革研究往往囿于單純的理論思考或制度借鑒，如何從操作層面上探尋對審判監督工作及制度的改革路徑，依然是擺在我們面前需要進一步思考及行動的目標�；�于此，本文試圖立足于審判監督工作實際，從制度運行的實證考察出發，對現有制度框架下的工作改革以及審判監督制度改革作一些探討。

一、審判監督制度運行中的問題

由于法律對審監程序的規范比較少，審判監督庭成立時間比較短，與審監制度相關的各種關系尚未理順，審監制度本身及改革的定位也未明確，加之審判監督工作承載的法律、社會及政治責任又比較重，其在整個法院審判工作中成為矛盾最為突出的部門。

（一）申訴和申請再審無序化

1、向法院申訴及申請再審的途徑不通暢。

我國訴訟法規定，當事人對生效裁判不服，可直接向法院申請再審，但這一渠道在現實中并不通暢。如：2002年至2004年9月，浙江省全省法院決定立案復查的案件，僅占各類申訴（申請再審）案件總數的9.8％；同期全省提起再審的案件，僅占各類復查案件總數的23.1％，占申訴案件總數的2%.與此相比較，通過檢察院抗訴取得再審要容易得多。如浙江省全省檢察院同期的抗訴率（決定抗訴案件數／檢察院當年復查案件結案數×100%）高達56.2％，比上述法院23.1%的復查再審率高出一倍多。由于直接向法院申請再審（申訴）的請求不能得到很好救濟，而申訴要獲得成功又必須得到法院的最終支持，故而很大一部分申訴人走上了"曲線申訴"和"關系申訴"之路，向檢察院、各級人大、政協、黨委以及有關領導申訴，通過檢察院提起抗訴、人大個案監督、黨委政協轉申訴材料、有關領導及各種關系打招呼等方式，要求法院對案件進行復查或再審。

2、外部監督程序不規范。

各種外部監督促使再審的案件占了相當大的比重。如：2002年至2004年9月，浙江省高級法院辦結檢察院抗訴、人大、政協、黨委及其他途徑要求法院復查而進入再審程序的案件，占全年再審案件總數的55.6％。檢察機關的抗訴監督是訴訟法規定的審判監督方式，而人大、政協、黨委等對法院的個案監督，雖然也可歸結于廣泛意義上的監督，但這些監督途徑一方面不加區分地利用了憲法意義上的"申訴"，無法在訴訟法律中找到相應的適用程序，很難保障程序上的公正性；另一方面將這些部門原來的工作監督推進到個案監督，對個案形成了事實上的多頭評價，給當事人造成了認識上的混亂，助長了申訴人對待申訴權"無限化"的傾向，與訴訟法上申請再審權的有限性特征相違背[01]，同時也破壞了國家機關之間權力的基本配置，損害了司法機關乃至整個國家機關體系的權威形象，最終不利于司法公正。

3、復查程序不透明。

我國訴訟法律規定了當事人申請再審的權利，但對法院如何審查當事人的再審申請沒有具體規定。如今審監實務中的復查程序，在訴訟法律中沒有涉及，申訴復查案件的審理長期處于一種沒有具體程序規范約束的狀態。當事人既未能規范化地參與到復查程序中去，也很難通過正當途徑了解復查的過程，故而受到了諸多質疑[02].為了更好地保障申請再審人及對方當事人的訴辯權利，并盡可能地使復查程序透明化，近年來許多法院試行"聽證"程序，取得了一定的效果。但是由于該程序本身并無法律規范約束，法院的職權及當事人的訴訟權利義務均無明確界定，故其對復查程序公正的作用仍然是有限的。

4、提起再審的標準不明確。

調查發現，對于提起再審的標準，普遍反映在實務中難以掌握。形成這一狀況，首先是因為法律標準本身不明確。我國法律對再審事由的規定[03]相當概括而不確定，法律規定的"確有錯誤"概念模糊不清，而且對"新證據"、"違反法定程序"等等均未予以具體界定。最高人民法院于2002年9月10日頒發的《關于規范人民法院再審立案的若干意見（試行）》雖對應當再審的情形作了一些規定，但仍不夠具體和明確，執行情況并不理想。其次，社會標準和政治標準的摻入也成為司法實務中無法忽視的方面。由于法律標準本身并不明確，就為其他標準的介入提供了可能性。一方面社會公眾對裁判"確有錯誤"的理解，往往僅依據自己的親身經歷及其對事物的個性化判斷，不考慮司法的特殊性和規律性，為了達到其申訴目的，經常借助新聞媒體等輿論力量以及種種非正常手段對法院施壓。[04]另一方面，法院對提起再審實務的把握，也未能為社會提供確定的標準和界限。而且審判監督作為司法制度之一，它是存在于司法制度乃至政治制度的大背景之內的，法律規定本身以及實際運行均能夠說明，審判監督在某種程度上是服務于政治需要的，因而政治標準必然緊密地融入了審判監督司法實務。

5、"人人都可申訴卻又申訴難"的局面。

由于法律對再審事由的規定過于寬泛和原則，申訴的途徑并不局限于法院和檢察院，在實務中也很難對申請再審時限按照法律規定的兩年予以嚴格貫徹，因而申訴權在法律上和實踐上都被泛化和無限化了。申訴人基于其對終審判決的不信任感，為了獲得其內心認為的"公正"，可以相當隨意地提出申訴。如浙江省全省法院2002～2003年審結一審案件603537件，審結二審案件40065件，而全省法院收到申訴來信也有57811件次，接待申訴來訪13396人次。由于法院對申請再審（申訴）的復查極為嚴格，申訴人獲得再審的比例極低。而提

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