公路工程建設中內部審計監視的新探討

公路工程建設中內部審計監視的新探討

公路工程內部審計是與公路基本建設的密不可分的。1998年，國家作出了加快基礎設施建設、擴大內需的戰略決策。全國公路建設總投資規模不斷擴大，在世紀之交，我國公路建設實現了“兩個突破、三個進步”，即：全國公路通車里程突破140萬公里，高速公路里程突破1.6萬公里；等級公路在路網中的比重進一步進步，通公路的鄉村比重進一步進步，公路工程建設質量進一步進步。進進2000年后，國家做出“西部大開發”的戰略決策，公路建設投資又成為各項投資中的重中之重，公路建設面臨新的發展機遇。為了加強公路建設資金的治理，規范公路建設市場，保證工程質量，進步投資效益，加強公路工程內部審計具有十分重要的意義。具體來講包括以下幾個方面：
1公路建設投資的審計監視的重點
多年來，審計部分沿用的辦法一直是等到工程完工后，對決算報告進行審查，檢查其套用定額是否正確，有無多計工程量的。很顯然，這種辦法已遠遠脫離了審計監視職能的范疇。隨著現在工程招標制、工程監理制等新事物的出現，審計監視也應相應的改變其重點和，主要是以下幾個方面：
（一）公路工程招投標的全過程。公路建設投資項目從立項伊始，到公然進行招投標，其中隱躲著很多不為人知的秘密，如標底的多少、投資者對標底上下浮動的最大承受能力等，這些雖屬業內秘密、機密，但應該是審計監視的重點，以避免虛假招投標或暗箱操縱題目的發生。除此之外，承包商的施工資質、招投標過程的正當、合規性都應列為審計監視的重點。
（二）主體工程，即投資者所要得到的道路、大橋、橋涵等的主體。審計監視的重點應是工程的規劃有無超標準、超預算的情況，即所謂的小批大干現象[1]。
（三）附屬工程，如道路兩邊的綠化工程、防護、邊溝等，審計監視的重點同樣應放在有無夾帶工程等計劃外工程，或人為改變設計方案，變相加大工程概算的題目。
（四）隱蔽工程，如橋梁基礎，竣工后無法看見和計量的工程。隱蔽工程因其隱蔽性和重要性而增加了監視的難度，監視的重點應放在核實設計要求和實際施工的差異上，如開挖土石方量、投進的基礎用料量等題目上。
（五）工程決算，即對提報的工程決算報告進行審計，依據國家公路建設方面的法規仔細審查施工過程有無多計工程量、重復計量、分歧規定、高套定額、故意錯套定額、多計取用度、亂攤銷用度、挪用轉移公路建設資金等現象。 2公路建設投資審計監視的內容和
由于近年來，公路建設投資規模進一步擴大，如何做到既充分發揮公路建設資金的使用效益，又對公路建設投資重大工程項目進行有效監視，審計監視的方法題目尤為重要。 2．1招投標過程監視
招投標過程是公路建設投資進進實質性工作中至關重要的一步，它不僅能從施工能力、施工信譽等方面擇優選擇承包商，也通過施工合同對投資、進度、質量進一步細化和控制，用、合同手段保證公路建設總體目標的實現。因此招投標工作是否規范、正當，將直接招投標結果的公正性以及投資的經濟性與否，從以往經驗和教訓來看，招投標過程中出現的暗箱操縱關系標、人情標，不僅使招標的目的難以從合同價上表現出來，也會為以后施工過程中的投資失控埋下隱患。具體表現在以下幾個方面：
（1）建設單位（以下稱業主）的招標（或招標代理）是否規范�！吨腥A人民共和國招投標法》[2]以及我省關于招投標工作的一些規定已經全面實施，按照法定招標程序應按公然發布招標公告、資格預審、投標、評標定標、發出中標通知書這一流程來進行，在招標前應具體編制招標文件（含項目專用本）、招標總體實施辦法、資格預審評審辦法、評標實施細則等報主管部分審核批準，在各階段應認真正確客觀地編寫評標報告、定標決議等，并應全程做好公證。作為審計部分應從以下幾方面檢查自身在招投標中有無違規現象：
①在招標公告、招標文件、資格預審、評標中是否有地區、行業的限制性條款和做法；
②按照國家規定必須進行公然招標的項目是否公然招標，是否將該公然招標的項目實施小范圍的邀請招標、議標，是否將大的項目肢解逃避招標，是否將前期小的項目招標后期大的項目直接交給前期項目施工單位； ③指定分包的項目是否符合國家對可以由業主指定分包的條件；
④合同簽定價及中標通知書的合同價是否為承包商的中標價；
⑤本項目的招標文件和實施辦法中是否有與《中華人民共和國招投標法》[2]以及我省關于投標工作的一些規定有嚴重抵觸的地方。
（2）建設單位是否嚴格遵循國家建設項目建設程序，在各項上級批復、建設資金到位、施工圖設計完成并經過專家評審通過后再實施招標。果斷杜盡邊設計邊施工，以往的經驗教訓已經不少，強攻硬上、盲目施工只能是勞民傷財，必然造成一些總體上考慮不周的地方，頻繁返工，是對國家和人民的極端不負責。
（3）建設單位是否在招標前將該項目的招標用圖紙和工程量清單（或調整工程量清單）進行了認真的對比審核。工程量清單是根據招標用圖紙，按照招標文件上的各詳目計量方法匯總出來的。它既是招投標時各投標單位報價的共同基礎，也是合同簽定后施工過程中變更、計量的基礎。目前工程量清單大多由設計院或工程咨詢事物所編制，沒有第二家單位復核，正確度較低，假如清單量與實際施工圖數目出進太大，會使合同價（或中標價）過高或過低，即使在中標以后另行調整，也會給施工單位按合同文件提請變更單價埋下伏筆。因此復核工程量清單數目顯得尤為重要。在復核過程中，土石方工程（含軟基處理）又是復核的重點，由于在實際月計量支付中，土石方是按分層、分段計量的，相對來講比較粗略，所以只有在工程量清單上進行總量控制才能有效地防止超計量。發現有不符合時，則應按規定及時予以更正。
2．2 施工過程監視
施工過程是履行合同、處理變更、對實物工程量進行計量的過程，具有時間跨度大、可變因素多、矛盾集中、對決算價影響大等特點，因此也是我們工程監視治理的重點和難點，在處理這個階段的工程治理題目，應牢牢把握住合同這個原則，這里所講的合同是個廣義的概念，不僅包括施工合同，而且包括招標文件、投標文件、圖紙等；假如碰到以上文件都解決不了的題目，則要依照《部國內公路工程招標文件范本》[3]進行處理。在這個階段應重點加強以下幾個方面的監視治理：
（1） 履約保函及動員預支款保函應按合同規定及時足量提交。履約保函的作用是保證承包商能按合同規定承擔工程的實施和完成及其缺陷修復的銀行擔保，其有效期至業主向承包商頒發交工證書之日。承包商應按在規定的期限內向業主提交履約保函，未提交之前不得對其計量。
動員預支款保函的作用是對業主支付給承包商用于開工前預備工作啟動資金的銀行擔保，按工程進度以一定比例分期從各月的中期支付中扣回。其有效期至全部扣回之日起失效。承包商應按在規定的期限內向業主提交動員預支款保函，未提交之前不得支付動員預支款。
（2） 重點加強工程量清單的合同內計量工作。工程量清單計量一般是根據每月完成的合同內實物工作量經監理工程師簽認合格準予計量的工程詳目，它有階段性、按實計量的特點。根據這個特點，應在過程中來進行控制，而不是依靠事后發現超計量以后再扣回。計量職員（業主工地工程部、合同部）均應認真合同文件和招標文件中的計量條款，心中應明確哪些項目可以計量，哪些項目不能計量，屬于包含在其他工程項目中的均不能單獨計量，業主工地工程監管職員應重點審核施工期內各工程詳目的合同內計量總額是否超出調整后的清單總額，對于超出的項目應查找原因，與總監辦結合及時予以核減。
（3）指定專人負責治理變更設計工作。變更設計是施工階段工程造價最大的因素，但客觀的講，任何工程項目都不可避免的會發生變更設計；變更設計既可以由業主（或設計單位）提出，也可以由承包商提出。對于這方面有以下幾點值得留意：
①變更設計是否必要，是否有施工單位和設計代表通過變更將低單價詳目更改為高單價詳目的現象。
②是否清單上已有適合或類似的項目單價，而另行審批單價的現象；在批復新的合同外單價時，應根據合同及實際情況認真編寫審核批復意見，經相關部分會簽，總監簽發。不得隨意無根據批復。
③對于同時有核增核減的變更設計工程數目，是否在核增的同時對相關詳目數目進行核減。
④對于招標文件或投標書中明確由承包商承擔的施工方案、材料、機械、施工配適用度，是否通過變更予以支付。
⑤一般來說，土方工程變更的重點集中在土方運距的增量上，從其他的高速公路項目上的審計情況來看，這部分的比較多，涉及的金額也比較大�？陀^上講由于項目全線的取土坑不是同時落實到位，地點及取土數目也不可能與施工圖設計完全一樣，因此必然引起施工便道及土方均勻運距的變化，正由于如此，往往導致此項變更比較混亂，這是我們工程治理監視的重點。對于施工便道，有的招標文件明確規定在投標時由承包商自行報價，總額包死，不因取土場的變化而調整；有的規定調整的范圍，例如均勻運距變化在1Km以內的不予調整；而有的則按實際便道的長度進行計量，針對以上幾種情況，應根據具體合同區別對待，嚴格按合同條款執行。對于這類題目，建設單位應及早著手制定具體的變更辦法和原則，隨時調查核實和簽署相關的基礎資料，為以后整體土方均勻運距的打下基礎，避免以后甲乙雙方引起爭議。實際計算時，應先計算出施工圖土方的均勻運距，再按監理工程師簽認的取土坑平面位置、上土里程、取土數目、便道長度等計算出變更后的均勻運距，兩者之差即為運距增量。
⑥另一個值得重視的題目就是隱蔽工程的變更，主要指軟基處理、溝塘回填等，這部分項目主要發生在路基施工的前期，工程點多面廣，工作量也比較大。在路基本體開始填筑后，即使發現數目上有題目，核查的難度也是相當大的。對于此部分的變更及計量，從其他公路建設的成功的經驗來看，業主工地監管部分或總監辦應明確指派不同部分的兩個人在現場同時核準并在計量表上簽字，這樣可以做到互相監視，當場核定，一方面避免一人隨意操縱，另一方面避免事后甲乙雙方相互推脫。
2．3 竣工結算監視
竣工結算是在承包商按合同要責備部完成其施工項目后，對施工單位所做的實際工作量及其他應付用度做一匯總，據此確定終極支付給施工單位的計量總額。工程竣工結算應在工程量現清單總量控制的條件下，按實際的公道的月計量支付數目進行匯總，對于某些項目的實際計量總數目未達到現清單數目，應原因，假如不是漏計、錯計，則不能再將差額補給施工單位，尤其是路基土石方這一塊，施工單位會以種種理由說明前期土石方計量得比較粗略，要求結算時一次補足，這是違反計量支付原則的。
3對進一步完善公路基本建設投資審計的建議
要進步監視質量，就必須改進方式、和手段。首先是提前參與、全程把關，就是在工程立項、招標投標、合同的簽訂、材料采購、現場勘查、工程變更、竣工決算等環節都要有審計職員的參與或實施實質性的審計，它是加強工程治理、減少舞弊現象、進步審計質量的有效手段。在全程監視過程中，要重點做好以下幾個環節的工作：一是根據《招投標法》的有關規定，參與招投標工作，實施審計監視權；二是從信息評審、投標報價評審、合同治理措施評審等環節進手，發現并糾正違規行為；三是參與大宗物資（如瀝青、鋼材等）的采購工作，加強市場調研和可行性，對材料價格和質量進行有效的控制；四是對隱蔽工程進行現場驗證；最后是嚴把決算審計關，核實工程量，杜盡多計重復計算工程量的題目等。

[1]于建書。為宏觀決策服務的著力點[J].山東審計，1996，（6）：40－41。
[2]王亞軍。論我國投招標市場中存在的題目[J].基建優化，2004，25（4）：11－12。
[3]王大慶，李卓，王欣群。我省公路項目質量治理題目的對策[J].黑龍江，2002，（10）：69－70。

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