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法制化視角下的高校管理-高校處分權(quán)辨析
[論文關(guān)鍵詞]學(xué)校秩序 處分權(quán) 法制化建設(shè)
[論文摘要]為維護(hù)良好的學(xué)校秩序,授權(quán)高校根據(jù)法定事由和程序行使處分權(quán)是必需的。但在法制化的視角下,高校處分權(quán)的不斷清晰和完善也是高等法制化建設(shè)和高校實(shí)踐中的迫切需求。
近年來(lái)頻繁發(fā)生的高校學(xué)生管理糾紛中,高校處分權(quán)的法律性質(zhì)和效力成了訴訟雙方爭(zhēng)論的焦點(diǎn),公立高校處分權(quán)的正當(dāng)性毫無(wú)例外地受到質(zhì)疑。在法制的視角下,高校處分權(quán)的地位是什么?如何界定和適用高校處分權(quán)?這引起了各界的廣泛關(guān)注和熱烈討論,也成為法制化建設(shè)和公立高校管理實(shí)踐中的迫切需求。
一、高校處分權(quán)的性質(zhì)
關(guān)于高校對(duì)學(xué)生實(shí)施處分的權(quán)力,筆者認(rèn)為可以界定為是源自律法規(guī)的授權(quán)�！督逃ā返�28條第一款第四項(xiàng)規(guī)定,學(xué)校及其他教學(xué)機(jī)構(gòu)行使“對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理、實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或處分的權(quán)力”,《高等教育法》第41條進(jìn)一步明確高等學(xué)校的校長(zhǎng)有權(quán)“對(duì)學(xué)生進(jìn)行學(xué)籍管理并實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分”。對(duì)犯有錯(cuò)誤的學(xué)生、學(xué)校可視其情節(jié)輕重給予批評(píng)教育或紀(jì)律處分,教育部《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第53條也具體規(guī)定“紀(jì)律處分的種類分為: 1警告; 2.嚴(yán)重警告; 3.記過(guò); 4.留校察看; 5.開除學(xué)籍”。
至于各高校制定的“學(xué)生違紀(jì)處分條例”,也有清晰、具體的授權(quán)規(guī)定。教育部《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第68條規(guī)定:“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)本規(guī)定制定或者修改學(xué)校的學(xué)生管理規(guī)定,報(bào)主管教育部門備案”,該規(guī)定是對(duì)高校制定校規(guī)行為的授權(quán),成為高等學(xué)校制定校規(guī)的法律依據(jù)。而教育部作為國(guó)家教育行政管理部門,其制定《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》的權(quán)力屬于自己的職權(quán)�！吨腥A人民共和國(guó)合同法》第89條規(guī)定國(guó)務(wù)院行使“領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、、衛(wèi)生、體育和計(jì)劃生育工作”,憲法第90條還規(guī)定,“各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的規(guī)、決定、命令,在本部門的權(quán)限內(nèi),發(fā)布命令、指示和規(guī)章�！盵1]從憲法的規(guī)定可以清楚地看到,教育管理是國(guó)務(wù)院的重要職能,教育部是國(guó)務(wù)院主管教育的職能機(jī)關(guān),具有根據(jù)上位法發(fā)布規(guī)章的權(quán)力。
據(jù)此,學(xué)界一般認(rèn)為高校處分權(quán),是指高校為維護(hù)其良好的學(xué)校秩序,根據(jù)法定事由和程序?qū)`反學(xué)校紀(jì)律或達(dá)不到學(xué)校管理要求的學(xué)生進(jìn)行強(qiáng)制性消極處理的權(quán)力。[2]高校處分權(quán)具有雙重屬性。其一,高校處分權(quán)是一種公權(quán)力,具有如下特征:
(1)該項(xiàng)權(quán)力是法律、法規(guī)授權(quán)和行政規(guī)章確定的; (2)該項(xiàng)權(quán)力的行使具有單面性、強(qiáng)制性, 無(wú)需征求學(xué)生的意見,也不需與學(xué)生協(xié)商,雙方不是平等主體之間的民事法律關(guān)系,而是具有隸屬性質(zhì)的行政法律關(guān)系; (3)處分的5種形式是法定的制裁措施,處分的效力具有國(guó)家強(qiáng)制性。其二,高校處分權(quán)在一定程度上是學(xué)校對(duì)其內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)享有的自由裁量權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行的教育法律規(guī)范,只對(duì)高校學(xué)生處分權(quán)的行使作了概括性的規(guī)定,至于在什么情況下,對(duì)學(xué)生的什么行為作出什么樣的處分,并沒(méi)有具體規(guī)定,這一點(diǎn),即使是教育部《規(guī)定》亦是如此。按照該《規(guī)定》第68條“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)本規(guī)定制定或修改學(xué)校的管理規(guī)定”的規(guī)定,高校如何制定規(guī)定以及如何行使處分權(quán),則由高校在不與該規(guī)定相違背的前提下根據(jù)本校的具體實(shí)際自主決定。[3]從一定意義上講,這是國(guó)家賦予高校處分學(xué)生的自由裁量權(quán)。
二、高校處分權(quán)的立法缺陷
通過(guò)以上的分析,高校處分權(quán)雖然可以界定為是源自律法規(guī)的授權(quán),但從法理分析,高校處分權(quán)的取得和實(shí)施仍有值得探討的問(wèn)題:
1.部授權(quán)高校立法方式的正當(dāng)性存在爭(zhēng)議。我國(guó)《立法法》只把全國(guó)人大及其常委會(huì)將自身立法權(quán)限授權(quán)國(guó)務(wù)院制定法規(guī)列為授權(quán)立法事項(xiàng),其它授權(quán)立法的方式都沒(méi)有提及。國(guó)務(wù)院部委的規(guī)章再次授權(quán)高校立法,這種授權(quán)立法的方式和校規(guī)的合法性將受到質(zhì)疑。
2.《普通高等學(xué)校學(xué)生規(guī)定》是教育部的職權(quán)立法,其中設(shè)定的紀(jì)律處分,包括警告、嚴(yán)重警告、記過(guò)、留校察看、開除學(xué)籍等,已經(jīng)對(duì)學(xué)生的權(quán)益產(chǎn)生影響,尤其是開除學(xué)籍,涉及學(xué)生的受教育權(quán),這是保障的公民基本權(quán)利,屬于保留的范疇,是全國(guó)人大及其常委會(huì)立法范圍內(nèi)事項(xiàng),部門規(guī)章對(duì)此做出創(chuàng)設(shè)性規(guī)定顯然位階偏低。[4]
3.法律、行政法規(guī)和規(guī)章不可能具體規(guī)定高校的所有問(wèn)題,否則,校規(guī)就失去了其存在的必要性,但各學(xué)校制定的“學(xué)生違紀(jì)處分條例”因地、因校而異,校與校之間的處分條件寬嚴(yán)失度、處罰不相當(dāng),容易導(dǎo)致同一違紀(jì)行為的處理結(jié)果有很大差別,從而失去公正性,造成學(xué)校處分權(quán)行使的混亂,侵犯學(xué)生這一特殊群體的合法權(quán)利。[5]
4.高校學(xué)生處分行為缺乏程序規(guī)范和應(yīng)有的制約機(jī)制,侵害學(xué)生程序性權(quán)利。例如:高校在平時(shí)教育和在啟動(dòng)處分程序前,將校紀(jì)校規(guī)和處分相關(guān)的規(guī)范依據(jù)、學(xué)生所享有的程序性權(quán)利等告知學(xué)生,便于被處分學(xué)生對(duì)程序的把握的學(xué)校事前告知義務(wù)不明確;學(xué)生有權(quán)對(duì)自己的行為作更加充分的陳述和辯解,使自己的意見得到充分地表達(dá)和伸張,使學(xué)校更清楚地了解事實(shí)相,并據(jù)事實(shí)做出符合違紀(jì)情形輕重處分決定的聽證程序的缺失;學(xué)生尋求救濟(jì)的途徑,需要能保障學(xué)生的合法權(quán)益不受侵犯,也能有效監(jiān)督高校自身作出處分的申訴制度設(shè)計(jì)不周全;保持沉默的權(quán)利、反對(duì)自證其罪的權(quán)利必須成為學(xué)生應(yīng)享有的正當(dāng)權(quán)利的陳述、申辯規(guī)定不夠具體等等。沒(méi)有正當(dāng)?shù)某绦蛳拗聘咝Ｌ幏謾?quán)的行使,學(xué)生的合法權(quán)益難以得到保障。
5.高校處分權(quán)的行使游離于司法審查之外,學(xué)生遭侵權(quán)時(shí)缺乏有效的司法救濟(jì)途徑。無(wú)論是開除學(xué)籍的處分或者是警告處分,學(xué)生不服處分除了能夠提出申訴以外,別無(wú)它法。已經(jīng)在其他管理領(lǐng)域廣泛適用的行政復(fù)議制度、仲裁制度、調(diào)解制度等多元、復(fù)合的救濟(jì)方式并沒(méi)有在教育糾紛解決中被采用,反映出法律救濟(jì)體系的嚴(yán)重陷失。[6]現(xiàn)行制度為學(xué)生不服處分僅僅提供了一種救濟(jì)途徑,暴露出高等院校學(xué)生處分權(quán)的立法存在缺陷。
三、高校處分權(quán)的立法完善
高校對(duì)學(xué)生行使處分權(quán)是為了實(shí)現(xiàn)高校的教育職能。教育的特殊性決定了法律必須承認(rèn)高校在遵守法律法規(guī)和國(guó)家教育方針政策的基礎(chǔ)上所享有的教育自由、學(xué)術(shù)自由和管理自主,避免政府、司法機(jī)關(guān)和個(gè)人的過(guò)度干預(yù)。但是由于高校在行使處分權(quán)時(shí),影響到學(xué)生的受教育權(quán),因此對(duì)其約束是必要的,同時(shí)維護(hù)學(xué)生的受教育權(quán)也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家教育目標(biāo)的重要保障。規(guī)范高校學(xué)生處分行為應(yīng)當(dāng)兼顧高校教育職能的實(shí)施與學(xué)生合法權(quán)益的保障,以求高校處分權(quán)和學(xué)生受教育權(quán)之間的相對(duì)平衡。
1.將開除學(xué)籍處分的立法權(quán)提高到法律層面。受教育權(quán)屬于憲法規(guī)定的公民的基本權(quán)利,對(duì)限制公民憲法性權(quán)利等專屬立法事項(xiàng),適用“法律保留”原則,必須由立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律規(guī)定,行政機(jī)關(guān)不得代為規(guī)定。因而,開除學(xué)籍這種改變學(xué)生身份、涉及剝奪學(xué)生受教育權(quán)的處分,應(yīng)由最高權(quán)力機(jī)關(guān)以法律的形式具體規(guī)定,不由教育行政機(jī)關(guān)和高校自行創(chuàng)設(shè)處分的條件、范圍和種類。[7]其它處分形式由于并沒(méi)有限制或剝奪學(xué)生的受教育權(quán),屬于高校辦學(xué)自主權(quán)的范疇,應(yīng)該由學(xué)校內(nèi)部校規(guī)校紀(jì)做出規(guī)定。
2.將高校對(duì)學(xué)生的處分糾紛有針對(duì)的納入訴訟受案范圍。行政訴訟是司法介入高校處分糾紛的具體手段,也是解決行政糾紛最重要、最具權(quán)威的最后一環(huán),最能實(shí)現(xiàn)正義。然而,我國(guó)規(guī)范沒(méi)有規(guī)定學(xué)校對(duì)學(xué)生行為的司法救濟(jì)途徑。現(xiàn)階段司法介入高校處分案件存在著法律依據(jù)嚴(yán)重不足的問(wèn)題,修改現(xiàn)行相關(guān)的法律法規(guī)勢(shì)在必行。借鑒其他國(guó)家和我國(guó)地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn),將改變學(xué)生身份的開除學(xué)籍的處分列為對(duì)學(xué)生身份權(quán)的處分,被處分學(xué)生不服的可以提起行政訴訟,給予最終的司法救濟(jì);對(duì)其他不涉及改變學(xué)生身份的處分,如警告、記過(guò)等,只能尋求非訴訟方式解決,不能提起行政訴訟。[8]
3.將教育仲裁機(jī)制引入高校對(duì)學(xué)生的處分糾紛。教育仲裁制度是指根據(jù)教育法律、法規(guī)的規(guī)定,當(dāng)學(xué)生與學(xué)校間發(fā)生糾紛時(shí),依法向?qū)ｉT設(shè)置的教育仲裁機(jī)構(gòu),由教育仲裁委員會(huì)依據(jù)法律的規(guī)定進(jìn)行調(diào)解、裁決的一系列活動(dòng)。教育仲裁具有非對(duì)抗性、性、自愿選擇性、衡平性和公正性的特點(diǎn),更適合高校和學(xué)生間特殊的教育管理關(guān)系。原則上,教育仲裁有實(shí)行一裁終局制,但本著有利于最大限度地確保學(xué)生受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn),打消學(xué)生對(duì)仲裁終局的顧慮,保障學(xué)生充分的權(quán)利救濟(jì)選擇權(quán)的原則,同時(shí),也給教育仲裁活動(dòng)的公正進(jìn)行予以必要的監(jiān)督,在一定程度上確保教育仲裁裁決的公正公平,應(yīng)允許學(xué)生就開除學(xué)籍及仲裁程序、證據(jù)適用、客觀公正瑕疵等事項(xiàng)向法院提出訴訟。即,基于學(xué)生的權(quán)益救濟(jì),教育仲裁有針對(duì)性地實(shí)行教育仲裁一裁終局和接受司法的最終審查制度。
4.建立高校對(duì)學(xué)生違紀(jì)處理的法律研究和完善機(jī)制。高校在制定和完善管理制度時(shí),必須考慮到學(xué)生作為權(quán)利主體的本質(zhì),要依據(jù)法律規(guī)范的原則和規(guī)定,按照規(guī)范性與可操作性、權(quán)利與義務(wù)對(duì)等、保障學(xué)生權(quán)利與管理效率并重的原則,健全制約機(jī)制和科學(xué)、的決策程序,建立明確具體的實(shí)體性與程序性的制度和法制監(jiān)督的工作規(guī)程。應(yīng)強(qiáng)化程序性規(guī)范的公開、公平、公正的法治原則,要明文規(guī)定符合法治精神的嚴(yán)格程序,如原告的申訴舉報(bào)程序、學(xué)生管理部門的程序、專門委員會(huì)聽證并做出處罰建議的程序、被告的辯解和申訴程序、校領(lǐng)導(dǎo)裁決及做出行政決定的程序、具體實(shí)施處罰的程序等;處理權(quán)限劃分要明確,權(quán)力和職責(zé)要分明;要規(guī)定有效證據(jù)的范圍,包括造成事實(shí)的有關(guān)物證、證人簽名的證言、被侵害人的簽名的檢舉、有關(guān)單位的綜合材料、違紀(jì)學(xué)生的檢查書、司法機(jī)關(guān)的裁定書和判決書等;要引入事前的、正式的聽證程序,在處理做出之前,給學(xué)生辯護(hù)的機(jī)會(huì)和對(duì)有關(guān)事實(shí)和證據(jù)的知情權(quán);要明確規(guī)定受處生的申訴期限、時(shí)效和學(xué)校受理學(xué)生申訴的機(jī)構(gòu)、學(xué)校行政決定的合理期間,保護(hù)受處理學(xué)生的申訴權(quán)等等。[9]
參考文獻(xiàn):
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