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建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的思考
論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村;農(nóng)村老齡化;社會養(yǎng)老保險;養(yǎng)老保險法
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論文摘要：由于農(nóng)村經(jīng)濟落后、城鄉(xiāng)二元制度、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律制度缺乏、基金投資渠道單一、管理體制沒有理順等原因，導(dǎo)致農(nóng)村社會養(yǎng)老保險嚴重滯后。須通過走出農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)的誤區(qū)、加大對農(nóng)村養(yǎng)老保險金的投入、頒布農(nóng)村養(yǎng)老保險法等措施來建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。
農(nóng)村社會養(yǎng)老保障事業(yè)發(fā)展已經(jīng)歷三個階段，但農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度至今仍然嚴重缺失。農(nóng)村養(yǎng)老保險實踐不盡人意，老年人面臨著嚴峻的生活風(fēng)險，這直接影響著農(nóng)村社會的和諧。探討農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀、問題及對策，具有重要的現(xiàn)實意義。
一、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的主要問題
1、參保人數(shù)少，參保率低
據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，1999年為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)最多的年份，參保人數(shù)約8000萬人，2006年下降為5374萬人，遠遠低于應(yīng)參保人數(shù)49876萬(第五次全國人口普查結(jié)果)，參保率僅為10%，目前我國農(nóng)村老人中有98. I2%的人依然依靠家庭養(yǎng)老。
2、養(yǎng)老保險資金來源單一，養(yǎng)老保險墩費標準低，保險金增值困難
現(xiàn)行的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》(以下簡稱“基本方案”)規(guī)定，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險繳費標準為:2元/月一20元/月十個檔次。由于農(nóng)民經(jīng)濟困難、對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險預(yù)期不明等，大多選擇最低檔2元/月的標準。按民政部《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險交費領(lǐng)取表》計算，10年后、15年后每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金為4. 70元、9. 90元。若考慮到銀行利率下調(diào)或通貨膨漲等因素，農(nóng)民領(lǐng)到的錢可能會更少，這根本不能有效保障農(nóng)民的老年生活。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金只能存銀行或買國債，國家尚無關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金增值運營的保護性和優(yōu)惠性政策，導(dǎo)致保險金增值困難，如果不能保值增值，就不能保證養(yǎng)老金的充分給付。
3、農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的能力低下
城鄉(xiāng)居民收人差距大。1978一2007年，城鄉(xiāng)居民絕對差距由209元增至9645元，實際收人差距為6倍。1980一2007年，城鄉(xiāng)居民人均金融資產(chǎn)差額由273元增至22593元，增長了82倍。農(nóng)民收人低下、投保能力低下與農(nóng)村養(yǎng)老保險制度缺乏之間形成惡性循環(huán)。
4、集體對養(yǎng)老保險的補助難料
“基本方案”規(guī)定，農(nóng)村養(yǎng)老保險資金籌集實行以“集體補助為輔”的原則。“集體補助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤和集體積累中支付;國家予以政策扶持，主要通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補助予以稅前列支體現(xiàn)。這就從制度上把沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)村排除在外。況且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能否盈利又是一個不確定的因素。上世紀九十年代以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展遇到了困難，目前金融危機時期困難更大。
5、國家對養(yǎng)老保險的責任缺位
“基本方案”規(guī)定，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金籌資“國家予以政策扶持”，即個人繳費、集體補助和國家政策扶持三結(jié)合。但是“基本方案”對中央政府在財政上對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的經(jīng)濟支持未作任何硬性約束。由于集體補助大多落空，導(dǎo)致“三結(jié)合”的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險成了農(nóng)民個人的“自我儲蓄保險”，這不是真正的社會保險。
二、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在問題的原因分析
1、農(nóng)村經(jīng)濟落后，農(nóng)民教育醫(yī)療費用太重
有關(guān)資料顯示，我國農(nóng)業(yè)勞動產(chǎn)出率僅相當于世界平均水平的1/70，美國的1/84。城鄉(xiāng)生產(chǎn)力水平、三次產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率不平衡。1990一2000年，第二、三產(chǎn)業(yè)與第一產(chǎn)業(yè)的社會勞動生產(chǎn)率(元產(chǎn)人年)的絕對差額分別由4346元和3609元上升到24419元和11186元。教育開支、醫(yī)療費用節(jié)節(jié)攀升，使農(nóng)民無力顧及養(yǎng)老。
2、城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老制度，戶籍制度是重要根源
制度是控制、組合與變遷社會資源的契約。農(nóng)民的社會養(yǎng)老制度缺失主要是現(xiàn)行戶籍制度造成的�，F(xiàn)行戶籍制度不僅有人口遷移管制功能，還有等級身份區(qū)分功能。它把城鄉(xiāng)居民區(qū)分為地位、權(quán)利、待遇、機會和義務(wù)不同的兩個社會集團，分配給不同的政治經(jīng)濟社會資源，致使市民成為權(quán)多責少的優(yōu)等公民，農(nóng)民成為權(quán)少責多的劣等公民，并形成世襲式的等級身份制度，在此基礎(chǔ)上必然產(chǎn)生重城輕鄉(xiāng)的二元社會養(yǎng)老保險制度。
3、法律基礎(chǔ)缺乏，政策保險沒有法律保證
我國農(nóng)村養(yǎng)老保險到現(xiàn)在沒有一部成文法規(guī)，只有一些行政規(guī)章及條例。1991年，原民政部農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定了“基本方案”，確定了以縣為基本單位的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險原則，于1992年1月1日起在全國公布實施。1999年，國務(wù)院指出目前農(nóng)村尚不具備普遍實行社會養(yǎng)老保險的條件，決定對已有的業(yè)務(wù)實行清理整頓，停止接 受新業(yè)務(wù)，有條件的地區(qū)應(yīng)逐步向商業(yè)保險過渡。經(jīng)調(diào)查摸底，2002年，勞動與社會保障部向國務(wù)院呈送了《關(guān)于整頓規(guī)范農(nóng)村社會養(yǎng)老保險進展情況的報告》。2003年，為加強對地方工作的指導(dǎo)，勞動和社會保障部連續(xù)下發(fā)了《2003年勞動和社會保障工作要點》、《關(guān)于認真做好當前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的通知》等文件�，F(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方案雖幾易其稿，但沒有統(tǒng)一性、連續(xù)性，缺少強制性、嚴肅性，故農(nóng)民對此缺乏依賴感、安全感和信任感。中央政府財政的支持缺位是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度缺少的最主要原因。
4、國家主體缺位，投資太少，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險缺乏社會性、福利性
社會保險的責任主體是國家，由國家或政府統(tǒng)一管理。保險基金來源于政府、單位(或企業(yè))和個人三方面，社會保險是國民收人再分配的一種形式。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予扶持”的原則，背離了“社會保障”的根本特征，缺乏社會保險應(yīng)有的社會性和福利性，基本上是一種強制性儲蓄。
5、管理體制沒有理順，監(jiān)管不善，資金流失
在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦和資金管理環(huán)節(jié)，政府的責任不明確，管理經(jīng)費來自于農(nóng)民交納的保費，不僅使本來就不充裕的養(yǎng)老保險金捉襟見肘，而且會導(dǎo)致養(yǎng)老保險資金的流失。
6、工作人員紊質(zhì)不高，影響?zhàn)B老保險事業(yè)發(fā)展
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是一項政策性、技術(shù)性和專業(yè)性很強的工作，要求其工作人員特別是管理干部必須具有高度的責任感和良好的業(yè)務(wù)素質(zhì)。然而，現(xiàn)實中不少社會保險業(yè)務(wù)人員素質(zhì)較低，未經(jīng)系統(tǒng)學(xué)習(xí)和正規(guī)訓(xùn)練即上崗。他們不了解與社會保險相關(guān)的原理、法律、金融和投資知識，甚至對社會保險的常識也知之甚少，致使在工作中經(jīng)常出現(xiàn)違規(guī)運作，甚至保險金被騙等問題。
7、農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險認識不足
多數(shù)農(nóng)民依賴于他們所認為的那種安全的、可靠的、保險的個人儲蓄存款養(yǎng)老，對于幾十年以后能否領(lǐng)到養(yǎng)老金持懷疑態(tài)度。許多農(nóng)民明知現(xiàn)有的家庭養(yǎng)老方式不是最理想的，但也不愿意參加社會養(yǎng)老保險，寧肯采用減少日常消費、減少風(fēng)險投資、增加安全有保障的儲蓄存款等方式來養(yǎng)老。還有一些農(nóng)民誤認為交養(yǎng)老保險金是地方政府的亂集資，是部分干部的個人行為。
三、建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的必要性
1、農(nóng)村人口老齡化問題日益突出
我國已經(jīng)進人老齡化社會。65歲以上老年人占總?cè)丝诒戎兀?00()年為6. 96% , 2005年達到7. 69% o，五年間上升了0. 73個百分點，總?cè)藬?shù)達到10045萬人，其中農(nóng)村為6222萬人，占全國65歲以上老年人口的61. 94% ,占農(nóng)村總?cè)丝诘?. 35%，農(nóng)村老齡化率高于全國平均水平0. 66個百分點。第五次人口普查統(tǒng)計顯示，農(nóng)村老年人口為8557萬人，占全國老年人口總數(shù)的65. 82%，農(nóng)村老齡化程度比城鎮(zhèn)高1. 24個百分點。到2006年底，農(nóng)村人口為7. 3億，其中65歲及以上的老年人口7031萬人，占9. 5%。
2、農(nóng)村老年人貧困問題惡化
全國老齡委辦公室提供的數(shù)據(jù)顯示，目前城鄉(xiāng)老年人口人均收人的比例為4.大1,高于一般城鄉(xiāng)居民收人的比例(3. 32：1)，農(nóng)村老年人貧困率高達1 /6，相當于城鎮(zhèn)的3倍以上。
3、家庭養(yǎng)老功能嚴重弱化
首先，市場經(jīng)濟的發(fā)展和傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟的萎縮、分化，動搖了家庭養(yǎng)老的思想、道德和經(jīng)濟基礎(chǔ)。其次，計劃生育使家庭規(guī)模小型化和居住方式變革，縮小了家庭養(yǎng)老的照料和贍養(yǎng)源。再次，城鎮(zhèn)化和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移降低了家庭的凝聚力，削弱了家庭成員互助功能，加劇了農(nóng)村老齡化程度。最后，農(nóng)民收人增長緩慢，使農(nóng)民養(yǎng)老問題面臨既缺乏經(jīng)濟支撐，又缺乏家庭保障的“雙重困難”，家庭養(yǎng)老難以滿足農(nóng)民養(yǎng)老的實際需求。
4、土地養(yǎng)老功能難以實現(xiàn)
首先，我國人多地少，人均耕地1.4畝(有666個縣人均耕地在國際警戒線0. 8畝以下)，只能維持基本生存，不具備養(yǎng)老保障功能。其次，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的發(fā)展，越來越多的土地將被征收征用，人均耕地將持續(xù)下降。再次，土地集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)，沒有處置權(quán)，農(nóng)民不能變賣土地來養(yǎng)老。最后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后集體經(jīng)濟大為削弱，稅費改革后，多數(shù)村集體的公積金、公益金也不復(fù)存在，農(nóng)村社區(qū)保障成了無水之源。
5、“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念，阻礙計劃生育國策實施
要緩解農(nóng)村的人口壓力，實現(xiàn)人口、資源、環(huán)境的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。
6、城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老制度不街接，隊礙統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略落實
城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老制度的不銜接，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移不暢，農(nóng)民非農(nóng)化、農(nóng)業(yè)工業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程受阻，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的速度放慢。
四、建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老制度的基本對策
1、走出建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)的誤區(qū)
有人認為，我國目前不具備建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件，原因是:農(nóng)村經(jīng)濟落后，農(nóng)民拿不出保險金;農(nóng)民有土地養(yǎng)老，不需要社會保險;國家財力不足，無力為農(nóng)民保險等。事實上，按照現(xiàn)代社會學(xué)理論，在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟愈落后的地方、生活愈困難的公民愈需要社會保障，保險金的使用價值也愈大。土地養(yǎng)老的現(xiàn)狀上面已作分析。現(xiàn)在我們國家的財力無論是橫比還是縱比，都已經(jīng)具備了給農(nóng)民投人養(yǎng)老保險金的能力。據(jù)專家對歐洲13個國家的調(diào)研，它們把養(yǎng)老保險覆蓋到農(nóng)村時，農(nóng)業(yè)的GDP占15%以下，我國早已達到，并已進人工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村的時期。
2、政府應(yīng)加大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投入
在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立過程中，政府的財政支持是關(guān)鍵。市場經(jīng)濟條件下，現(xiàn)代政府應(yīng)該且必須在市場失靈的領(lǐng)域進行調(diào)控，如提供公共物品或解決外部性問題等。按照微觀經(jīng)濟學(xué)理論，收益或成本外溢程度較高的社會保險支出，應(yīng)由政府提供最低保障。況且，農(nóng)民是為我國經(jīng)濟建設(shè)貢獻大而索取少的弱勢群體。因此，政府更有責任為農(nóng)民提供基本的公共物品。據(jù)世界131個國家城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險金的籌資模式，至少有129個國家的城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障資金的基本來源或全部由政府撥款或由政府和雇主出大頭、受保人出小頭，這是社會保障的根本性特征。中央財政用于社會保障的支出占財政總支出的比例，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35 %，我國只有10%左右，而這10%的絕大部分又給了城鎮(zhèn)職工。
3、試行惠普制農(nóng)村養(yǎng)老制度
惠普制農(nóng)村養(yǎng)老金制度是指農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)勞動達到一定年限，退休后就有權(quán)利享受養(yǎng)老保險金。無論其就業(yè)歷史和收人狀況怎樣，均可獲得以國家財政為基礎(chǔ)的養(yǎng)老金。這樣有助于加快建立社會化養(yǎng)老，為傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老提供有力支持，加快構(gòu)建農(nóng)村多層次的養(yǎng)老保險體系。
4、促使以家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老與社會養(yǎng)老三結(jié)合的模式向社會養(yǎng)老過渡
家庭養(yǎng)老雖面臨困難，但并不意味著馬上退出舞臺。土地養(yǎng)老保障功能十分有限，但土地為農(nóng)民提供基本生活物質(zhì)保障，仍是多數(shù)農(nóng)民的“養(yǎng)老資源”。而建立與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是一個長期過程。因此，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老保障功能，提搞土地的保障功能，將家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老與社會養(yǎng)老結(jié)合起來，是解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的理性選擇、過渡性措施。
5、頒布《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》，促進農(nóng)村社會養(yǎng)老法制化
法律是社會養(yǎng)老保險實施的保障。西方國家社會保障、養(yǎng)老保障制度都有立法，如1601年英國制定的《濟貧法》，1883年德國稗斯麥政府頒布的《疾病保險法》、1889年頒布的《養(yǎng)老、殘疾、死亡保險法》以及1935年美國的《社會保障法案》等，使社會保障法制化。從世界各國的實踐看，社會保障制度的建立，都是立法在前，只有法律完備，社會保障制度才能完善。因此，盡快出臺《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》，促使農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法制化。
6、大力宣傳，提高認識，更新觀念
各級政府應(yīng)根據(jù)實際情況，抓住農(nóng)民養(yǎng)老心態(tài)，做好示范工作，使農(nóng)民真正清楚參加養(yǎng)老保險是為了自己。要充分考慮農(nóng)民養(yǎng)老的文化背景，向農(nóng)民說清楚:社會養(yǎng)老保險與繳納集資的性質(zhì)不同;社會養(yǎng)老保險的收益性、可靠性和規(guī)范性;社會養(yǎng)老保險的重要性等。使他們改變靠后代養(yǎng)老的觀念，樹立社會養(yǎng)老觀念;打破贍養(yǎng)責任中的性別觀念，使女兒和兒子共同承擔養(yǎng)老的責任;改變合居養(yǎng)老、分居不管的觀念，合居、分居子女都要贍養(yǎng)老人。
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