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美國上市公司股東提案適當議題制度及其啟示
鍵詞: 委托書規則/股東提案/適當議題/股東會議/美國公司法內容提要: 股東提案適當議題的界定，是股東提案制度設計與實踐需要解決的核心問題。在美國，作為注冊證券持有者的股東可以利用委托書機制就廣泛事項進行提案，股東提案機制業已成為股東控制集中管理的代理成本、促進公司社會責任的重要途徑。美國股東提案規則的巨大功效，得益于實踐中通過以下三個路徑對股東行動議題的靈活拓展：建議性提案的使用、排除事由的限制、公司章程細則修訂提案的運用。美國股東提案適當議題制度的實踐經驗，對我國公司法的相關實施具有重要啟示意義。
股東提案，即由股東向公司股東會議提出的議案。目前世界上許多國家或地區立法都已不同程度地賦予符合一定資格條件的股東向公司股東會議提出議案的權利，我國《公司法》第103條也規定，股份有限公司滿足一定持股數量條件的股東有權提出臨時提案。我們知道，任何權利都存在一定的邊界，股東顯然不可能漫無邊際地提出議案。那么，股東可以就哪些事項進行提案？這是股東提案權制度設計與實踐需要明確回答的重要問題。我國《公司法》規定，臨時提案的內容應當屬于股東大會職權范圍。從上市公司股東提案實踐看，股東提案內容主要限于管理者選任、公司重大變更等傳統事項，提案議題范圍較為有限。相比之下，美國上市公司股東提案議題卻幾乎涉及公司治理的各個領域，股東提案權制度在促進上市公司治理方面發揮了重要作用。美國股東提案適當議題制度的成功實踐經驗可以作為我國實踐的適當借鑒。
一、股東提案適當議題的判斷標準 美國是最早明確確立股東提案權的國家，股東提案權的制度淵源主要體現為美國證券交易委員會（Securities and Exchange Commission，以下簡稱SEC）依據證券交易法授權于1942年制定的委托書規則14a-8，亦稱股東提案規則。該規則允許符合一定資格條件的上市公司股東（注冊股票的持有人）請求公司（注冊股票發行人）將適宜股東行動議題的提案列入為委托書征集材料，并賦予被征集股東就該提案進行表決的權利。在股東提案規則設計與實踐中，首要問題是股東行動適當議題的內涵界定。SEC最初并未對此進行準確具體地界定，只是表明議題適當性判斷需依據公司注冊地的州法判斷。[1]這是因為，哪些事項適宜股東集體行動屬于公司內部權力配置問題，宜由州公司法等法律確立，委托書規則的制度目的只是為股東提供將那些對于股東具有重要意義的事項提交其他股東考慮的機制。 鑒于股東提案規則實踐不斷發展對議題適當性判斷提出了進一步要求，SEC在“依據州法非為股東行動適當主題”之概括性規定的基礎上，另外發展出12項股東提案排除事由。分析這些排除事由，部分屬于非適當議題的排除事由，如第4，5，7，8和13種排除事由；其余部分則屬于非適當議案的排除事由，這些情形的提案雖然議題適當，但具體方案不滿足合法性或可行性等要求。其中，非適當議題的排除事由成為判斷股東提案議題適當與否的標準，除非公司證明股東提案內容屬于以下這些排除事由，否則應為適當議題；當然，是否為適當提案，尚需進一步判斷其具體方案是否符合合法性或可行性等要求。
第一，與公司經營不存在重大關聯。1972年，SEC對股東提案規則進行了修改，刪除了原有“一般政治性、經濟性或社會性提案”的排除事由，增訂了非重要關聯性及非公司能力所及的排除事由，即公司只能排除那些與公司經營不存在重要關聯或公司無能為力的提案。[2]股東提案規則14a-8 （i）規定的第5類公司可排除提案為：提案僅涉及最近一個財務年度內公司不足總資產5%的資產，或不足5%的公司凈收益與總營業額有關，并且與公司經營不存在其他重大關聯。需要注意的是，這里的關聯性是與公司整體經營事務的關聯、與其他股東存在利益關聯，股東為追求個人利益的提案不構成此種關聯。股東提案規則14a-8（i）規定的第4類公司可排除提案為：提案涉及股東對公司或其他人的個人請求或委屈的救濟，或者提案是為了股東個人獲利，或者為了促進非由其他股東平均分享的私人利益。
第二，股東提案事項屬于日常經營事務。有些提案議題雖與公司經營存在重大關聯，但可能并不適宜股東集體行動，只有重大事項屬于公司股東會權限，而公司日常經營則由管理層集中管理。1954年，美國股東提案規則確立了日常事務提案的排除原則，允許公司排除涉及公司日常經營活動的提案。[3]美國股東提案規則14a-8（i）規定的第7類公司可排除提案為：提案涉及公司日常經營事務的處理。這一排除原則主要基于兩方面因素考慮：日常經營事務屬于公司管理層基本權限，不宜由股東直接監視；股東提案旨在宏觀管理公司，股東對于復雜性質的事務不具有做出有資訊保障的判斷的能力。[4]作為日常經營規則的一個表現，美國股東提案規則14a-8（i）規定了第13種公司可以排除的股東提案：提案涉及具體數額的現金或股票分紅。這一排除事由的依據在于，分紅的具體數額并非屬于宏觀政策，公司更具有判斷能力，不宜由股東發起行動。
此外，美國股東提案規則還有一個排除事由，即涉及公司董事會或類似管理機構成員選舉的提案為公司可排除提案。從理論上講，選舉公司經營者是股東應有的權利，理應是股東集體行動的適當主題。SEC曾指出將董事選舉相關提案列為排除事由的考慮：“此規定的主要目的是表明，對于董事選舉，鑒于有規則14a-8并非是實施競選活動或以此種性質的選舉進行改革的適當途徑。；[ 5]換言之，董事選舉本身依然是股東適當行動的議題，只是不適宜通過利用公司發布委托書材料的途徑。這是因為，委托書機制費用低廉，若允許股東可以利用此途徑隨時向經營者發難，將引發反對或支持董事提名的競選戰，對公司經營產生重大沖擊�？梢�，該排除事由屬于委托書機制的特殊政策考量，而非股東提案適當議題的一般判斷標準。
簡而言之，除非股東提案議題符合以上幾類情形之一，即依據州法非為股東行動適當議題，與公司經營不存在重大關聯，股東提案屬于日常經營事務或涉及董事選舉事宜，否則即可認為屬于適當議題。然而，由于州公司法將公司經營的廣泛權力都授予了董事會，多數事項都屬于公司日常經營事務，股東大會權限即股東可以提案行動的議題似乎十分有限。
二、美國上市公司股東提案議題涉及領域的實證分析
令人感到驚奇的是，盡管美國上市公司充分推崇董事會集中管理，但與此同時股東提案涉及的議題卻十分廣泛，除了涉及公司重大變更等傳統被認為屬于股東會權限的事項，還涉及許多曾一度被認為屬于董事會經營管理權限的事項，即將集中管理中的部分重大事項提取出來，允許股東提案積極發起行動。在一定程度上可以說，美國股東提案規則在控制集中管理代理成本、落實公司社會責任方面發揮了特殊作用，已經成為改進公司治理的重要利器。
（一）股東提案與代理成本控制
為了減少與控制董事會集中經營產生的代理成本，現代公司法將公司經營重要事項的決策權保留給股東，并通過選任策略、激勵策略、收購市場策略等激勵管理層更好地為全體股東利益努力。針對董事會實際上操縱股東會議議程以及代理成本控制策略而產生的弊端，美國股東提案規則不僅賦予股東通過提案討論傳統上屬于股東會權限的公司重大事項，股東還可就代理成本控制策略相關事項積極提案，以維系代理成本控制機制的有效運作。
第一，選任策略。美國股東提案規則雖然將有關董事選舉提案作為公司可以排除的提案，但在實踐中采取了嚴格限制的做法。除非提案關系到當前或未來的提名，SEC一般拒絕同意排除以下這些相關內容的提案：董事選舉頻率，試圖區分董事會主席與首席執行官的角色，建立股東委員會以評估董事表現，涉及投票程序，涉及提名程序，以及要求補償股東在選舉競賽中的花費。[6]不僅如此，近些年來股東提案實踐的發展，使股東無法通過委托書機制提名董事的狀況得以改善：2006年聯邦法院指出，股東力圖修改公司章程細則以建立股東提名候選人的程序應進入公司投票，此提案不能依據該規則被排除于公司委托書之外；[7]2009年，SEC發布了委托書規則改革公告，該公告的修改建議將使股東能提交那些修改或要求修改公司有關規范股東提名程序或披露要求的提案。[8]
第二，激勵策略。激勵策略是降低代理成本的一個重要機制，但實踐中管理層薪酬的決策權經常受制于董事會，被認為屬于董事會的日常經營事務。如美國示范商業公司法第8. 11條規定：如果公司章程或章程細則未作另行規定，董事會可確定董事之報酬。有分析指出：在1992年以前，許多公司都生張提案事由屬于日常經營事務，依據股東提案規則應當排除，并成功地反對將有關高管薪酬的提案納入其委托書材料中；1992年，SEC推翻了其關于日常經營事務排除規則禁止有關高管薪酬提案的解釋，認為高管薪酬問題已經成為公眾普遍關注與討論的焦點，不再屬于日常經營事務的范圍。[9]
第三，收購市場。在面臨公司收購時，公司股東與董事會之間具有不同的利益偏好與動機，董事會可能會基于保住職位的動機而采取不當的反收購措施。隨著二十世紀八十年代公司反收購措施的增加，公司股東也逐漸注重通過股東提案等方式監督公司管理層行為，避免公司管理層為收購市場設置不利障礙，最為典型者為提案要求董事會取消毒丸計劃。有分析指出：“在1987年以前，不存在有關毒丸計劃的股東提案。在1987年到1993年期間，總共有191個取消毒丸計劃的股東提案向116個公司提出……在相同時期內，沒有任何一類股東提案能得到如此多的關注與支持�！盵10]不僅如此，二十世紀九十年代開始，SEC逐漸允許股東提出取消黃金降落傘計劃的提案。[11]隨著股東提出章程細則修訂的提案也逐漸得到認可，股東提案消除收購市場運行障礙的功能得以大大增強。
（二）股東提案與公司社會責任
鑒于二十世紀七十年代公眾對公司社會責任的高度關注，美國股東提案適當議題制度實踐逐漸為股東進行公司社會責任提案打開便利之門。1969年，美國法院在一個案例中指出：公司股東有權提案建議公司以股東所認為的較為符合社會責任的方式經營，即使此一方式可能較不具營利性。[12] 1972年，SEC改變了原有立場，允許股東就與公司經營存在重大關聯的事項或具有重要社會政策性公司經營事務進行提案。藉此，股東得以通過提案促進公司在人權保護與環境保護等諸多領域的社會責任。
第一，人權保護領域。在美國，股東提案規則被廣泛運用于促進公司在人權保護方面的社會責任，如公司公平雇用機會、產品安全與消費者保護、反對種族歧視等，其中最為典型者是SEC對有關公平雇用機會提案立場的變化。1991年，快客芭籮（Cracker Barrel）公司的股東要求公司取消歧視性取向的雇傭政策，SEC的承辦部門認為：工人的雇傭政策屬于公司日常經營事務，即使涉及社會政策問題，公司得排除該類提案。[13]該立場引起了廣泛爭議，受到理論與實務中的諸多質疑，議會也要求SEC對委托書規則進行重新審視以有效保護投資者�；谶@些背景，1998年SEC在股東提案規則修訂時逆轉了其1992年采取的立場，指出：“對快客芭籮公司不行動立場的逆轉將導致回歸個案分析路徑。在這一領域進行區分時，委員會及承辦部門將繼續采用適當的標準對有關‘日常經營’提案進行判斷。這一標準最初由委員會1976年公告指明，將一些提出社會政策問題的提案作為例外�！盵 14]第二，環境保護領域。美國股東提案促進公司落實在環境保護領域的社會責任，可從以下三方面得到例證。其一，股東提案促使公司采取刻瑞斯原則，積極承擔環境保護責任。[15]其二，防止環境污染。比如在1990年，�？松凸荆‥xxon Corporation）收到了許多個有關公司減少和防止污染的股東提案，SEC的主管部門對這些股東提案也大多予以了支持，如關于要求公司成立董事會環境事務委員會，要求公司設備減少有毒化學物質的排除，要求公司制定計劃減少二氧化碳的排放。[16]其三，關于氣候變化。有論者指出：在2004與2005年，股東向公司提交了至少25件以氣候變化為目標的提案，這是2000年與2001年提案數量的3倍；2007年，有43個氣候變化相關股東提案提出，數量達到最大；從目前看有些提案得到了最高水平的股東表決支持，2007年有一個氣候變化相關提案得到了39. 5%股東支持，創造了新的記錄。[17]
三、美國上市公司股東提案適當議題拓展的成功經驗
依據美國州公司法，公司一切經營權力屬于董事會、法律或公司章程另有規定，股東會權限十分有限。然而股東提案適當議題制度的實踐表明，股東提案議題范圍大大超越了傳統州公司法下的股東會權限事項。美國上市公司股東提案適當議題制度的發展歷史，在一定程度上可以說是股東提案議題范圍不斷拓展的過程。股東提案議題范圍拓展，主要是通過以下三方面路徑實現的。
（一）建議性提案的使用
鑒于實際上州法將許多公司事務交由董事會負責，股東提案的空間較小，早在1948年即有評論建議：如果依據州法提議事務由董事會負責而非股東行動，建議將只具有推薦效力，但是包含在提案中的想法應當由股東交流以便其表決是否通過。[18]
1976年SEC在對股東提案規則進行修訂的公告中指出：股東提案命令或指揮董事會采取行動可能會構成對傳統州法下董事會專門權限的不法侵害；但反過來說，如果提案僅僅推薦或建議董事會采取一定行動將似乎與傳統州法不違背，因為這些提案僅僅是建議性的、即使獲得多數股東采納也不會對董事會產生拘束力。[19]
1998年SEC對關于依據州法非為股東適當議題的排除事由予以注釋說明：“根據我們的經驗，絕大多數以建議或請求董事會采取具體行動形式呈現的提案依據州法是適當的。因此，我們推定以推薦或建議形式擬成的提案是適當的，除非公司證明其不適當�！盵20]
建議性提案的使用，有效克服了州公司法對于股東集體行動議題的限制，客觀上能夠起到將股東議題拓展至股東會權限之外的作用。盡管建議性提案對于公司董事會不具有當然的拘束效力，但是董事會往往基于諸多因素對這些提案予以適當采納，特別是提案獲得較高支持時。
（二）對股東提案議題排除事由的限制解釋
美國股東提案制度的實踐，盡可能將那些與公司經營及全體股東利益存在重大關聯的事項提取出來，賦予股東與其他股東、與經營者進行充分對話的機會，以真正保證股東的公平投票權與最終控制人地位。
其一，不存在重大關聯的限制解釋。1976年，SEC在修訂股東提案規則中指出：即使從經濟角度看重要性可能不明顯，但仍有很多情形下提案所涉及的問題對公司經營而言是十分重要的。[21] 1983年SEC對規則進行再次修訂，對“重大關聯”采用了一個經濟性測試標準，即是否與公司經營的5%以上的資產、銷售或營業額有關，并另外增加了“不在其他方面與公司經營存在重大關聯”的標準。非經濟標準使股東提案的適當性判斷更為合理，也使許多難以用經濟參數進行衡量的提案以及未符合經濟標準但是關系重大政策的提案議題具有了適當性。比如，在洛文海姆訴易洛魁公司案中，股東提案要求公司成立委員會研究其所進口鵝肝醬的供應商是否存在用不人道的催肥方式生產鵝，并將研究報告告知股東；公司主張原告提案所涉及的資產與銷售額均未達到經濟標準，但是法院則依據非經濟標準，認為提案在其他方面與公司經營有重大關聯并支持了股東。[22]
其二，對日常經營事務的限制解釋。SEC將日常經營活動中包含重要政策問題的事項提升至非日常經營事務而允許股東提案。在1976年制定規則的公告中，SEC指出：“‘舊常經營活動’有時可能被認為包含具有重大的政策、經濟或其他方面的含義……具有那種性質的提案，在未來將被認為是超越了發行人日常經營事務的范圍�！� [23] 1998年，SEC在修訂提案規則時再次重申了這一立場：如果提案涉及這些日常事務問題但關注于足夠重要的社會政策問題（比如重大歧視問題），一般不認為可以排除，因為提案將超越日常事務問題并且提出適宜股東審議表決的重要政策議題。[24]
（三）股東修改公司章程細則提案的運用
美國公司章程通常分為章程大綱與章程細則兩個部分，章程細則的內容十分廣泛，對于公司經營具有重要影響，故公司章程細則修訂成為對公司經營進行影響和控制的重要途徑。章程細則的修訂權通常授權董事會享有，但同時股東仍保留章程修訂權。[25]股東章程細則修訂權本身包含了提案修訂章程細則的權利，股東可藉由公司章程細則修訂的形式進行提案、積極發起行動、制約公司管理層。此制度設計不僅使股東提案范圍可以更為靈活廣闊，而且能大大提升股東提案的拘束力。為了充分保障股東積極行動修訂章程細則的成果，部分州公司法還規定董事會不得任意修改或廢除股東所通過的章程細則規定，如2006年特拉華州公司法修訂后在其第216條增加了一項規定：由股東通過的要求董事選舉所需得票數的章程細則修訂，董事會不得進一步修訂或廢除。
鑒于章程細則對于公司經營者具有更強的約束力，一些股東特別是大股東開始注重通過提議修改章程細則實現對公司的影響，這突出體現在機構投資者要求取消反收購的毒丸計劃等情形。有見解指出：盡管有關拘束性細則的提案數量仍然很小，一些股東開始放棄懇求性股東提案，而更青睞于拘束性的細則修訂。[26]亦有分析指出：章程細則修訂愈加流行，在1996年委托書季節只有兩個有關章程細則修訂的提案提交公司，到1998年同期該類提案數字已經增長到22個，在1999年同期已經有30個拘束性細則修訂提案被提交。[27]
當然，股東提案議題的拓展還受其他方面因素的影響，如適當議題與否的證明責任分配。美國股東提案規則14a-8 （g）規定，除非另有規定，公司具有證明其有權排除某項提案的負擔。實踐中，一些公司基于防止訴訟糾紛等考慮，可能接受那些可能尚未屬于適當議題的提案。比如，在1997年，某公司的股東提交了82份與雇用相關的股東提案，這些提案中的絕大部分，或者在與公司達成協議后被撤回，或者公司為了避免因排除雇用相關提案而產生的訴訟以及負面輿論而納入委托書說明材料。[28]然而，直到1998年修訂股東提案規則，SEC才明確肯定了公司雇傭政策提案議題的適當性。
四、對我國的啟示
我國《公司法》的股東提案規則，取消了先前實踐中董事會對臨時提案的審核機制，要求董事會應在收到股東提案2日內通知其他股東，并將該臨時提案提交股東大會審議。這一制度設計體現了立法者便利股東提案的意圖，在董事會無權審核的情況下，股東提案議題自可較為廣泛。然而，對股東提案進行適當審查和過濾是國際通行做法，也是保障公司正常運營、防止股東提案權濫用的重要機制，故取消審查的科學性值得商榷。實際上，我國上市公司股東提案制度實踐中仍然存在對股東提案的排除機制。根據上市公司股東大會規則第13條、第14條的規定，如果股東提案的內容不屬于股東大會職權范圍，股東大會不得進行表決并作出決議。換言之，股東提案議題仍受到很大的限制。
以股東大會職權范圍限制股東提案議題范圍可能存在一定的不足。我們知道，法律或章程規定的股東會職權范圍具有有限性，如果從嚴解釋，則公司經營許多重要政策或事項，股東將無權提案建言，從而限制股東提案的制度機能。我國臺灣地區“公司法”的股東提案制度設計類似于我國大陸，股東提案內容得為股東會得決議者；有學者即對此表示出類似的擔憂：“股東會所得決議者，僅限于公司法或章程有規定之事項而已，范圍受到相當限制。此一限制如移植到股東提案制度上，除非從寬解釋，否則類如美國實務上所經常發生之‘無拘束力之建議性提案’（如公司應注意環保、污染問題、多雇用殘障人士等），將可能會被排除……導致減損股東提案制度之功能，立法者豈可漠視不加聞問。[29]
為了充分保障股東得以提案的議題范圍，進而充分發揮股東提案制度在改進公司治理中的積極制度功能，筆者認為，可以借鑒美國股東提案適當議題制度的實踐經驗，對股東集體行動事項進行拓展。
其一，如果某些事項非屬法律明確列舉或章程規定的股東大會職權范圍，但是與公司經營或多數股東利益存在重大關聯，可以允許股東提出建議性提案，即提案建議公司采取行動并由股東大會進行表決，其獲得表決支持情況可以作為公司董事會經營管理之參考。換言之，股東大會不僅可作為公司決策機構，亦可適當增加咨議性機構的功能。
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