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日本乳業(yè)補(bǔ)貼對中國的借鑒研究
日本乳業(yè)補(bǔ)貼對中國的借鑒研究摘要：首先介紹了日本農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策現(xiàn)狀，說明盡管日本深受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，但農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼預(yù)算仍保持了基本穩(wěn)定；接著分析了日本的乳業(yè)補(bǔ)貼政策，發(fā)現(xiàn)日本的乳業(yè)補(bǔ)貼政策涉及生產(chǎn)、銷售、消費(fèi)和保險(xiǎn)等各個(gè)方面；最后提出了日本乳業(yè)補(bǔ)貼政策對中國的借鑒意義，表明中國需進(jìn)一步加大關(guān)于乳業(yè)投入力度，完善乳業(yè)補(bǔ)貼的政策體系，并明確政策目標(biāo)。
關(guān)鍵詞：日本；乳業(yè)補(bǔ)貼；借鑒
日本行政機(jī)關(guān)單位對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的補(bǔ)貼十分驚人。據(jù)亞太經(jīng)合組織和世貿(mào)組織的調(diào)查報(bào)告，20世紀(jì)80年代以來，日本行政機(jī)關(guān)單位每年用于農(nóng)業(yè)方面的補(bǔ)貼總額都在4萬億日元以上。日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入總額中有一半以上來自行政機(jī)關(guān)單位補(bǔ)貼。而乳業(yè)是日本的重點(diǎn)保護(hù)產(chǎn)業(yè)之一。在巨額補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策支持下，日本的乳業(yè)得到了快速發(fā)展，尤其是牛奶產(chǎn)量大幅增長。1961年，日本牛奶產(chǎn)量僅為211.52萬噸，到2007年上升到了814萬噸，增長近3倍。
一、日本農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策現(xiàn)狀
2009年，盡管全世界都處于經(jīng)濟(jì)危機(jī)的陰影之中，日本也深受影響，但日本農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼預(yù)算仍高達(dá)25605億日元，相比2008年保持了基本穩(wěn)定（見下頁表1）。農(nóng)業(yè)預(yù)算分公共事業(yè)費(fèi)和非公共事業(yè)費(fèi)兩大類，分別占預(yù)算的38.9%和61.1%。公共事業(yè)費(fèi)中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)預(yù)算占到了58%，林業(yè)、水產(chǎn)等其他預(yù)算還不到一半。非公共事業(yè)費(fèi)中，穩(wěn)定食品供給的預(yù)算則占到了55.32%，穩(wěn)定食品供應(yīng)仍然是日本行政機(jī)關(guān)單位的重要工作。
2009年，日本的主要農(nóng)業(yè)政策預(yù)算涉及五大方面，包括建立食品安全保障體制（8 796億日元），增強(qiáng)農(nóng)村活力（1 532億日元），資源和環(huán)境對策（4 190億日元），森林資源的活用和林業(yè)及山村的再生（3 635億日元），確立可持續(xù)的水產(chǎn)業(yè)（142億日元）等。
按照行政機(jī)關(guān)單位農(nóng)業(yè)預(yù)算，日本共有各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目160種，分布在農(nóng)林水產(chǎn)各業(yè)各個(gè)方面，其中水稻業(yè)可申請的補(bǔ)貼項(xiàng)目最多，有78個(gè)，旱地農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目76個(gè)，園藝補(bǔ)貼項(xiàng)目73個(gè)，水果補(bǔ)貼項(xiàng)目70個(gè)，畜牧業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目69個(gè)，其他補(bǔ)貼項(xiàng)目有112個(gè)。
二、日本的乳業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目
日本對乳業(yè)的補(bǔ)貼主要有供給限額補(bǔ)貼、生產(chǎn)和收入補(bǔ)貼、環(huán)境項(xiàng)目補(bǔ)貼、學(xué)校食堂用奶補(bǔ)貼和保險(xiǎn)補(bǔ)貼等。
1.供給限額補(bǔ)貼。供給限額補(bǔ)貼是專為牛奶設(shè)立的，參加的農(nóng)民在限額內(nèi)按體積得到直接補(bǔ)貼。日本的飲用奶供給由1962年成立的公共服務(wù)社團(tuán)法人——日本奶業(yè)理事會(huì)按照農(nóng)林水產(chǎn)省的要求進(jìn)行管理。1979年以來，日本奶業(yè)理事會(huì)確定了飲用奶供給目標(biāo)，并分配到其各地成員組織中。這些成員組織又將這些目標(biāo)進(jìn)一步分配給更小的協(xié)會(huì)，由其確定每個(gè)奶牛場的年度生產(chǎn)數(shù)量目標(biāo)。
農(nóng)民自愿決定是否參加飲用奶供給控制項(xiàng)目。據(jù)奶業(yè)理事會(huì)統(tǒng)計(jì)，1999年，約有5%的奶牛場未參加該項(xiàng)目。各地區(qū)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)加強(qiáng)該項(xiàng)目的執(zhí)行。若某個(gè)地區(qū)的牛奶產(chǎn)量超過計(jì)劃數(shù)量，則奶業(yè)理事會(huì)會(huì)對參與者處以罰金。超過限額的罰金是很高的，1999年為40日元/公斤，或者會(huì)減少下一年度的限額分配。然而，據(jù)奶業(yè)理事會(huì)報(bào)告，實(shí)際上從未真正進(jìn)行過懲罰。
制造業(yè)用奶（即生產(chǎn)奶粉、黃油、煉乳等的牛奶）由農(nóng)林水產(chǎn)省的一個(gè)正式的限額系統(tǒng)項(xiàng)目管理，該項(xiàng)目也是自愿參加的。2004年，市場上330萬噸牛奶中，有210萬噸是制造業(yè)用奶限額。干酪和奶油用奶不包含在此限額中。制定此限額的目的就是要通過限制供給，提高市場價(jià)格，從而提高奶制品行業(yè)利益。
2004年，參加制造用奶限額項(xiàng)目的農(nóng)民在其限額內(nèi)得到的直接補(bǔ)貼為10.52日元/公斤。超過限額部分不能得到補(bǔ)貼。直接補(bǔ)貼項(xiàng)目是在2001年4月開始代替了原來的差額補(bǔ)貼項(xiàng)目的。從那開始，補(bǔ)貼額與差額補(bǔ)貼額大致相當(dāng)。按照可補(bǔ)貼牛奶產(chǎn)量210萬噸計(jì)算，2004年，日本對制造業(yè)用奶的直接補(bǔ)貼即為約220億日元（10.52日元/公斤*210萬噸，2.03億美元）。
2.干酪與奶油生產(chǎn)用奶補(bǔ)貼。制造用奶補(bǔ)貼并未包括所有奶制品。行政機(jī)關(guān)單位為生產(chǎn)干酪和奶油用奶的農(nóng)民專門提供補(bǔ)貼。近年來，干酪用奶年度補(bǔ)貼約為20億日元（2000年為1 900萬美元）。另外，還對6萬噸奶油生產(chǎn)用奶限額提供了補(bǔ)貼。
3.行政機(jī)關(guān)單位/生產(chǎn)者聯(lián)合緊急基金。類似于水稻的生產(chǎn)者價(jià)格下降補(bǔ)貼。該項(xiàng)目于2001年啟動(dòng)。資金來源于農(nóng)民按其制造用奶產(chǎn)量的支付和行政機(jī)關(guān)單位撥付。當(dāng)價(jià)格下降時(shí)，該基金為農(nóng)民提供緊急補(bǔ)貼。制造用奶的價(jià)格在國內(nèi)市場上是自由決定的。每年，年度平均價(jià)格要與該種奶前三年的平均價(jià)格相比。若當(dāng)年價(jià)格低于前三年的移動(dòng)平均價(jià)格，由該基金支付給農(nóng)民80%的價(jià)格差額。
4.環(huán)境改良補(bǔ)貼。近年來，日本對畜牧業(yè)廢棄物的限制加強(qiáng)了，農(nóng)民不得不加強(qiáng)對其農(nóng)場垃圾的管理。而這常常會(huì)導(dǎo)致奶牛場的成本上升。減少奶牛場環(huán)境負(fù)擔(dān)支持項(xiàng)目于1999年6月啟動(dòng)，為農(nóng)民對牲畜糞便采取合適的環(huán)境管理措施所產(chǎn)生的額外成本提供補(bǔ)貼。該項(xiàng)目的補(bǔ)貼與奶牛場的牧場或草場規(guī)模相關(guān)，并鼓勵(lì)不污染環(huán)境的情況下加強(qiáng)糞便利用。2002年，該項(xiàng)補(bǔ)貼額為96億日元（7 700萬美元）。
5.消費(fèi)補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)和牲畜行業(yè)促進(jìn)公司對小學(xué)和初中午餐液態(tài)奶的銷售提供補(bǔ)貼。2002年，該項(xiàng)目下對水稻、牛奶和果汁購買的預(yù)算為53億日元，其中大部分用于牛奶補(bǔ)貼。此外，農(nóng)業(yè)和牲畜行業(yè)促進(jìn)公司還為日托中心、幼兒園和晚年之家購買牛奶提供補(bǔ)貼。
6.保險(xiǎn)補(bǔ)貼。2003年，日本行政機(jī)關(guān)單位為奶業(yè)支付保險(xiǎn)補(bǔ)貼207.1億日元（1.79億美元）。日本所有奶牛都必須參加保險(xiǎn)。保險(xiǎn)體系包括當(dāng)?shù)�、地區(qū)和國家三級(jí)。一般，由當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)支付農(nóng)民損失。當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)的保費(fèi)有50%來自于農(nóng)民交納，50%來自于行政機(jī)關(guān)單位。當(dāng)損失超過當(dāng)?shù)鼗饡r(shí)，所差保險(xiǎn)費(fèi)由國家和地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)償付。
奶農(nóng)必須將其所有的牲畜進(jìn)行保險(xiǎn)，但其可以決定保險(xiǎn)購買水平，最低為牲畜總價(jià)值的20%，最高為80%。保險(xiǎn)費(fèi)率每三年進(jìn)行修訂。由農(nóng)林水產(chǎn)省根據(jù)各地過去損失情況決定最低保險(xiǎn)費(fèi)率。當(dāng)?shù)貐f(xié)會(huì)可以收取比農(nóng)林水產(chǎn)省最低值高的保險(xiǎn)費(fèi)，而且各個(gè)農(nóng)場的保險(xiǎn)費(fèi)率可以不同。
再保險(xiǎn)由行政機(jī)關(guān)單位（50%）、地方保險(xiǎn)聯(lián)盟（30%）和當(dāng)?shù)貐f(xié)會(huì)（20%）提供。2003年，行政機(jī)關(guān)單位向當(dāng)?shù)貐f(xié)會(huì)支付了150億日元（1.26億美元）的再保險(xiǎn)金。特殊情況下，由國家行政機(jī)關(guān)單位提供所有再保險(xiǎn)。
三、對中國的借鑒意義
1.進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。中國目前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策基本上都是屬于固定補(bǔ)貼，而基本沒有與當(dāng)期價(jià)格掛鉤的不固定補(bǔ)貼。今后，類似于日本的行政機(jī)關(guān)單位/生產(chǎn)者聯(lián)合緊急基金，中國也要制定相應(yīng)的補(bǔ)貼政策，當(dāng)年度平均價(jià)格低于前三年的移動(dòng)平均價(jià)格時(shí)，啟動(dòng)該項(xiàng)政策，而且價(jià)格下跌越多，補(bǔ)貼也應(yīng)越多，補(bǔ)貼即與農(nóng)戶的商品量掛鉤，也與當(dāng)期的價(jià)格掛鉤。保證農(nóng)民在乳品價(jià)格下跌時(shí)的合理利益。
2.繼續(xù)加大對奶農(nóng)的投入力度。中國是一個(gè)人口大國，食品安全必須立足國內(nèi)。隨著中國人民生活水平的提高和生活習(xí)慣的逐步改變，中國的乳制品需求會(huì)逐步加大。而乳業(yè)要發(fā)展，投入是保障。從日本經(jīng)驗(yàn)看，通過國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)行乳業(yè)補(bǔ)貼，是維護(hù)奶農(nóng)利益，保護(hù)奶農(nóng)生產(chǎn)積極性的有效途徑。而中國在乳業(yè)方面對奶農(nóng)的行政機(jī)關(guān)單位支持少之又少。今后要進(jìn)一步加大財(cái)政對乳業(yè)的補(bǔ)貼扶持力度，增加奶牛良種補(bǔ)貼的規(guī)模和范圍，增加奶農(nóng)補(bǔ)貼種類，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并加強(qiáng)對奶農(nóng)的保險(xiǎn)補(bǔ)貼工作。
3.明確政策目標(biāo)。中國實(shí)行乳業(yè)補(bǔ)貼政策的重要目的不但要提高乳制品的產(chǎn)量，而且要提高乳品質(zhì)量。在去年的三鹿奶粉三聚氰胺事件之后，國家實(shí)行了一系列補(bǔ)貼政策，以促進(jìn)乳業(yè)復(fù)蘇，包括良種補(bǔ)貼、養(yǎng)殖小區(qū)補(bǔ)貼、奶站補(bǔ)貼、奶農(nóng)補(bǔ)貼、對乳制品企業(yè)的補(bǔ)貼和扶持等。然而，距上次事件發(fā)生僅一年的時(shí)間，2010年初，竟然再次出現(xiàn)上海熊貓與陜西金橋乳業(yè)奶粉三聚氰胺超標(biāo)。這無疑又一次打擊了中國乳品消費(fèi)者的對國產(chǎn)乳品質(zhì)量的信心。今后，可以參考日本的供給限額補(bǔ)貼，不同的是，我們在兼顧數(shù)量的同時(shí)，要加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)控。對不符合標(biāo)準(zhǔn)的處以罰金，而質(zhì)量高的則按等級(jí)予以補(bǔ)貼，從而明確政策目標(biāo)，充分發(fā)揮政策的導(dǎo)向作用。
參考文獻(xiàn):
[1]平成21年度農(nóng)林水産予算概算決定の概要[EB/OL].http://www.maff.go.jp/j/budget/2009/.
[2]USDA.Dairy Policies in Japan，2005.
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