建立健全農村社會養老保險制度的思考

建立健全農村社會養老保險制度的思考

　　論文關鍵詞：農村;農村老齡化;社會養老保險;養老保險法

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　　論文摘要：由于農村經濟落后、城鄉二元制度、農村社會養老保險的法律制度缺乏、基金投資渠道單一、管理體制沒有理順等原因，導致農村社會養老保險嚴重滯后。須通過走出農村社會養老保險制度建設的誤區、加大對農村養老保險金的投入、頒布農村養老保險法等措施來建立健全農村社會養老保險制度。

    農村社會養老保障事業發展已經歷三個階段，但農村社會養老保障制度至今仍然嚴重缺失。農村養老保險實踐不盡人意，老年人面臨著嚴峻的生活風險，這直接影響著農村社會的和諧。探討農村養老保障制度的現狀、問題及對策，具有重要的現實意義。

    一、農村社會養老保險存在的主要問題

    1、參保人數少，參保率低

    據有關資料統計，1999年為農村社會養老保險參保人數最多的年份，參保人數約8000萬人，2006年下降為5374萬人，遠遠低于應參保人數49876萬(第五次全國人口普查結果)，參保率僅為10%，目前我國農村老人中有98. I2%的人依然依靠家庭養老。

    2、養老保險資金來源單一，養老保險墩費標準低，保險金增值困難

    現行的《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》(以下簡稱“基本方案”)規定，農村社會養老保險繳費標準為:2元/月一20元/月十個檔次。由于農民經濟困難、對農村社會養老保險預期不明等，大多選擇最低檔2元/月的標準。按民政部《農村社會養老保險交費領取表》計算，10年后、15年后每月可領取養老金為4. 70元、9. 90元。若考慮到銀行利率下調或通貨膨漲等因素，農民領到的錢可能會更少，這根本不能有效保障農民的老年生活。根據現行規定，農村社會養老保險金只能存銀行或買國債，國家尚無關于農村社會養老保險金增值運營的保護性和優惠性政策，導致保險金增值困難，如果不能保值增值，就不能保證養老金的充分給付。

    3、農民參加養老保險的能力低下

    城鄉居民收人差距大。1978一2007年，城鄉居民絕對差距由209元增至9645元，實際收人差距為6倍。1980一2007年，城鄉居民人均金融資產差額由273元增至22593元，增長了82倍。農民收人低下、投保能力低下與農村養老保險制度缺乏之間形成惡性循環。

    4、集體對養老保險的補助難料

    “基本方案”規定，農村養老保險資金籌集實行以“集體補助為輔”的原則。“集體補助主要從鄉鎮企業利潤和集體積累中支付;國家予以政策扶持，主要通過對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支體現。這就從制度上把沒有鄉鎮企業的農村排除在外。況且鄉鎮企業能否盈利又是一個不確定的因素。上世紀九十年代以來，鄉鎮企業發展遇到了困難，目前金融危機時期困難更大。

    5、國家對養老保險的責任缺位

    “基本方案”規定，對農村社會養老保險基金籌資“國家予以政策扶持”，即個人繳費、集體補助和國家政策扶持三結合。但是“基本方案”對中央政府在財政上對農村社會養老保險的經濟支持未作任何硬性約束。由于集體補助大多落空，導致“三結合”的農村社會養老保險成了農民個人的“自我儲蓄保險”，這不是真正的社會保險。

    二、農村社會養老保險存在問題的原因分析

    1、農村經濟落后，農民教育醫療費用太重

    有關資料顯示，我國農業勞動產出率僅相當于世界平均水平的1/70，美國的1/84。城鄉生產力水平、三次產業勞動生產率不平衡。1990一2000年，第二、三產業與第一產業的社會勞動生產率(元產人年)的絕對差額分別由4346元和3609元上升到24419元和11186元。教育開支、醫療費用節節攀升，使農民無力顧及養老。

　　2、城鄉二元養老制度，戶籍制度是重要根源

　　制度是控制、組合與變遷社會資源的契約。農民的社會養老制度缺失主要是現行戶籍制度造成的�，F行戶籍制度不僅有人口遷移管制功能，還有等級身份區分功能。它把城鄉居民區分為地位、權利、待遇、機會和義務不同的兩個社會集團，分配給不同的政治經濟社會資源，致使市民成為權多責少的優等公民，農民成為權少責多的劣等公民，并形成世襲式的等級身份制度，在此基礎上必然產生重城輕鄉的二元社會養老保險制度。

    3、法律基礎缺乏，政策保險沒有法律保證

    我國農村養老保險到現在沒有一部成文法規，只有一些行政規章及條例。1991年，原民政部農村養老辦公室制定了“基本方案”，確定了以縣為基本單位的農村社會養老保險原則，于1992年1月1日起在全國公布實施。1999年，國務院指出目前農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件，決定對已有的業務實行清理整頓，停止接  受新業務，有條件的地區應逐步向商業保險過渡。經調查摸底，2002年，勞動與社會保障部向國務院呈送了《關于整頓規范農村社會養老保險進展情況的報告》。2003年，為加強對地方工作的指導，勞動和社會保障部連續下發了《2003年勞動和社會保障工作要點》、《關于認真做好當前農村社會養老保險的通知》等文件�，F行農村社會養老保險方案雖幾易其稿，但沒有統一性、連續性，缺少強制性、嚴肅性，故農民對此缺乏依賴感、安全感和信任感。中央政府財政的支持缺位是農村社會養老保險制度缺少的最主要原因。

    4、國家主體缺位，投資太少，農村社會養老保險缺乏社會性、福利性

    社會保險的責任主體是國家，由國家或政府統一管理。保險基金來源于政府、單位(或企業)和個人三方面，社會保險是國民收人再分配的一種形式。我國農村社會養老保險，以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予扶持”的原則，背離了“社會保障”的根本特征，缺乏社會保險應有的社會性和福利性，基本上是一種強制性儲蓄。

    5、管理體制沒有理順，監管不善，資金流失

    在農村社會養老保險經辦和資金管理環節，政府的責任不明確，管理經費來自于農民交納的保費，不僅使本來就不充裕的養老保險金捉襟見肘，而且會導致養老保險資金的流失。

    6、工作人員紊質不高，影響養老保險事業發展

    農村社會養老保險是一項政策性、技術性和專業性很強的工作，要求其工作人員特別是管理干部必須具有高度的責任感和良好的業務素質。然而，現實中不少社會保險業務人員素質較低，未經系統學習和正規訓練即上崗。他們不了解與社會保險相關的原理、法律、金融和投資知識，甚至對社會保險的常識也知之甚少，致使在工作中經常出現違規運作，甚至保險金被騙等問題。

    7、農民對農村社會養老保險認識不足

    多數農民依賴于他們所認為的那種安全的、可靠的、保險的個人儲蓄存款養老，對于幾十年以后能否領到養老金持懷疑態度。許多農民明知現有的家庭養老方式不是最理想的，但也不愿意參加社會養老保險，寧肯采用減少日常消費、減少風險投資、增加安全有保障的儲蓄存款等方式來養老。還有一些農民誤認為交養老保險金是地方政府的亂集資，是部分干部的個人行為。

　　三、建立農村社會養老保險的必要性

　　1、農村人口老齡化問題日益突出

　　我國已經進人老齡化社會。65歲以上老年人占總人口比重，200()年為6. 96% , 2005年達到7. 69% o，五年間上升了0. 73個百分點，總人數達到10045萬人，其中農村為6222萬人，占全國65歲以上老年人口的61. 94% ,占農村總人口的8. 35%，農村老齡化率高于全國平均水平0. 66個百分點。第五次人口普查統計顯示，農村老年人口為8557萬人，占全國老年人口總數的65. 82%，農村老齡化程度比城鎮高1. 24個百分點。到2006年底，農村人口為7. 3億，其中65歲及以上的老年人口7031萬人，占9. 5%。

    2、農村老年人貧困問題惡化

    全國老齡委辦公室提供的數據顯示，目前城鄉老年人口人均收人的比例為4.大1,高于一般城鄉居民收人的比例(3. 32：1)，農村老年人貧困率高達1 /6，相當于城鎮的3倍以上。

    3、家庭養老功能嚴重弱化

    首先，市場經濟的發展和傳統小農經濟的萎縮、分化，動搖了家庭養老的思想、道德和經濟基礎。其次，計劃生育使家庭規模小型化和居住方式變革，縮小了家庭養老的照料和贍養源。再次，城鎮化和農村勞動力轉移降低了家庭的凝聚力，削弱了家庭成員互助功能，加劇了農村老齡化程度。最后，農民收人增長緩慢，使農民養老問題面臨既缺乏經濟支撐，又缺乏家庭保障的“雙重困難”，家庭養老難以滿足農民養老的實際需求。

    4、土地養老功能難以實現

    首先，我國人多地少，人均耕地1.4畝(有666個縣人均耕地在國際警戒線0. 8畝以下)，只能維持基本生存，不具備養老保障功能。其次，隨著工業化、城鎮化和現代化的發展，越來越多的土地將被征收征用，人均耕地將持續下降。再次，土地集體所有，農民只有使用權，沒有處置權，農民不能變賣土地來養老。最后，家庭聯產承包制后集體經濟大為削弱，稅費改革后，多數村集體的公積金、公益金也不復存在，農村社區保障成了無水之源。

    5、“養兒防老”的傳統觀念，阻礙計劃生育國策實施

    要緩解農村的人口壓力，實現人口、資源、環境的可持續協調發展，必須建立健全農村社會養老保險制度。

    6、城鄉社會養老制度不街接，隊礙統籌城鄉發展戰略落實

    城鄉社會養老制度的不銜接，農村剩余勞動力的轉移不暢，農民非農化、農業工業化和農村城鎮化進程受阻，統籌城鄉經濟社會發展的速度放慢。

    四、建立健全農村社會養老制度的基本對策

    1、走出建立農村社會養老保險制度建設的誤區

    有人認為，我國目前不具備建立農村社會養老保險的條件，原因是:農村經濟落后，農民拿不出保險金;農民有土地養老，不需要社會保險;國家財力不足，無力為農民保險等。事實上，按照現代社會學理論，在市場經濟條件下，經濟愈落后的地方、生活愈困難的公民愈需要社會保障，保險金的使用價值也愈大。土地養老的現狀上面已作分析�，F在我們國家的財力無論是橫比還是縱比，都已經具備了給農民投人養老保險金的能力。據專家對歐洲13個國家的調研，它們把養老保險覆蓋到農村時，農業的GDP占15%以下，我國早已達到，并已進人工業反哺農業、城市帶動農村的時期。

    2、政府應加大農村社會養老保險基金投入

    在農村社會養老保險制度建立過程中，政府的財政支持是關鍵。市場經濟條件下，現代政府應該且必須在市場失靈的領域進行調控，如提供公共物品或解決外部性問題等。按照微觀經濟學理論，收益或成本外溢程度較高的社會保險支出，應由政府提供最低保障。況且，農民是為我國經濟建設貢獻大而索取少的弱勢群體。因此，政府更有責任為農民提供基本的公共物品。據世界131個國家城鄉社會養老保險金的籌資模式，至少有129個國家的城鄉社會養老保障資金的基本來源或全部由政府撥款或由政府和雇主出大頭、受保人出小頭，這是社會保障的根本性特征。中央財政用于社會保障的支出占財政總支出的比例，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35 %，我國只有10%左右，而這10%的絕大部分又給了城鎮職工。

    3、試行惠普制農村養老制度

    惠普制農村養老金制度是指農民從事農業勞動達到一定年限，退休后就有權利享受養老保險金。無論其就業歷史和收人狀況怎樣，均可獲得以國家財政為基礎的養老金。這樣有助于加快建立社會化養老，為傳統家庭養老提供有力支持，加快構建農村多層次的養老保險體系。

    4、促使以家庭養老、土地養老與社會養老三結合的模式向社會養老過渡

    家庭養老雖面臨困難，但并不意味著馬上退出舞臺。土地養老保障功能十分有限，但土地為農民提供基本生活物質保障，仍是多數農民的“養老資源”。而建立與市場經濟體制相適應的農村社會養老保險制度是一個長期過程。因此，充分發揮家庭養老保障功能，提搞土地的保障功能，將家庭養老、土地養老與社會養老結合起來，是解決農民養老問題的理性選擇、過渡性措施。

    5、頒布《農村社會養老保險法》，促進農村社會養老法制化

    法律是社會養老保險實施的保障。西方國家社會保障、養老保障制度都有立法，如1601年英國制定的《濟貧法》，1883年德國稗斯麥政府頒布的《疾病保險法》、1889年頒布的《養老、殘疾、死亡保險法》以及1935年美國的《社會保障法案》等，使社會保障法制化。從世界各國的實踐看，社會保障制度的建立，都是立法在前，只有法律完備，社會保障制度才能完善。因此，盡快出臺《農村社會養老保險法》，促使農村社會養老保障法制化。

    6、大力宣傳，提高認識，更新觀念

    各級政府應根據實際情況，抓住農民養老心態，做好示范工作，使農民真正清楚參加養老保險是為了自己。要充分考慮農民養老的文化背景，向農民說清楚:社會養老保險與繳納集資的性質不同;社會養老保險的收益性、可靠性和規范性;社會養老保險的重要性等。使他們改變靠后代養老的觀念，樹立社會養老觀念;打破贍養責任中的性別觀念，使女兒和兒子共同承擔養老的責任;改變合居養老、分居不管的觀念，合居、分居子女都要贍養老人。

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