多哈回合中國內支持談判的立場分析

多哈回合中國內支持談判的立場分析

2001年11月，世界貿易組織在卡塔爾首都多哈舉行了第四次部長級會議，啟動了新一輪的多邊貿易談判，農業談判是其核心。原預計2005年初結束的談判由于談判方分歧甚大而被延遲至2005年末。雖然總干事素帕猜表示在2005年12月召開的世貿組織部長級會議上達成初步協議的目標仍有可能實現，但可以說是困難重重。本文就主要國家在農業談判中國內支持政策上的立場做一分析，并對可能達成的協議結果做一展望�！　「鱾�國家對國內支持政策的立場都是通過其向WTO提交的方案來傳遞的。與國內支持政策相關的22項議案原則上一致同意繼續對其進行削減，但在削減方法、規模及范圍上存在差異�？傮w而言，在對貿易存在扭曲作用的“黃箱”問題上，占63．6％的14項議案均認為應繼續削減，4項提案激進地認為應當完全取消，還有4項議案則認為應當改變烏拉圭回合的計算方法，對不同的產品進行分項的計算和削減承諾；至于“綠箱”政策，所有議案一致同意明確界定對貿易無扭曲或僅有微小扭曲的“綠箱”政策，其中8項提案認為無需對“綠箱”開支設置上限，畢竟其對貿易“沒有或僅有微小扭曲”，占議案總數的35％左右，5項議案認為應對其設置上限并應逐步進行削減，此種觀點占到22％，其余9項則認為應根據前期效果的評估來決定是否對其設置上限；在“藍箱”問題上，5項提案認為應該保留該政策箱，如歐盟和日本，9項議案建議應對“藍箱”開支設置最高上限并提出逐步削減，包括凱恩斯集團和美國在內的6項議案則堅定地支持完全取消該項措施。此三種態度分別占議案總數的25％、45％和30％；18項議案提出設置面向發展中國家的發展箱，11項明確提出在取消發達國家“微量許可”的同時保留發展中國家該項權利^[1]。
　　
　　一、主要國家和利益集團的立場分析
　　
　　(一)歐盟
　　歐盟同意在保留現有國內支持的概念和烏拉圭回合削減方法的前提下承諾將造成貿易扭曲的國內支持做進一步的實質性削減，以上一輪實施期結束的承諾為基礎再降低55％，意味著歐盟、美國和日本分別需要削減423．0億美元、105．1億美元、156．1億美元^①；與市場價格相關的產品援助和產品支付應納入削減范疇；繼續保留“藍箱”政策；取消發達國家的“微量許可”；支持現有的“綠箱”標準，允許以此方式實現諸如環保、農村地區發展、動物福利等社會目標，但措施必須是透明的；對發展中國家保留較小的削減比率和較長的執行期——從2006年起，發達國家在6年而發展中國家在lo年的時間里完成；關注發展中國家的糧食安全和農村地區的發展，設置“糧食安全箱”(food secun-ty box)，對發展中國家設置更加特殊的安全保障機制；修改《農業協定》的現有條款，允許發展中國家實行與特定農產品相關的國內支持政策，以實現糧食的安全保障和農業的多樣化，賦予“微量許可”更大的靈活性。
　　歐盟在國內支持總量削減上的成果是值得肯定的^②。但據OECD的統計，歐盟在1999-2001年其間每年給農民支付的生產者補貼等值(PSE)為農民總收入的36％，1986-1988年的相應比例是42％。OECD每年還用對全職農民的支持量和單位土地的支持量來衡量對生產者的支持水平，歐盟對全職農民的支持量從10000美元增加到16000美元^③，增加幅度高達60％。歐盟對單位土地的支持量從基期的每英畝282美元增加到1999-2001年的292美元^④。也就是說，十余年的改革使僅有微小的下降，而用一些其他衡量方法衡量的支持的絕對水平在上升，即便將土地面積和農業勞動力比重的下降考慮進去也是如此。
　　歐盟堅持的主張主要有以下三點，一是堅持烏拉圭回合的談判框架。歐盟是最大的“藍箱”支持的使用者，“藍箱”開支占總支持量的22．6％，而且“藍箱”支持在烏拉圭回合中是屬于豁免承諾的部分，因此議案提交時歐盟極力主張保留原來談判框架的意圖在于保留“藍箱”政策。但2003年的CAP改革使“藍箱”措施轉變為“綠箱”措施^[2]，因此我們預言歐盟在“藍箱”政策上的立場會有所松動；二是強調農業多功能性的特征，試圖將“綠箱”支持的標準擴大。“綠箱”支持在歐盟的支持結構中僅1/5弱，但“綠箱”又屬于無需削減的政策，因此想極力增加“綠箱”的支付；三是關注發展中國家的利益。一方面是對本輪作為“發展回合”的積極態度，另一方面是力圖換取發展中國家在農業多功能性問題上的支持。歐盟1999年在“微量許可”上的開支僅僅為全部支持量的0．1％，而美國同期該項比重是10．0％，所以歐盟要求取消發達國家在該項條款上的權利對自身幾乎沒有任何影響，同時又可以換取發展中國家的支持。
　　(二)美國
　　美國在向WTO提交的議案中提出結束“藍箱”政策的使用；建議將烏拉圭回合中的三個政策箱(黃、綠、藍)合并為兩箱(豁免和非豁免)；為進一步減少國內支持對貿易的扭曲，提出將各國現有的在5年內(2006～2011年)削減到農業生產總值的5％；同時建議保留“微量許可”政策和“綠箱”政策。表1顯示歐盟和美國不同的支持水平和按美國議案的削減幅度。
　　
　　表1明確說明了若從1999年開始執行美國議案的話，美國基本已經吻合了要求，一是現期的十分接近其生產總值的5％，而且美國已經取消了“藍箱”政策。但對歐盟來講，問題就相對較大，要至少削減約560億歐元的支持，其中365億元是為滿足5％農業生產總值的限制，另外198億則是用于取消“藍箱”，但即便如我們上文所說歐盟的“藍箱”開支已經全部轉為“綠箱”，為滿足5％的要求也至少要削減365億歐元的支出。其次，以各國農業產值的5％來確定的開支上限似乎實現了各國之間的平等，給發展中國家的開支留有一定的增長空間，但仍然未充分考慮發展中國家農業生產率和農業產值低下的客觀事實，延續了烏拉圭回合遺留下的不平等。美國的“綠箱”和“微量許可”支出分別為總支持量的2/3和10％，是它要求保留這兩項政策的根本原因。
　　(三)其他利益集團
　　1．凱恩斯集團。凱恩斯集團作為農產品出口國的聯盟所提出的議案是自由化程度最高的，他們主張取消“藍箱”，將所有的“藍箱”支持計人“黃箱”政策，發達國家在第一年須將“黃箱”支持減少50％，在接下來的4年中將削減為零，發展中國家為9年的時間；計算力祛應按產品分項計算，削減承諾應以烏拉圭回合的最終約束水平為基礎，嚴格界定特定產品支持和非特定產品支持，強化對不同支持的分類，尤其避免將非特定產品的支持劃分給特定產品的支持；取消發達國家的“微量許可”，發展中國家的該政策箱可以保留，但應進行一定程度的削減；重新評估“綠箱”政策的標準，使其更加明確并僅限于“沒有或較少貿易扭曲的政策”，為防止潛在的扭曲，對《農業協定》附件2中的直接支付應規定最高額度，同時減少對生產者的直接支付、不掛鉤的收入支付、政府在財政上參與收入保險和凈收入保障計劃的支付和通過投資援助提供的結構調整援助支付這四項的支出；保留對發展中國家的優惠條款及對最不發達國家的優惠安排。
　　構成凱恩斯集團的其他國家也提出了自己的建議和主張，如加拿大認為應對所有類型的支持進行限定，建議WTO在考慮總的支持水平時把“黃箱”、“綠箱”和“藍箱”綜合起來考慮，以消除改革進程中的不公平；凱恩斯集團中的11個發展中國家也提出類似的改革思路，建議合并所有的“政策箱”為單一的“總補貼箱”并設置總的支持水平的上限。
　　凱恩斯集團作為農產品的出口集團在世界市場—上深受歐盟和美國等國家農業補貼之害，因此提出的議案旨在完全取消美國和歐盟的農業補貼和支持，大幅度的削減尤其是第一年的削減會造成對美國和歐盟生產的強烈沖擊，因此被歐盟的代表認為是“不現實的議案”(見表2)。
　　
　　2．日本。日本也是對其農業部門進行較多支持的國家。日本在多哈回合中的議案與烏拉圭回合的相比變化不大，與歐盟的立場也較為相似。首先，強調保留“藍箱”。這是因為日本自1998年開始啟用“藍箱”，占總的支持水平3％；其次，和歐盟一樣，強調考慮農業的多功能性和農業生產的公共產品特征，試圖擴大“綠箱”標準；再次，要求對“綠箱”政策中的某些措施的標準進行修訂。如關于“綠箱”政策中“脫鉤收入支持”的要求應進行修改以滿足支付總量和生產現狀之間不存在任何的聯系；最后，是有關的議案和要求的承諾應保持在一個合理的現實范圍內，以支持目前進行的農業政策改革。削減的基礎應以烏拉圭回合的最終承諾水平為準，按一定的百分比削減形成新的最終約束水平，但并未提出具體的削減比例。
　　3．發展中國家。發展中國家作為一個整體在多哈回合談判中顯示了比以往更高的參與熱情和更強大的談判力量。在坎昆會議上，發展中國家形成了三大集團，一是以巴西、印度和中國為代表的21國集團。21國集團的農村人口占世界農村人口的63％，農業產量占世界的20％，占世界農產品進出口量的26％和17％，是農業多邊談判中不容忽視的力量；其次，會前由多米尼加、洪都拉斯、肯尼亞、尼加拉瓜等23個國家宣布成立的聯盟已經擴展到33國；另外，擁有77個成員的非洲、加勒比和太平洋地區國家集團、擁有52個成員國的非洲聯盟、以孟加拉國為首的30多個最不發達國家，三者也結成新聯盟維護其共同利益^[3]。發展中國家的多數議案強調了維持“特殊和優惠待遇”條款，凱恩斯集團中的11個發展中國家和東盟的發展中國家更是遞交了加強對發展中國家優惠待遇的議案。如在“微量許可”問題上，東盟主張完全取消發達國家的“微量許可”，而11國認為不僅應該保留同時應該增加發展中國家的“微量許可”水平；設置面向發展中國家的“特別支持箱”，如u國提出的“發展箱”，印度提出的“糧食安全箱”。同時由于這些國家大多數屬于單一產品的出口國，因此支持改變的計算方法，要求向特定產品的計算方法轉變，降低對單個產品的支持水平，避免發達國家逃避對某些敏感產品的削減。
　　雖然，發展中國家存在著很大的差異性，并非一個偏好整齊劃一的集團，但自坎昆會議之后，發展中國家作為一個整體體現出日益加強的團結一致的精神，擾亂了發達國家的方寸，一方面使發達國家不得不重視發展中國家的呼聲，對他們提出的要求給予一定程度的讓步；另一方面，發達國家開始試圖分化發展中國家，例如不斷提出對發展中國家進行類別劃分的要求…，或者對發展中國家略施恩惠，如美國對中美洲一些國家承諾，如果他們脫離21國集團，將增加從這些國家進口農產品的配額。
　　
　　二、多哈回合談判前景展望
　　
　　誠然，對談判結果的預測存在很大的困難和風險，但從烏拉圭回合和現在的談判進程來看，可以肯定的是，最終達成的協議與最初的談判起點會存在相當大的差距。但同時也可以肯定的是，盡管農業是各個國家都極度關注的而且分歧很大的領域，但無論多少，各個國家也都會作出一定的妥協和讓步，使農業貿易自由化的腳步不會完全停止。
　　首先我們預言，沿用烏拉圭回合農業談判的三大支柱(市場準入、出口補貼和國內支持)、沿用國內支持政策中“黃箱”、“藍箱”、“綠箱”、“微量許可”、“發展中國家的特殊和差別待遇”的談判框架不會發生變化。不可否認，市場準入仍然是本輪談判的核心議題，關稅和關稅配額問題更是重中之重。但我們斷言，農業談判在每個議題上取得的成就部分相關于其在其他議題上的談判成果，如何在三者間取得平衡的實質性進展是各方爭論的焦點問題。2004年8月1日達成的農業框架協議，取得了一些突破，如發達國家承諾最終取消出口補貼，確定用分層方式削減關稅。在國內支持上提出總體削減扭曲貿易的“黃箱”措施、“藍箱”措施和“微量許可”，并在第一年削減20％；對“藍箱”封頂，對“藍箱”標準進行審議以決定是否修改并引入新的“藍箱”的概念，并通過談判確定新“藍箱”的條件；加強“綠箱”紀律^[5]。1999年美國、歐盟和日本“黃箱”、“藍箱”和“微量許可”合計分別為242．97億美元、706．28億美元、78．1億美元，按20％的要求，他們分別需要削減48．6億美元、141．3億美元、15．6億美元。這種削減力度無論是和歐盟或是美國的議案相比都較小，更遑輪與凱恩斯集團的“激進”議案相比了(見表3)。這充分說明了多哈回合延續了烏拉圭回合的談判框架并承襲了其妥協和折衷的特點，可能取得的農業貿易自由化的成果依然不會顯著，尤其要完全消除“黃箱”還有很長的路要走。
　　
　　對于“綠箱”在框架協議中沒有提出對它的削減要求，僅僅提出了加強“綠箱”紀律和標準�！熬G箱”現有的合格標準僅提供了邏輯合理的政策排序，“綠箱”措施的扭曲比“藍箱”小，而“藍箱”措施又比“黃箱”小。但它們并非是基于經濟學的分析，并不能確保其對生產和貿易無扭曲或具有最小扭曲效應^[6]。沒有或僅有微小扭曲是一個界定非常模糊的概念，究竟多小的扭曲才能被納入“綠箱”是一個重要的經驗問題。從生產者行為的分析視角來看，即使與生產決策、價格和要素、當期產量等脫鉤的支付也可能通過影響收人、財富、風險、預期等變量而影響生產。但我們仍然認為可能通過對“綠箱”措施的逐條審議來提高一些計劃的透明度，因此在本輪談判中，對“綠箱”措施是要設計更嚴格和可操作的標準，而且很有可能將開始對“設置‘綠箱’開支上限”問題進行談判。
　　對于“藍箱”政策在本輪回合的最終談判結果，我們試圖作不同于2004年8月1日框架性協議的預測和設想�；�于以上的分析，阻止消除“藍箱”的成員主要是歐盟，1999年，其“藍箱”支出占總的支持的22．6％。日本雖然也持反對意見，但它是從1998年才開始使用“藍箱”措施，而且在1999年，“藍箱”支出也僅僅占總支持的2．6％，態度并不十分堅定。但阻撓最大的歐盟又進行了將“藍”轉“綠”的改革，因此基本上不再存在消除“藍箱”措施的阻礙了�！熬G箱”中包含的如此多的政策需要重新確定標準，逐一考核，無須再花費大量的精力、人力等來確定新的“藍箱”條件。因此我們預言，在本輪回合中將達成最終取消“藍箱”的共識。

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