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環境稅法的環境經濟政策問題
引導語：8月29日上午，全國人大常委會召開第二十二次會議，《中華人民共和國環境保護稅法(草案)》首次與公眾見面。
環境稅法的幾個環境經濟政策問題
文/李志青
來源：《中國環境報》2016/9/7，原標題為“環境稅立法需關注的環境經濟問題”.
8月29日上午，全國人大常委會召開第二十二次會議，《中華人民共和國環境保護稅法(草案)》首次與公眾見面，這個草案一出，引起諸多爭議，最大的幾項爭議在于，如何處理環境稅與污染費的關系，如何有效落實和執行環境稅法，以及如何協調不同的部門等等。在筆者看來，環境稅法集中體現了全球環境治理在過去半個世紀以來的主要成果，將政府的力量與市場的機制有效加以結合，堪稱是環境經濟政策的“集大成者”�！吨腥A人民共和國環境保護稅法(草案)》的推出意味著，十八大以來，國家在綠色發展和環境保護的改革進程上已經進入非常關鍵的實操階段，其影響將遠遠超過之前有關的環境經濟政策。因此，如何在全民共識的基礎上完成本次環境稅法的立法工作至關重要。
值得注意的是，在人大常委會審議過程中，財政部長樓繼偉做了幾點立法說明，盡管樓部長的說明言簡意賅，但其背后所體現的環境經濟政策思想卻非常深刻并且重要。
第一，“稅負平移”兼顧經濟與環境的雙重需要;
新的環境稅作為一個稅種，其征收來源卻并非新設，而是幾大傳統的污染物排放，包括大氣、水、固廢和噪音，對于這些污染物，我們早在二十多年前就已經開始采取“污染費”的辦法進行經濟上的管控，也就是說，無論是污染費，還是環境稅，其本質都是典型的環境經濟政策工具，也就是為環境污染進行“定價”。，只不過，從費到稅，公共政策的實施在治理框架上發生了變化，這樣的變化自然會引起環境與經濟間關系的演變。
其中，最為重要的演變在于，環境對于經濟的約束性更大了，正如樓部長所言，環境稅將克服污染費的種種弊端，從而固化以及強化環境污染的經濟負擔，就此而言，這樣一種制度上的演變，極有可能會在根本上促動和引發經濟增長和發展方式的轉變，而在短期，也有可能會造成經濟在結構上的陣痛，即，原先不需要負擔的成本現在顯性化了，企業的環境排污成本相對提高了。
正因此種可能，所以，在環境稅法中，有必要強調“稅負平移”的原則，這在一定程度上是在“保護”經濟，使得經濟主體避免在環境稅開征之后出現大規模成本上升的情況。換句話說，稅負平移是在環境稅的幅度上給予市場一個準確的預期，那就是，新的環境稅在稅負水平上不超過原先的污染費規模。
而與此同時，環境稅法的另一重信號在于，該由排污主體繳納的環境補償成本還是必須繳納，由于稅收權力在中央，因此，地方政府無法再實行有針對性的污染“差別定價”，也就是無法再通過減免污染費的方式進行“地方保護”了。
當然，如果在環境稅法中只是實行簡單的稅負平移，那么在某種程度上是較大地照顧了經濟端，而從環境保護的角度看，這樣的稅負水平顯然無法滿足新的發展需要，要想真正從根子上積極創造環境保護的有利條件，理應還原相關的外部成本，并予以內部化。而要做到這一點，原先的污染費，其費率和總規模顯然都是偏低的，即便滿額征收，也未必能與其相對應的龐大環境成本相匹配。為此，我們有必要注意到樓部長發言中的第二層意思，那就是“稅負上浮”。
二，“稅負上浮”適應動態調整趨勢
事實上，環境稅法一旦開始實施后，碰到的首要問題就是稅率的動態化調整，按照當前公布的稅法草案，其中規定了每項污染物的單位稅率，從理論上來看，按照污染費的費率來確定環境稅的稅率，這個做法本身值得商榷，即便退一步，在短期內，目前規定的稅率是合理的，但在中長期肯定是會和實際情況脫節，一則是因為經濟本身會出現變化，比如通脹、地區發展差異等因素，二則是因為環境污染的邊際成本也會出現變化，總體上而言，無論是經濟上的變化，還是環境上的變化，都會推動環境污染邊際成本的上升，對此，如果環境稅率一成不變，脫離現實情況，就極有可能落入“環境稅陷阱”中，即征收環境稅反而會刺激環境污染的加劇。
針對這一挑戰，最有效的解決辦法就是對環境稅率建立動態化調整機制，在立法過程中就充分考慮環境污染成本的差異性，要為這種差異性預留空間。因此，在環境稅法中，允許各地區在基準稅率的基礎上結合具體需要進行適當上浮，這是對上述差異性的一種呼應，地方政府可以通過提高環境稅率來加大環境保護的力度。
當然，有關“稅負上浮”，目前的表述仍有瑕疵，存在改進的余地。其中，最大的瑕疵在于，稅負上浮后，稅負的歸屬問題不明確，如果說基準稅率都是上交給中央政府，那上浮部分是否可能在中央和地方之間進行劃分，而這個劃分依據將會在很大程度上決定地方政府在環境稅率上的最終上浮決策;有關這一點，近期國務院同步公布的《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(國發〔2016〕49號)中似乎做了一定的思考，但仍未有定論。此外，基于“稅負上浮”的自愿原則，那么，環境污染邊際成本較高地區將擁有較大的上浮空間，以及相應較大的自由裁量權和彈性，這意味著這些地區將有可能因為執行最低的基礎稅率而獲得稅收上的“比較優勢”(或者較低的實際稅率)，相反，那些環境污染邊際成本較低地區，他們在環境稅率的執行上則完全是剛性的(這些地方無法承擔較高的環境稅率)，進而這些地區將在稅收上承擔相對較高的成本，并波及地方經濟競爭力。另外，目前的“稅負上浮”仍然是靜態的，沒有與經濟發展階段相掛鉤，對于同一個地區，隨著經濟的演進，顯然需要在不同階段實施不同水平的稅率，一般而言，在經濟增長初期，這個稅率可以較低，而在經濟增長的中期或者高級階段，實際的環境稅率水平應該逐步提高，這樣才能符合整體經濟結構轉型和調整的需要。
對此，比較理想的稅率原則是，要從維護地區經濟競爭力和平衡地區間“實際稅負”水平的角度出發，對環境稅率進行動態調整。除了在地區間執行差別化的稅率之外，環境稅率還有必要與主要經濟指標掛鉤，來真正反映不同空間、不同時間上環境污染外部成本的水平。
三，“稅負征管”提升環境治理能力
與稅負平移有關的另一個環境經濟問題是治理框架問題，主要體現為部門間的分工與協調機制問題，隨著稅負的平移，污染費/稅的主管單位從環保部移至財政部，作為財政稅務方面的職能部門，財政部在稅費征收和管理上必定可以較好的勝任，不過，應該說，環境稅的復雜性遠超過其他稅種，單靠財政部目前的征管力量還是有點勉為其難，故而需要環保等部門的支撐，尤其是在標準、技術、識別等層面上給予強力支撐，即環境與經濟部門之間需要通力合作，但仍存在諸多問題。
其中，從治理的角度看，最大的挑戰在于，環保部門的環境事權與財權將出現分離，環保部門僅承擔事權，而沒有財權，而財政部門則歸攏了財權，卻不承擔事權。與此同時，環境事權的現狀是分散在不同層級和不同部門之間，這會否加劇環保事權在執行上的困難?以及出于部門利益的最大化而造成環保事務與環境稅務征管上的脫節?這些問題都將有待于我們進一步的研究和探索。而理順稅負征管過程中的諸多問題，將有利于我們進一步提升國家的整體環境治理能力。
總之，環境稅法的制定關涉重大，應在上述“稅負平移”，“稅負上浮”和“稅負征管”等三個主要的環境經濟政策領域開展廣泛的討論和研究，凝聚共識，形成最終的法律文本。
(李志青 復旦大學環境經濟研究中心副主任)
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