旅游線路統籌探索調研報告

旅游線路統籌探索調研報告

一、“旅游線路統籌”問題的提出

旅游產業因其綜合經濟社會功能日益受到重視，很多地方把旅游產業作為區域經濟的重要產業。無論是經濟社會發展的新階段對旅游產業的新要求，還是實踐中區域旅游發展模式創新要求，都需要有一套指導區域旅游發展的操作系統理論和工作方法：

（一）區域旅游發展理念創新的需要

一直以來，受計劃經濟體制和短缺經濟的影響，區域旅游發展以行政區域為單位，習慣于就旅游發展旅游，注重景區景點“點狀”（或“板塊”狀）開發。在市場經濟條件下，旅游產業有其自身運行規律；在國民經濟新的發展形勢下，旅游產業呈現出一些新的特征。根據旅游產業發展新趨勢，地方政府在發展區域旅游時必須具有統籌發展的新理念：

區域旅游發展必須融入和服務于區域經濟社會發展全局。旅游發展與經濟社會發展緊密相關，旅游業因其具有擴大需求、調整結構、解決就業、縮小地區差距、擴大開放、傳播文化等綜合的經濟功能和廣泛的社會功能，在現階段以內需促增長、保民生、促和諧的發展背景下，區域旅游經濟發展要主動融入和服務于區域經濟社會發展全局，統籌考慮區域資源保護與開發、經濟增長與結構調整、城鄉協調發展、發達地區與欠發達地區協調發展等問題。

區域旅游發展必須與相關產業體系協調發展。一方面，旅游產業依托于吃、住、行、游、購、娛等要素所涉及的基礎產業的發展；另一方面，旅游業通過對傳統產業的融合、衍繹和提升，不斷創造出新的領域，形成新的業態。在現代市場經濟下，旅游產業與相關產業相生相融，相互促進，產業之間的界限越來越模糊。因此，發展區域旅游不能單獨地就旅游發展旅游，必須從滿足需求的創意角度，整合區域內產業體系協調發展。

區域旅游發展要符合旅游產品形成規律。旅游產品是以景區景點為核心吸引物，以線路為紐帶，涵蓋吃、住、行、游、購、娛等要素的綜合性（或組合性）服務產品，決非僅僅是孤立的旅游景區（點）。應摒棄以資源決定供給、只把景區作為旅游產品的老觀念，要以市場為導向，滿足需求為目標，按照旅游產品依線路形成的規律，推出服務組合體，實現旅游產業各種資源、各個要素的優化配置，提高旅游產業的整體效能和綜合競爭力。

建立符合旅游產業特征的權威綜合協調機制。在我國現有體制下，旅游產業要得到很好的發展，只靠旅游部門一家是不行的，需要經濟社會各部門的大力支持和積極參與。要將旅游產業建設所需的資源和生產要素調動起來，就需要一種能統籌各種資源的方式和機制。在尊重現有行政職能劃分的基礎上，通過綜合協調機制，將旅游產業建設所需的、分散在交通、城建、林業、環保、文化等不同部門的各種資源和生產要素有效的聚合起來，圍繞旅游精品線路的規劃建設和市場開發實現優化配置，共同發力，發揮最大效用，從而加速旅游產業建設和成長的步伐。

（二）區域旅游發展實踐創新的需要

旅游線路統籌是四川旅游發展模式的深化和創新。自1998年把旅游產業確立為支柱產業以來，四川省實施政府主導戰略和精品戰略，以區域為重點，板塊式推進旅游區建設。“板塊”式旅游發展模式仍是一種供給主導型的發展思路。經過近的發展，全省旅游區建設布局基本完成，完成了全省旅游發展初期的戰略發動任務。隨著四川旅游進入數量增長向質量效益轉軌的新時期，必須進一步解放思想、開拓創新，采取更加符合旅游經濟發展規律的發展模式和工作機制，全面、協調、持續地推進全省旅游產業的跨越發展。我們認為，旅游的規律應當是以線路帶動，工作思路和方法要從板塊推動到線路引導轉變。旅游線路統籌正是在總結以前的經驗基礎上提出的旅游發展新模式，其基本思路是以線路為龍頭，景區（旅游區）建設與旅游線路統籌開發并重，形成綜合協調抓旅游的工作機制，優化旅游產業布局，推進區域經濟社會協調發展。四川省副省長黃彥蓉指出：“旅游線路統籌既是對政府主導戰略的深化，也是對精品戰略的深化，也是與時俱進對我省旅游發展歷史經驗的升華和發展。”

旅游線路統籌可以作為旅游目的地體系建設的有益探索。適應我國國情和新時期旅游發展需要，需要有一套操作系統理論和工作方法來指導區域旅游發展，既能在區域旅游發展的產業層次上統領旅游發展模式，又可從實際操作層面指導區域旅游的可持續發展。過去在發展區域旅游業實踐中，區域間合作、跨區域的發展往往缺乏合作平臺和實質性內容，對區域內旅游業發展、要素資源整合方面探索和實踐較少。目前國家旅游局正在著手探索旅游目的地體系的建設。旅游目的地體系建設必須有載體和可操作的工作機制，旅游目的地體系建設是國家旅游局指導地方區域旅游發展的新思路，目前尚處于探索階段。旅游線路統籌的基本內容可以服務于旅游目的地體系建設的試驗。

二、旅游線路統籌概念、特征和內容

（一）旅游線路統籌的概念

旅游線路統籌是區域旅游發展的一種操作系統理論與工作機制，即根據旅游產業的功能綜合性和產業互融性特征，按照旅游產品依線路而形成的規律，以打造和推出旅游精品線路為核心，整合沿線各種資源和要素，形成要素產業均衡協調發展的區域旅游發展態勢和格局。其主要實踐內容包括：整合線路沿線一切可整合的力量及相關的資源、要素，推動旅游產業打破行政管轄限制，突破行政區域界限發展。

旅游線路統籌從主題、范圍、內容及主體等方面入手，以期形成發展為一個旅游發展操作系統理論。從宏觀角度來說，它是社會主義初級階段區域旅游發展的一種方法論和認識論；從中觀角度來說，它是一種旅游學操作系統理論，是指導區域旅游發展的運作機制和工作方法。

（二）旅游線路統籌的特征

一是政府主導主導旅游產業發展。旅游線路統籌的發展模式需要政府制定旅游產業發展戰略；有關部門協同合作，整合行政管理職能，實現要素資源配置向旅游產業聚合；企業、居民主動配合和積極參與。

二是圍繞交通通道展開旅游線路統籌。交通便捷是旅游發展前提和基礎，旅游是通道經濟的重要組成部分。交通通道是指包括公路、鐵路、水路及航空等綜合交通線路。

三是整合線路區域旅游相關要素和產業，豐富完善旅游綜合服務供給。不僅僅局限于核心景區（景點）開發，美食、娛樂、購物等旅游要素，都可成為旅游吸引物；文化、體育、工業、農業等產業都可以向旅游延伸和融合。旅游內容和旅游形態更加豐富，旅游產品體系更加完善。

四是統籌區域內經濟社會協調發展。旅游線路統籌充分發揮旅游的經濟社會綜合功能，推動區域內經濟、社會、文化、生態全面可持續發展，實現物質文明和精神文明。

（三）旅游線路統籌的主要內容

旅游線路統籌作為區域旅游發展的運作機制和工作方法，基本內容可概括為：一個主題，即以某個主題的旅游線路或旅游目的地為核心；三個主體，即政府、企業和居民，構成區域旅游發展的實施者和參與者；三個板塊，即旅游景區、旅游城鎮和旅游通道，構成區域旅游發展范圍；三個層面，即旅游形象、旅游內容和旅游功能，構成區域旅游發展內容。最終實現是推動區域旅游的整體發展。旅游線路統籌的具體內容可以用“一三三三”來概括。（見圖1）

1．一個核心

“一”是一個主題，以打造某個主題的旅游線路或旅游目的地為核心。這一主題，既可以是一條旅游精品線路，也可以是一個旅游目的地。無論從旅游供給角度還是旅游需求角度，旅游產業的發展都以資源為基礎，必須以資源為核心整合區域資源和要素，打破行政和地理界限，而這個核心就是“旅游線路或旅游目的地”。

2．三個主體

即解決旅游線路統籌“誰實施”的問題。區域旅游發展中三個主要的實施者和參與者包括政府、企業和居民。

政府是旅游線路統籌實施的行政主體。政府是區域旅游發展和旅游線路統籌戰略決策者和主導者，制訂發展和整合方案、制定相關標準，進行旅游公共產品投入，理順規劃和建設過程中各方關系、市場監管等。旅游線路統籌仍然是政府主導發展旅游模式，各級黨委、政府把旅游線路統籌作為政府抓旅游產業發展的主要工作方法，旅游行政管理部門和涉旅各部門協同配合，形成上下聯動、左右配合、步調一致的工作格局。

企業是旅游線路統籌實施的市場主體。政府主導不能代替企業主體，旅游企業是旅游線路統籌的具體實施者，是產業發展的基礎和中堅力量。旅游線路統籌所涉及的企業，尤其旅游六要素企業根據相關標準，對線路沿線景區、城鎮、通道及相關旅游項目進行開發、建設、經營和服務，為旅游線路統籌的實施發揮重要而不可替代的作用。

居民是旅游線路統籌實施的人文主體。居民是好客文化和旅游人文資源的主要展示者和傳承者，又是的旅游線路統籌實施的重要參與者，是為游客提供服務的旅游從業者和旅游環境的營造者。居民既是推動旅游發展的重要力量，又是旅游發展成果的受益群體。旅游線路統籌的重要目標之一就是通過發展旅游富民惠民和提高旅游目的地居民精神文明水平。

三個主體的關系。政府、企業、居民三者互相促進，互相補充，互相監督，共同推進旅游線路統籌，實現旅游線路沿線經濟社會協調發展。

3．三個板塊

旅游線路統籌的三個板塊：旅游景區、旅游城鎮、旅游通道，既是旅游線路統籌的三個客體，又是旅游線路統籌的實施范圍。事實上，旅游發展并非在區域的全域內展開，只需在旅游景區、旅游城鎮和相互連接的通道上下功夫即可。

旅游景區。旅游景區是吸引游客的核心吸引物，是旅游線路統籌的核心內容。旅游景區的規劃和建設，不僅要整合各類自然旅游資源，還要整合各類人文旅游資源，特別是整合當地的特色文化旅游資源，提升線路旅游產品的文化內涵，豐富產品體系的層次，凸顯線路旅游產品的市場競爭優勢。

旅游城鎮。旅游城鎮不僅是集中提供旅游要素配套服務的場所，是旅游目的地體系中的主要支撐體系和主要集散地；同時，旅游城鎮還可以是旅游觀光與休閑體驗的重要旅游目的地。旅游城鎮不僅要滿足城鎮居民生產、生活和發展需要，更要注重旅游配套服務功能的完善，科學合理地在旅游城鎮中配置適宜旅游者的餐飲、住宿、交通、購物、娛樂、咨詢等旅游服務設施；而且，還要注重旅游城鎮形象的打造，充分挖掘城鎮的文化旅游特色，重視旅游城鎮作為旅游目的地策劃包裝和整體營銷，形成沿旅游線路的風情濃郁、各具特色、功能配套的旅游城鎮群。

旅游通道。旅游通道是連接各旅游城鎮、旅游景區的紐帶，是旅游線路或旅游目的地可進入性的基本保障。旅游通道建設要把解決可進入性放在首要位置。要圍繞旅游目的地體系中各類旅游吸引物建設主干道、次干道，形成區域內交通齊全、方便、快捷、安全的旅游綜合交通網絡體系，避免走回頭路。通道建設還要解決旅游功能配置問題，重點建立和完善主要旅游通道上旅游標牌指示、休息服務、汽車營地、醫療救護點、通訊網絡、旅游購物、旅游廁所等配套服務設施，滿足旅游團隊和自駕車旅游需求。同樣，旅游通道也要解決旅游形象問題。

三大板塊的關系。三大板塊構成旅游線路統籌的有機整體。旅游景區是旅游線路吸引旅游者的魅力因素所在，更是旅游線路的核心競爭力所在。沒有了景區，也就沒有旅游線路，旅游通道和旅游城鎮也就失去了依托和發揮作用的載體。旅游線路沿線的旅游城鎮是區域旅游業發展的基本依托，旅游城鎮不僅為景區的長期發展提供持續的支撐和保障，某種程度上，旅游城鎮還是旅游景區的外延，旅游城鎮與旅游景區共同構成了“旅游境區”。沒有較好的可進入性和通達性及合理的環線進出，再好的旅游景區也難以對旅游者產生吸引力。三大板塊中旅游景區是核心，旅游城鎮是保障，旅游通道是基礎。三者相輔相承，互為依托，共同發展，共同構成了區域旅游業完整的生產力要素系統。

4．三個層面

旅游線路統籌的三個層面解決的是旅游線路統籌“怎么做”的問題。

第一個層面是旅游形象。各旅游線路或旅游目的地都應有鮮明而有特色的旅游形象，包括旅游目的地、旅游城鎮、以及旅游通道沿線建筑風貌、植被、色彩、燈光等都應進行統籌形象規劃與建設。明確各條旅游線路的主題形象，將為旅游線路統籌建設提供明晰的方向，使線上各地、各景區建設有章可循。形象規劃設計要注重和本土文化結合，既要發揮旅游展示和傳承文化的“窗口”功能，又要突出特色，避免旅游產品和旅游形象的同質化。如成樂旅游線應集中體現樂山大佛、峨眉山為代表的佛教文化；九環旅游線要體現藏、羌為代表的民族文化；三國文化旅游線要充分展示武侯祠、劍門關為代表的蜀漢文化。

第二個層面是旅游功能。在規劃建設旅游線路或旅游目的地的旅游景區、旅游城鎮和旅游通道時，既要考慮其滿足居民生產生活的功能，也要考慮其滿足游客旅游的功能。一是要以滿足大眾化旅游服務為基礎，依據已有的星級飯店、景區評定、購物點等國家標準和地方標準，完善旅游功能配置、統一規范旅游服務標準和水平。二是要以滿足個性化服務為亮點，充分考慮和照顧特殊旅游者的需求。在旅游景區、旅游城鎮和旅游通道建設中依據目標市場定位，在有條件的線路中合理配置宗教、殘障服務設施，鼓勵和引導市場發展滿足境內外游客多層次、多樣性和特色化的需求。

第三個層面是旅游機制。建立和完善旅游發展機制是保障旅游線路統籌順利推進的重要保障，也是旅游線路統籌的關鍵和難點。建立和完善旅游機制，一是滿足三個主體在實施旅游線路統籌時的機制和體制需求；二是滿足在三大板塊中實施旅游線路統籌的機制和體制的需求；三是滿足創新和維持旅游形象和旅游功能的機制和體制的需求。旅游機制最終體現在促進區域旅游發展的機制和體制上，它是區域旅游發展的軟實力和核心競爭力，也是旅游發達地區與欠發達地區的區別所在。從宏觀層面講，區域旅游發展要遵循旅游產業自身發展規律，在繼續發揮好政府主導作用的同時，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，建立“政府主導、企業經營、全民參與、市場化運作”的發展機制；從微觀層面講，如何維護一個旅游廁所都需要一個好的機制，才能長久保持其形象和功能。

三個層面的關系。旅游形象注重的是旅游產品反映區域獨有的歷史人文特色，增強旅游產品的吸引力；旅游功能注重的是旅游設施滿足游客需求的作用。前者是旅游產品外在表現形式，后者是旅游產品實質性作用，二者統一構成完整的旅游產品。而旅游機制則是保障旅游形象和旅游功能持續長久發揮作用的體制構建，也是保障區域旅游產業可持續發展的制度安排。

三、旅游線路統籌發揮作用的保障條件

旅游線路統籌是順應國民經濟社會發展新階段要求，順應旅游產業發展趨勢，在實踐中總結出來的區域旅游發展模式，尤其適合于經濟欠發達地區，由政府主導旅游發展的模式，即旅游促進經濟發展（tpe模式）。四川旅游在近年推進旅游線路統籌試點工作中，仍然存在不少困難和制約瓶頸。在現有的政府行政管理體制下，要實施旅游線路統籌應具備相應的保障條件。

（一）跨行政區域的上級政府確定發展戰略，推動旅游線路統籌實施

我國的現行管理體制下，地方政府掌握著地區經濟社會發展的決策權，各行政區域的經濟社會發展戰略、產業發展取向相對獨立。而旅游線路統籌需要打破行政區域的限制，圍繞一個“主題”（旅游線路、旅游目的地），實現旅游線路區域范圍內統籌規劃、合理布局、分工協作，因此，旅游線路統籌工作只能由上級政府推動，通過上級政府確立區域旅游發展戰略、編制區域旅游發展規劃、制定區域旅游發展工作目標和任務等，將旅游線路統籌工作分解為各級次行政區域的工作，并納入各級次地方政府工作目標考核。

（二）整合相關部門行政資源，形成推動旅游線路統籌工作的合力

旅游線路統籌是一項系統工程，整體工作可概括為：以旅游線路為核心，圍繞線路定規劃，圍繞線路做產品，圍繞線路樹品牌，圍繞線路搞建設，圍繞線路抓宣傳，圍繞線路管市場，圍繞線路強服務，圍繞線路育人才。實施旅游線路統籌這一系統工程，僅僅靠旅游部門是難以完成的，必須是作為整體政府的黨政齊抓，交通、國土、林業、建設、環保、宣傳相關部門通力協同配合，目標一致，共同發力，并通過鼓勵和引導社會企業、居民參與，實現社會資源配置向旅游線路統籌傾斜，才能產生實際效果。

（三）制定政府的旅游線路統籌規劃，編制要素整合綜合配套方案

旅游線路統籌是區域旅游產業發展模式，旅游線路統籌實施過程就是推動區域旅游發展完善、提檔升級的過程。由跨行政區域的上級政府制定旅游線路統籌發展規劃，統一規劃布局、確定目標、明確各行政區域的發展重點，明確相關部門的責任，統一部署實施工作任務，保證旅游線路統籌的實施。

在旅游線路統籌總體規劃下，還應編制要素整合方案。針對每條精品旅游線建設的需要，從產品供給方面，形成包括吃住行游購娛六大要素配的綜合配套方案；從市場需求方面，策劃和編制不同的要素組合、不同服務組合的線路產品。根據綜合配套方案細化地方政府和交通、建設、通訊、環保、文化、宣傳、旅游等相關部門的工作任務。

（四）實行鼓勵產業發展的優惠政策，促進推行旅游線路統籌工作

政府制定旅游線路統籌規劃后，應專項撥付配套資金，保證規劃順利推進。財政資金中，政府專項資金和各部門資金投資建設旅游集散中心、旅游廁所等旅游基礎設施和公共服務設施；對符合規劃的旅游項目，撥付啟動資金，實行土地使用、稅收等方面的優惠政策，引導和鼓勵社會資金投入。

四、結語

旅游線路統籌是對區域旅游發展實踐經驗的總結，屬于中觀產業層次的旅游發展操作模式和工作機制。這一理論和模式還很不成熟，尚需在實踐中探索、修正和豐富完善。需要全國旅游同行共同努力，為我國旅游發展創造出可資借鑒的旅游發展新模式。

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